行政事業單位內部控制研究

于淼

[提要] 本文結合我國行政事業單位自身屬性，分析我國行政事業單位內部控制的特點及存在的問題，提出完善我國行政事業單位內部控制的措施和建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；問題及建議

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月25日

一、行政事業單位內部控制研究的意義

2013年5月美國COSO組織發布新版的《內部控制——整合框架》，簡稱COSOIC-IF，這是第一次從整體上對1992年發布的舊框架的變動，這對于各種類型的組織來說都是一項挑戰。由此可見，單位建立和實施內部控制已經成為一項刻不容緩的重要任務。內部控制引起了學術界和實務界的廣泛關注，已成為了研究和實踐的焦點。2012年11月我國財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月1日起執行。這表明我國行政事業單位的內部控制建設系統工程正式啟動，也推動了我國行政事業單位內部控制的建設。內部控制是對組織單位內部管理活動的完整性、有效性進行分析的工作。其主要內容包括：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督。通過對內部控制的研究，對行政事業單位內部控制現狀的分析，找出我國行政事業單位內部控制建設存在的各種問題及形成原因，提出制度建議，是具有研究意義的，能夠促進我國行政事業單位健康發展。

二、我國行政事業單位內部控制現狀分析

行政事業單位是我國在計劃經濟時代管理體制下形成的獨有的以公益性和服務性為目的非營利性的社會組織。所使用和擁有的資產屬于國有資產，不以營利為目的，其成果與價值一般不表現為物質或貨幣形態。根據行政事業單位的定義，它的主要特征是為社會服務的公益性、非營利性、由財政提供運營經費等。1996年起我國有關部門借鑒了國外的內部控制的研究成果，結合了本國經濟發展的特點，先后發布了二十多個法律和法規或者行業準則，并建立了相應的有中國特色的內部管理和內控制度，在所有的內部控制規范中，2008年財政部聯合證監會等五部委發布了最具權威的《企業內部控制基本規范》，內部控制的三個配套指引也于2010年相繼發布，輔助《企業內部控制規范》共同為我國內部控制的構建、評價、審計提供規范性指引，是我國內部控制發展史上的一件大事，雖然以上幾套規范或者指引更多的是為上市公司而發表，但也可以為本文的研究提供指引意見。但事業單位的內部控制的工作處于剛剛起步階段，而內部控制評價的工作更是處于空白和摸索的階段。

目前，我國對于企業內部控制制度的理論研究已比較成熟，企業內部控制的理論研究也推動了其在實務界的發展，并且企業內部控制成功的案例很多。然而，我國行政事業單位內部控制的理論研究就相對較少。許多企業在完善內部控制制度方面花費巨資，但是事業單位因為運轉環節不是很多，業務類型和數量都有限，導致內部控制制度建設相對滯后。目前來說，很少有事業單位建立起了適用于自身的且科學的、系統的、實用的內部控制制度。所以，大部分事業單位內部控制還有諸多不足，執行效果并不明顯。

三、我國行政事業單位內部控制存在的問題

我國行政事業單位內部控制建設覆蓋面不夠全面，尚需要進一步發展，在目前已經存在的內部控制中也存在不少問題：

（一）控制環境薄弱

1、公信力的喪失。多數行政事業單位管理層在制定決策時往往只專注于眼前的利益、做表面工程等，使得資金運作的效率不高，損害了公眾的利益；行政事業單位工作過程中對于信息公開程度、與公眾的溝通力度等方面的不足，因而造成公眾對事業單位工作的認識出現偏差。

2、貪污舞弊風險。行政事業單位的貪污舞弊事件一直不斷，特別是會計基礎工作的不規范、原始憑證管理的不合規、會計信息缺少、會計信息失真、資產管理不到位等，不同程度地造成管理漏洞。雖然政府一直在推動行政事業單位日常業務的有效運轉，也會造成廣大公眾對政府不信任的不利影響。

3、工作效率低。行政事業單位不像企業一樣按照社會市場經濟的發展規則來運作，它是提供社會公共產品與服務的特殊組織，只有少數的企業能夠進入這一領域與之相競爭，這使得領導層人員故步自封缺乏競爭意識，進而導致行政事業單位的工作效率低下。此外，審批程序復雜、職能部門權責設置不明確等給公眾帶來了很大的困擾，影響行政事業單位在公眾心中的形象。

（二）控制活動薄弱

1、內部控制制度只是口頭上的控制，缺少必要的文件使其制度化。在管理方面缺少了必要的文件來支撐內部控制，造成業務管理上的不明確，使監督流于形式。

2、大多數行政事業單位仍然存在領導簽字為準的審批形式。在財務管理上，涉及到較大的金額需要領導簽字審批，但是沒有經過有效的檢查認證就盲目的審批反映著內部控制在財務管理方面的不完備。在有些行政事業單位內部，財務部門與內部審計部門的職權不明，相互包庇，共同貪污作假的情況屢見不鮮，甚至有些單位在內部職能部門的設置中沒有審計部門。這都能反映出內部控制活動的不完備。

3、部分行政事業單位不相容責任未分離，相互制約關系失敗，關鍵崗位人員離崗存在工作交接不清和相關資料丟失等情況。支出流程和審核、審批不嚴密，存在使用虛假發票套取資金的情況。

4、行政事業單位的國有資產流失問題較為嚴重。在行政事業單位建設該單位固定資產的資金主要來源于國家撥款。國家有明確的規定，余額部門必須上繳。有些行政事業單位的領導本著國家資金不用白不用的心理，肆意浪費資金，使得資金利用率低，甚至出現管理層領導吞吃國家資金、公物私占的情況，造成國家資產的流失。部分行政事業單位建設項目的立項、預算編制和招標不合規、記錄不全面，竣工后沒有按規定組織竣工決算審計，建設項目竣工決算審計過程沒有盤點實物資產，沒有按規定辦理資產移交。

（三）信息溝通機制不健全。信息是行政事業單位內部之間、內部與外部之間進行溝通以便有效地完成工作任務的基礎，是實施有效內部控制的重要因素。信息的暢通性、公開性關系到整個行政事業單位的風險水平。在我國，行政事業單位在信息溝通方面存在眾多隱患。

1、信息不公開。行政事業單位財務管理不規范，一些原始資料管理混亂、不同標準的財務賬單沒有發揮其應有的功能，不能折射出行政事業單位的管理水平。看似公開，只是形式重于實質。

2、溝通渠道不暢通。行政事業單位的內部員工發現問題或提出合理的意見卻缺少與領導溝通交流的途徑，使領導不能全面了解單位內部情況，無法做出科學的決策。各部門存在利益紛爭溝通不及時、不明確，不能做到信息共享，共同制定風險應對措施，使得內部控制的作用無法發揮到極致。

3、信息技術低。目前，行政事業單位的內部信息技術水平明顯偏低，只針對財務管理部門進行信息化覆蓋，使得各個職能部門不能及時地共享信息，這就制約了內部控制有效性。此外，信息安全性也隨著信息技術的發展而逐漸被重視。缺少必要的信息安全維護人員不利于事業單位機密文件的管理，造成內部控制的防御能力薄弱。

（四）監督不到位

1、行政事業單位領導層對內部審計部門不重視。內部審計機構因為其獨立性而在行政事業單位內部的地位略顯尷尬。一方面其獨立性要求其和其他的職能部門保持一定的距離，對其他的職能部門進行監督。但是，如果內部審計部門的人員過于嚴守其獨立性，就不能與其他部門進行有效溝通，了解和掌握其部門的職責，明確其行為的準則，不利于實施有效的監督；另一方面內部審計部門在雙重領導的夾縫中存在。它的設立來源于行政制度，它要聽命于行政的統一規劃，同時它也需要履行監督的職責。在這樣的狀態下審計部門對整體運作的評價缺少了應有的權威性。

2、內部監察力度不夠。監督的另一個主體是內部紀檢監察部門。由于受到官場文化的影響，行政事業單位更加注重所謂的人情關系，在沒有嚴密的內部控制監督體系中，紀檢監察部門想要獲得既定的監察效果很難。

四、我國行政事業單位內部控制問題原因分析

（一）完整的國家性內部控制法規尚未建立。對行政事業單位，我國尚未建立完整、詳細的內部控制法規，影響了我國行政事業單位內部管理水平的進一步提升。一是內部控制建設還停留在比較初級的階段，重點往往是建立一些基礎的資產控制規章制度，尚未進入全面的風險管理層面，需要一部完整的事業單位內部控制法規來指導；二是各級單位制定的內部控制規章執行力度普遍不強，需要一部具有強制性、權責明晰的事業單位內部控制法規。

（二）行政事業單位內部環境障礙

1、管理者內部控制意識薄弱。事業單位做好內部控制工作，首先需要的是領導者有著良好的內部控制意識，通過身體力行，體現出自身對內部控制的重視，才能強力推動本單位內部控制的執行。但目前我國各級事業單位的領導層普遍存在著對內部控制認識不明或不重視甚而輕視的現象，上行下效，內部控制的執行力度肯定上不來。

2、內部監督措施不到位。在內部監督方面，我國行政事業單位存在內部監督機構不健全，或者雖然設立了內部監督機構，但主要由紀檢部門或財務部門兼任，這直接導致內部監督的獨立性不強。

3、績效考評激勵不足。對于符合內部控制制度的行為，考評體系是一種正激勵，有助于強化正確行為，糾正錯誤行為。然而，目前行政事業單位的績效考評制度還不同程度地存在不科學也不規范的境地，難以激勵員工參與內部控制的積極性和主動性。

五、完善我國行政事業單位內部控制對策建議

（一）完善內部控制環境。行政事業單位的管理者對本單位的內部控制起著至關重要的作用，影響著相關經濟活動的運行。加強行政事業單位管理者對內部控制重要性的認識程度，要求管理者在完善自身的同時還要與各部門的工作人員充分溝通，了解他們的相關建議，使內部控制得到更為廣泛的群眾基礎，完善整個單位的內部控制環境。

（二）健全內控制度，合理設置崗位。我國可以結合特殊的國情，借鑒國內外成功經驗，進一步加強政府部門的內部控制制度建設，以法律的形式強化內部控制的約束力，為內部控制活動做到有法可依、違法必究提供客觀條件。此外，還要促進相關法律法規的出臺，以為更多的行政事業單位內部控制制度提供保障。

（三）提高財務人員素質。財務人員的崗位屬于單位內部控制的重要環節，財務工作也會受到其他崗位的牽制。財務人員能夠對資金的預算和使用、項目收付的進度進行檢查和監督，能夠在第一時間發現相關的問題和隱患并進行反饋。

（四）建立完善的風險評估機制。要達成風險評估的目標，相應的風險評估崗位是必不可少的。專設風險評估崗位，能夠更加有效地識別、評估和控制相關的風險。建立相應風險評估機制，能夠保障行政事業單位的內部控制管理活動，維護內部控制的良好運行。明確各個崗位的職權范圍，涉及內部控制事項，要明確審批人的權限以及相應的責任，實行崗位追查制度；結合內部控制的相關規定，確定審計的內容及對象，明確審計的權限和相關負責人等；人事部門考核各個崗位內部控制的完成進度，并使其與績效掛鉤；事前預防可能重復出現的重大風險，制定重大事項的檢查及防范措施。

（五）加強對內部控制的監督。行政事業單位應充分采納內部審計的評估結果，作為提出改進意見的依據，要將內部審計和外部監督緊密相結合，充分發揮內審機關、主管部門以及社會中介的監督作用，使內外合力在內部控制中發揮重要的評價督促作用。

（六）加強信息與溝通。行政事業單位建立完善的信息和溝通制度，可以確保信息及時有效，對內部控制的良好運行有作用。建立良好的信息和溝通，體現在：一是內部信息的共享；二是與上級單位的溝通，如與審計部門、財政部門、稅務部門等的溝通交流，這將內部控制中出現的問題能及時地向上級主管部門進行匯報，可有效地反映溝通，從而使有關管理部門充分了解資金使用狀況和財政預算的執行等信息。

主要參考文獻：

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