高速公路節假日免收費問題研究

孫怡

[提要] 2012年7月下旬，國務院批準《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，我國迎來了高速公路節假日免費通行的時代。但是，《方案》頒布后，引發了社會的巨大爭議，許多不利后果有待解決完善。

關鍵詞：高速公路；公私合作；節假日免費

中圖分類號：F57 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出現了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影響，位于北京市豐臺區的京石高速公路南崗洼路段積水嚴重，最深處達6米，造成3人死亡，多輛車受損。如此嚴峻時刻，高速公路卻沒有停止收費。有車主說，緊急時刻首發集團不是想著抬杠放行而是想著繼續收費，使得汽車堵塞收費站，積水淹沒汽車帶給車主巨大的財產和人身安全損失。北京7月21日的暴雨使首都公路發展集團成為了眾矢之的，暴雨過后有80位在京石高速受災的車主找到首發集團要求索賠。雖然按照“使用者付費”的原則，收費站收費有法律依據，合理合法。但是我國高速公路是公路基礎設施的一部分，具有公物性。在危及人身和財產安全的緊要關頭，高速公路公司是否應當承擔起一定的社會責任沒做好疏散交通，緊急情況不收費抬杠放行的應對預案呢？

2012年7月下旬，國務院批準了由交通運輸部、發改委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》（以下簡稱《方案》），在2012年8月2日該方案公布實施。該方案共分為實施范圍、工作要求、保障措施三部分，規定了對小型客車7座以下（含7座），包括允許在普通收費公路行駛的摩托車在國家法定的重大節假日春節、清明節、勞動節和國慶節免收通行費。2012年8月上旬，交通運輸部發布了《關于切實做好重大節假日免收小型客車通行費有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求地方政府的交通運輸管理部門貫徹實施前述免費通行政策。2012年9月30日，該政策在全國范圍內正式實施，實施的時間是2012年9月30日零點到2012年10月7日24點（普通公路以車輛通過收費站收費車道的時間為準，高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準）。免費通行的收費公路范圍為符合《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》規定，經依法批準設置的收費公路（含收費橋梁和隧道）。對于機場高速公路是否實行免費通行，由各省（區、市）人民政府自行決定。

《方案》剛開始頒布的時候，社會上好評如潮，但是實施效果并不盡如人意。2012年的國慶連休小長假，是政策第一次實施的時間。小長假過后，據交通運輸部新聞發言人表示，2012年8天連休小長假首次實施高速免費政策以來，全國收費公路交通流量累計為2.39億輛次，比上年同期增長38.2%。但伴隨著高出行率的是道路交通擁擠和交通事故的高發。據交通運輸部的報告，長假期間，全國累計上報520條公路交通阻斷，車禍死亡人數更是高達794人。不僅如此，出行的司機戲稱高速公路像“龜路”，政策不公平使大客車和貨車沒有享受到優惠政策，高速公路經營公司（下文簡稱“公路公司”）大喊虧損200億、“虧不起”，一系列社會問題引發我們的探討。

一、高速公路節假日免費政策的社會效果

（一）高速公路節假日免費政策的積極社會效果

1、降低公眾節假日自駕成本，緩解“一票難求”局面。重大節假日免收小車通行費這一政策的實施有利于降低有車一族自駕出行成本。隨著我國經濟的不斷發展，居民汽車保有量不斷攀升。由于我國放假時間集中，公眾平時很難有時間訪友出游，重大節假是我國公眾集中探親訪友，度假出游的高峰。往往鐵路、航空運力緊張，出現“一票難求”局面。高速公路免收費大大降低了公眾自駕出行的成本，有車一族可以選擇自駕出行，分流了航空、鐵路的運力，緩解我國運力緊張的局面。

2、拉動內需，促進旅游服務業發展。《方案》頒布后，公眾節假日出行從節約成本和舒適度等方面考量，有車一族會更加偏向高速公路出行，同時促進了有車一族的出行熱情，公眾出行將帶動餐飲。住宿、加油服務等一系列服務業的發展，同時繁榮景區經濟，對拉動內需有很大的促進作用。

（二）高速公路節假日免費政策的消極社會效果

1、節假日高速公路擁堵嚴重。2012年的國慶小長假是免費政策的第一次施行，原本國慶小長假就是出行的高峰，基于首次免費政策嘗鮮的推動下車輛出行過于集中，使得高速公路不同情況地出現“低速”。

2、車流增多，成本耗費增加。交通運輸部新聞發言人2013年9月公布的數據顯示：2012年國慶節起的四個免費重大節假日，全國高速公路小型客車流量4.2億輛次，共免收小客車通行費143.08億元。同時，養護成本和折舊費用卻攀升。高速公路企業在重大節假日要耗費更多的人力物力去維護高速公路安全和秩序，提供更多的人工服務，此時卻不收費，企業沒有積極性，服務質量和效果令人堪憂。

3、時間限制過窄、不靈活。由于《方案》中規定的時間免費時間都是從重大節假日第一天的零點起算，使得出現很多駕駛人提前把小客車時駛上高速公路，停在收費站前不通過等待免費時間到來的情況，前面的車不通過，后面的車走不了，使得汽車都擁堵在收費站。除夕并不在這次免費的時段內，但是依據我國的傳統習慣過春節一般除夕出行，政策不能靈活變通，使真正為了過春節出行的旅客沒有享受到政策帶來的優惠。

二、《方案》頒布后引發的爭議

（一）“公權力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議

1、從公權力角度分析高速公路免收費政策的內容是合法合理的。從公權力的視角看，如果公路公司對高速公路的收費權來源于行政授權，公路利用人對公司并不存在私法義務，并且應該享有公法上的權利。此時，即使是免收費也是國家而非公司承擔了公法上的義務，與公司利益無關。因此，對于具有公共屬性的高速公路，國家讓公民無償享受公共產品，充分地顯示其公益性是合法合理的。

2、無需補償公路公司的虧損。公權力的視角下，收費權應該屬于行政征收的范疇。既然是行政征收就不得以盈利為目的，并且公司作為被授權的組織，不僅享有行政職權，更應該承擔行政責任。在國務院制定出節假日免費政策后，公司必須承擔其責任，無權再要求行政機關給予賠償。

（二）“私權力”視角下分析高速公路免費問題中的爭議。若公路公司是基于行政機關的特許而設立的，那么公路收費權則源于私權利。因為行政法律法規并沒有表明收費權基于特許，這使得高速公路收費權若屬于私權，節假日免費政策將導致以下問題：

1、侵害公路經營公司的財產權。公路經營公司被特許經營后成為純粹的市場主體，遵循“私法自治”原則。對于免收通行費的事項，屬于公路經營公司“自治”領域內的經營事務。免收通行費的行政決定，直接減少了公路經營公司的收入，嚴重影響了公路經營公司的收費權，對此，國務院做出免征決定必須遵循“法律保留原則”。除法律、法規已有規定或修改已有的免收通行費規定外，政府無權通過一般規范性文件另行設定。因此，國務院必須按照法定程序修改《條例》，才能符合合法性的程序要求。可知，國務院的免收決定，顯然缺乏合法性的法理基礎，進而形成“行政非法干預市場”的印象。那么，對免收通行費使公路公司減少的收入，公路公司也可以要求行政機關賠償。

2、行政機關違反信賴保護原則。行政信賴保護原則是行政許可法中的一條重要原則，《行政許可法》第8條第1款也明確規定了行政法上的信賴保護原則。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。對于公路公司而言，依法取得了高速公路的營運許可，依法向來往車輛收取過路費用，此時根據信賴保護原則，行政機關不得擅自改變以及生效的行政許可。高速公路節假日免費的決策在沒有協商的情況下擅自改變了高速公路經營管理者的行政特許經營，造成了高速公路經營者的收入損失，極大地影響了公路投資者的利益，對此行政機關應當依法給予補償。此外，行政機關擅自變更許可，帶來了政府的信任危機，極大地打擊了經營者的投資熱情，對高速公路的運營管理及未來投資建設都有一定的影響。行政機關應該在出臺政策前與公路公司達成共識，既尊重了法律原則，又為政策順利實現創造條件。

對于變更或撤銷行政許可的情形，第8條第2款根據《行政許可法》關于變更或撤回行政許可的規定，其需要同時滿足準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化和為了公共利益兩個必要條件。但是在免費通行政策中，我們既沒有看到客觀情況發生了重大變化足以導致原有行政許可的變更，也不能認為對7座以下的小客車免費就必然構成了公共利益。就客觀情況而言，我們看不到該免費政策出臺的2012年和之前照常收費的其他年份有什么明顯的不同。就公共利益而言，筆者前文已經闡述了只對小客車免收通行費并不必然代表公共利益，不僅如此《方案》將社會經濟弱勢群體排除在免費之外的做法，有違公共利益的初衷，難免讓人感覺有“劫貧濟富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政機關變更或撤銷行政許可的情形，所以該方案有違信賴保護原則。

三、完善建議

（一）完善公共政策。在公共政策領域，許多政策制定出來后沒有得到很好的貫徹落實，在執行過程中遇到很多困難，很大程度上和政策本身的障礙因素有關，所以應該從完善政策本身著手，使政策更加科學、合理和民主，這樣政策才會被人們認同，進而更好地被執行。

（二）強化政府和市場合作，即公私合作。我國長期是公私分明，公私不分受到了長期的批評。人們拒絕“私”這個詞匯，私營經濟被稱為民營經濟，國有企業改革，吸納私有資本，被稱為吸納民營資本，最后稱為混合所有制經濟。實際上，民營經濟和和私營經濟沒有區別，改革三十年不承認私營經濟，但是政府和市場的合作里，需要公私合作。在一些特殊的領域，政府無法完成，就需要民營資本完成。例如，寧波至上海的高速公路，上海由于經濟發達，率先完成，杭州由于經濟乏力，通過招商引資最終完成，這里的招商引資就是一種公私合作。但是，這種公私合作需要巨大的財力或者權力支撐以換取政府的信任，從而才能促成這種合作，當然這種合作很有可能形成權錢交易的腐敗現象。因此，公私合作就是公共物品的供給借助私人資源進行互補。另外，公共資源由于它的低效率引入私人資源進行管理，或者是公共物品的供給時間太長，西方國家的政黨都是選舉型的，因此，為了在公共物品的供給不受選舉的影響，愿意將其交給私人資本進行管理。所以，公私合作對于政府來說，是為了達到共贏；對于市場來說，是為了達到互利。因為有些投資是漫長的、低收益、很穩定，此時公司合作就顯得至關重要了。以高速公路假日是否收費的問題來看，由于高速公路的特殊屬性，政府、高速公路企業和民眾利益訴求的差異，導致《方案》頒布后爭議巨大，為了解決爭議，公私合作不失為一個良好的解決途徑。

主要參考文獻：

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