特大城市存量用地空間轉型的難點與對策

劉保奎

城市建設用地的粗放低效利用與城市用地供給短缺在我國城市形成巨大反差，成為倒逼城市“存量空間轉向”的重要背景。最近一段時期，上海、深圳等特大城市非常重視優化存量空間，出臺了如關于“工業用地二次開發”等方面的文件，但在實踐中仍在專項規劃、用地分類、實施程序等方面存在諸多難點，需要通過進一步深化改革，促進空間供給方式的轉變，走出一條“內涵集約”的特大城市存量轉型之路，支撐城市功能提升和產業轉型，引領我國城市可持續發展。

一、我國特大城市正在進行著被動的“存量空間轉向”

改革開放30多年以來，我國城市規模大幅擴張，外延擴張型特征較為明顯。伴隨著城市空間的快速蔓延，近幾年來上海、廣州、深圳、杭州等一批特大城市已顯現出發展空間緊促、土地資源嚴重短缺等突出問題。如2012年上海、深圳、天津的開發強度分別達到35%、44%和31%，遠高于倫敦的23.7%、巴黎的21%，已經接近城市的空間開發極限。不少特大城市土地利用總體規劃2020年控制指標剩余僅夠用1-2年，部分城市已經突破2020年控制指標，基本農田保護任務也呈現出倒掛現象，城市增量擴張潛力已非常有限。

與此同時，用地不集約、結構不合理嚴重制約了我國城市競爭力的提升。2012年，我國城市人均建設用地約130平方米，遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平，用地的集約化水平明顯偏低。從結構上看，我國城市工業用地占比偏高，普遍達到了40%-50%，北京、上海、廣州分別為22.0%、24.4%、24.1%，是紐約（3.6%）、倫敦（5.2%）、東京（3.1%）的4-6倍。地方政府追求工業稅收收入，以成本價大量供應工業用地，擠占了居住用地、公共設施和生態空間，導致我國城市居住、商業用地價格偏高，城市人居環境較差等問題，制約了城市競爭力。

我國城市建設用地的粗放低效與城市土地資源的短缺形成較大的現實反差。建設用地總量的“天花板”和耕地保護的“硬約束”倒逼我國特大城市不得不依靠存量空間提質增效來滿足用地需求。在深圳，2014年計劃供地1750公頃，存量土地占到68.5%；在上海，未來7年將有超過300平方公里工業用地被減量、復墾或轉型，優化用地結構正在成為資源緊缺條件下我國城市可持續發展的主要方式。隨著城市規模的不斷擴張，我國將有越來越多的城市面臨土地資源短缺的瓶頸，我國城市發展正由空間外延擴張型邁入以存量開發為主的“內涵增長”新階段。

二、特大城市存量用地空間轉型具有深層次的邏輯理性

在當前我國特大城市普遍進入后工業化社會，城市經濟活動和生產組織方式發生深刻轉變，促進存量用地空間轉型，推動特大城市進入“內涵增長”新階段，無疑具有緊迫的現實意義和深層的邏輯理性。

一是有利于緩解城市的土地資源短缺瓶頸。上海、深圳等特大城市已面臨無地可用的局面，嚴重制約了城市的可持續發展，破解土地資源短缺瓶頸已成為這些城市的關鍵所在。借鑒上海的實踐經驗，以規劃建設用地的“負增長”為發展目標，以總量鎖定、增量遞減、存量優化為路徑，調整城市用地結構，提升土地節約集約利用水平，有利于突破城市土地資源短缺瓶頸，促進城市集約轉型發展。

二是有利于優化城市空間結構，全面提升城市環境質量?！秶倚滦统擎偦?014-2020）》指出，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。促進特大城市持續有機推進城市更新，調整用地結構，有利于以城市空間結構的優化增加城市的生活空間和生態空間，優化城市生態環境，大力提升城市發展能級和發展活力。

三是有利于順應新業態、新商業模式的復合特性要求，加強城市土地利用管理方式創新。當前我國經濟發展方式正從規模速度型粗放增長向質量效益型集約增長轉變，以“互聯網+”“工業4.0”“智能制造”“O2O”為代表的新技術、新業態、新商業模式大量涌現，研制復合、工商復合特征日趨顯著，跨行業、跨部門的協作不斷強化，這使我國在上世紀90年代末至本世紀初建立起來的以開發區為主要形態、以二三產業為主要劃分的用地管理模式難以適應現階段發展要求。支持上海等特大城市創新土地利用管理模式，試行用地性質的兼容與轉換機制，調整用地結構，有利于從“優化存量”來尋找突破，協調推進產業結構調整與用地結構的調整。

四是有利于轉變城市建設用地粗放低效發展方式，走出一條集約高效的城市發展新模式。上海、深圳等特大城市規劃建設水平較高，業態豐富多樣，創新土地利用管理模式，探索土地節約集約開發方式具有典型性。依托北京、上海等特大城市，開展先行先試，探索集約高效的城市發展模式，為數量眾多的二三四線城市提供可借鑒的經驗，是我國轉變城市建設用地粗放低效發展方式的客觀需要。

三、特大城市存量用地空間轉型亟待破解三大難題

上海等特大城市在調整城市用地結構、推進城市更新等方面進行了積極探索，上海和深圳分別出臺了城市更新（實施）辦法，廣州出臺了《“三舊”改造規劃》并成立了城市更新局，北京在城市總體規劃修改中也突出了“減量”“存量”理念。這些探索使用地供需矛盾有所緩解，如廣東省通過三舊改造節約土地100萬畝，相當于4年的新增用地指標，但還面臨一些制度障礙。

一是缺少專項規劃的統籌指導。用地結構調整是一項系統工程，涉及土地、城建、交通、環境等多方面銜接和變更，往往牽一發而動全身，而我國現行規劃制度是基于增量用地管理而建立的，對存量土地的規劃管理滯后，多數城市目前還沒有編制城市用地結構優化相關專項規劃，這類規劃編制的理論方法、技術手段、管理體系還不健全，迫切需要加強規劃制度的探索創新。

二是缺少與時俱進的用地分類。用地混合是后工業化城市用地結構變動的重要趨勢，隨著我國產業形態演進，既有單一功能的用地分類體系難以適應現代產業發展要求，許多前景較好的新業態在現行用地分類體系中找不到對應的用地類型、達不到相應的用地門檻、得不到相關的用地支持，制約了產業轉型升級。迫切需要加快城市土地管理制度改革，與時俱進，形成與經濟轉型和產業升級相適應的分類體系。

三是缺少規范暢通的程序保障。存量用地中土地和房屋產權復雜、不同利益主體相互交織，歷史遺留問題較多，存在違法用地、違法建筑等問題。目前，各地在推進存量用地調整過程中，基本上是一事一議、一事一策，缺少國家政策的必要指導。從有關國家的經驗看，存量用地調整均需要政府主導進行統籌、協調和規范，需要國家層面圍繞報批、運作、考核、評價等，制定一套組合配套的政策和規范。

四、推進特大城市挖掘存量空間、調整城市用地結構的對策建議

解決以上問題，需要按照有機更新、局部再生的理念，堅持積極實踐和穩妥推進相結合，發揮規劃引領作用，挖掘城市存量空間潛力，優化用地結構，支撐城市功能提升和產業轉型。

一是以“多規合一”為基礎，加強部門協調和規劃引導。將特大城市建成區全部納入“多規合一”試點，率先實現一本規劃、一張藍圖，在劃定城市開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線的基礎上，推進城市建設用地總量“零增長”“負增長”，以優化城市開發邊界內用地功能結構為重點，逐步降低工業用地規模，提高住宅等生活用地比重，優先保障公共設施和公共開放空間等公共要素落地，推進低效建設用地再開發，擴大生態用地，加強綠地、林地、濕地建設，改善人居環境，增強城市吸引力。

二是以存量空間為重點，編制城市用地結構優化調整規劃。針對我國很多城市舊城區、舊廠區、開發區、城中村空間格局差、用地效率低、人居環境不適宜等問題，應按照新型城鎮化要求，以優化城市用地結構為主線，加快引導城市發展從增量擴張向內涵提升轉變，編制存量空間優化調整的專項規劃，指導城市更新、開發區功能轉型、三舊改造、工業用地二次開發等，明確未來一段時期城市用地調整規模、方向、布局和時序安排，制定城市中心區、重點發展地區、軌道站點周邊、景觀門戶地區的低效用地功能調整方案，加大空閑和閑置用地處置力度，推進舊城區整治與復興，疏解過重的人口和功能負擔，淘汰低端功能，注入新的活力。

三是以試點形式，支持部分城市先行開展土地利用總體規劃修編工作。鑒于許多省份和城市2020年的用地指標已經用完，未來不僅面臨無地可用，也面臨著無規可依的狀況，現行土地利用總體規劃失去了指導意義。而正常情況下，新一輪土地利用總體規劃要到2018年前后才能啟動修編工作，為避免期間規劃失效缺位，彌合規劃與實際的脫節，建議在用地供需矛盾突出的特大城市，先期開展土地利用總體規劃修編試點，立足兩個“最嚴格”，創新規劃編制理念和技術轉型，突出土地利用結構管制目標，探索優化結構和提高效率的機制，為新一輪規劃編制工作積累經驗。

四是圍繞供給側和需求側雙向創新，構建用地結構優化的政策組合體系。在供給側，通過開展試點，構建開發區功能轉型、城市更新、三舊改造等不同類型存量用地結構優化的制度通道，在識別認定程序、功能調整方向、運作程序模式、利益分配共享等方面加強政策創新，健全用地性質、空間高度、建筑面積調整的前置條件，完善容積率獎勵、轉移等規劃政策，實施存量用地全生命周期管理，完善低效用地淘汰退出機制，根據產業、企業生命周期，完善工業用地年租制和彈性出讓制。在需求側，以創新用地分類體系為重點，允許用地性質兼容，健全農用地混合利用機制，適應新型農業和都市農業對耕林復合、耕園復合、林水復合等政策需求；健全建設用地的混合利用機制，滿足商住混合、工商混合、2.5產業用地等多種用地需求；健全生態用地的混合利用機制，規范生態空間開發活動，等等。

李求軍/責任編輯