“互聯網+社會治理”應警惕的三大問題及破解路徑

□胡 燕

[中共北京市朝陽區委黨校 北京 100028]

“互聯網+社會治理”應警惕的三大問題及破解路徑

□胡 燕

[中共北京市朝陽區委黨校 北京 100028]

以大數據、云計算、物聯網、人工智能等信息技術為基礎的“互聯網+社會治理”能夠降低行政成本，優化決策機制，提高行政效率，從而推進國家治理體系與治理能力現代化。但同時，互聯網+的各類技術應用也潛藏著信息安全漏洞、技術倫理缺陷、能源消耗巨大等問題，對政府駕馭互聯網技術的能力提出了挑戰。政府應不斷從優化治理思路，倡導技術倫理，強化信息安全等方面破解痛點問題，提升治理水平。

互聯網+；社會治理；破解路徑

引言

大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能等網絡信息技術，歷經幾十年快速發展，引爆了大量的創新創意活動，正以前所未有的方式構建一個“互聯網+”新時代。隨著與各個傳統領域的廣泛融合，“互聯網+”在國家經濟轉型升級、國際政治博弈、核心價值體系建構方面展現出越來越強的影響力，也為政府實現“精確信息、精準決策、精細服務”的社會治理目標帶來了難得的機遇。

“互聯網+社會治理”不僅僅是機械地運用信息科技手段，而是從理念、體制、技術、要素上整體突破，形成全新的信息化、智能化社會治理模式[1]。而科學全面的治理觀念和務實高效的治理機制，是“互聯網+社會治理”的兩翼，只有順應發展趨勢，明確發展思路，才能發揮“互聯網+”的最大效用，激發社會活力，推動政府治理水平提升。

一、“互聯網+社會治理”的重要意義

自2015年3月政府工作報告中首提“互聯網+”行動計劃以來，“互聯網+社會治理”已經在全國范圍內推進，各地都在利用各類先進技術進行積極探索。隨著國務院陸續頒布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《促進大數據發展行動綱要》《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》等一系列指導性文件，“互聯網+”在公共安全、執法司法、網格管理、基層自治、教育醫療、公共交通、養老服務等領域不斷拓展應用范圍，目前已取得不少成果，在目標理念、運行模式、方式工具等方面提升了社會治理的效果。

（一）“互聯網+社會治理”有助于政府治理實現整體協同化

社會治理涉及到諸多政府部門的內部協調和海量數據的互認共享，但以職能為中心的設置模式，使得跨部門的協同共享障礙重重，不斷出現“數據煙囪”“信息孤島”等問題。而“互聯網+”有利于打破部門之間的數據壁壘，實現數據資源的多方向整合和全方位共享，推動管理和服務的業務協同和流程優化，從而使社會治理完成從分割封閉向整合開放的轉變。如貴州省就以“多方參與，共同建設”為指導方針，建立了統一的政務云平臺“云上貴州”，將多個政府部門應用服務集成，形成“一核心多節點”的政府信息管理系統。

（二）“互聯網+社會治理”有助于政府治理實現信息開放化

“互聯網+”時代是萬物互聯、彼此交融的零距離時代，“無處不在、無時不有”的連接是其核心特征，廣泛參與和共享開放是其基本原則。目前“互聯網+社會治理”的實踐主要是利用移動互聯網、大數據、云計算、物聯網等技術，搭建全面覆蓋、動態追蹤、實時互動、數據共享、功能完備、開放便捷、智能高效的社會治理綜合管理和服務平臺。同時利用微博、微信、微視頻、移動客戶端等媒體工具，全面了解社情民意，引導公眾參與公共政策討論、進行政策滿意度評價，暢通政民溝通渠道，激發公眾參與公共事務的熱情。因此，互聯網向諸多領域的深度滲透，有利于提升社會利益協調機制的開放性、包容度和彈性。

（三）“互聯網+社會治理”有助于政府治理實現服務精準化

“管理和控制”是傳統社會治理模式的主要思路，因此存在服務意識不足、服務渠道單一、服務內容單薄、服務流程繁瑣等問題。“互聯網+”強調利用一體化綜合系統、政府網站、社交媒體等平臺，實時掌握社會動態，優化資源配置，最大限度實現信息共享，完成交通、環保、公共安全等各個方面的智能監控及預測，從而提供更快捷、更智能、更個性、更優質的公共服務，確保社會持續健康發展。此外，“以數據為決策之基、用數據推動創新”的社會治理模式，能夠提升決策的準確度和精細度，幫助政府實現科學決策。例如在扶貧方面，可以建設“精準扶貧云”，并利用互聯網與移動應用，建設全面、詳盡、精準的扶貧信息系統，對扶貧對象精確識別、精確幫扶、精確管理，提高扶貧效率和效果[2]。

二、“互聯網+社會治理”面臨的三大痛點問題

所有不可思議的創造都有代價，以大數據、物聯網、云計算、人工智能為基礎技術保障的“互聯網+社會治理”為政府全面升級社會治理水平提供了更加高效、更加全面、更加人性化的路徑。但同時也存在不少無法回避的痛點問題，潛藏著巨大風險，對政府理解互聯網的價值、利用互聯網的能力提出了新的考驗。

（一）安全之痛：數據信息保護的漏洞和困境

各種互聯網技術以驚人的速度進步，相伴而生的是爆炸式的數據信息安全問題。個人隱私、商業秘密和國家機密被侵害的情況時有發生，且有愈演愈烈的趨勢。更令人憂心的是，由于思維觀念、法規制度、技術瓶頸等多種原因，傳統的安全機制已經無法對目前的數據信息進行有效防護。

第一，黑客攻擊和非法交易。從理論上講，黑客可以利用技術優勢進入每個個人、企業、機構和政府的網絡系統，獲取任何信息，進行肆意篡改和攻擊。從2017年5月肆虐全球的“WannaCry”勒索病毒、6月“暗云Ⅲ”木馬程序等事件，都可看到數據信息安全面臨著前所未有的嚴重威脅。“互聯網+社會治理”應用中也同樣存在安全困境。《2016年中國互聯網網絡安全報告》顯示，2016年我國境內被篡改網站數量為16758個，其中政府網站467個；境內被植入后門網站82072個，其中政府網站2361個。此外，數據非法交易日益猖獗。海量數據遍布智能終端、網端和云端，在成熟的互聯網黑色產業鏈驅動下，數據信息泄露事件頻發。雖然《民法總則》《網絡安全法》等法律已對用戶信息保護作出明確規定，但取證難、執行難仍是數據信息安全保護的痛點。因此，如何在激發“互聯網+社會治理”活力的同時，兼顧數據信息安全，成為提升社會治理水平無法回避的問題。

第二，巨頭企業的數據壟斷。被譽為“21世紀石油”的數據已成為基礎性戰略資源，擁有數據的規模及運用數據的能力成為衡量企業、機構乃至國家綜合實力的重要指標。但目前涉及經濟社會運行的海量數據被互聯網巨頭企業把持，漸成壟斷之勢，易形成“數據寡頭”。如坐擁十幾億用戶的阿里巴巴和騰訊公司，已發展成為中國乃至世界互聯網版圖上舉足輕重的巨頭企業，其擁有的數據覆蓋面極廣、數據積累程度極深，特別是在當前的互聯網政務領域享有重要話語權。阿里巴巴旗下的支付寶與和騰訊旗下的微信都已在全國300多個城市上線“城市服務”。如支付寶通過實名認證，可以占有用戶包括身份證、手機號碼、銀行卡、醫療、交通、政務需求等幾乎所有重要信息。支付寶所構筑的政務服務生態系統在很大程度上成為政府的“代言人”。因此，在用戶已不可能擁有“絕對隱私”的時代，很難阻止巨頭企業利用壟斷性數據資源謀取暴利。

（二）倫理之惑：互聯網+技術應用的歧視和偏見

大數據技術是所有“互聯網+社會治理”應用的基礎，全面、真實的數據集是大數據技術的地基，但也是推進技術應用最大的難題。盡管大數據旨在收集全體數據，不存在抽樣偏差的問題，但由人類主觀設計的技術并不能完全擺脫曲解和偏見。過分依賴實質上并不全面的大數據，必然會對特定群體產生“數據歧視”，導致倫理偏誤。

第一，數據歧視問題。“人人皆可連網，隨時獲取信息”的“平等精神”是互聯網的核心理念之一，但事實上互聯網至今未能實現完全平等。根據中國互聯網信息中心發布的第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2017年6月，我國網民規模達到7.51億，互聯網普及率為54.3%，手機網民規模達7.24億。超過半數的網絡覆蓋率成為促進我國消費升級、經濟社會轉型、構建國家競爭新優勢的重要推動力。但必須明確的是，仍有6.32億人因種種原因沒有接入網絡，無法在網絡中表達訴求。社會中的弱勢群體在信息占有與表達上處于弱勢，城鄉差異、地域差異（方言差異）、年齡差異、教育程度差異、收入差異、職業差異等，無時無刻不在制造數字鴻溝[3]。如在智慧城市的建設和管理中，如果僅僅依靠智能手機、智能手環、智能家電等終端設備和微博、微信、頭條號等社交媒體作為基礎數據來源渠道，必然會導致年老和收入水平較低人群的數據缺失，最終得到的不均衡數據不僅會導致政策失準，更會進一步加劇已有的社會不公平現象。

第二，技術倫理風險。一是大數據預測的偏差。以“對未來趨勢的預測分析”為核心價值的大數據技術能夠在一定程度上為決策提供科學依據，提升政府社會治理的效率，但仍然存在倫理困境。許多情感、道德層面的判斷問題，是單純的技術應用無法覆蓋的范疇。一些擁有強大資源與技術實力的機構可以通過預測結果控制市場活動，引導輿論走向，導致權力濫用。如在美國、荷蘭等國根據過往數據預測犯罪趨勢，并對犯罪概率較高的特定人群或區域實施監控，有針對性的部署警力，甚至出現“數據釣魚執法”。荷蘭警方通過分析Tom導航儀記錄的道路速度數據，在那些最可能創收的地方設置限速陷阱，嚴重背離正義執法[4]。二是數據無法刪除的隱憂。現有的網絡信息技術已經擁有十分強大的計算和存儲能力，從理論上講，數據一旦被上傳網絡，即被永久性地保存下來，很難徹底清除。而大數據預測通過交叉訪問海量匿名數據庫的零散數據，再識別大量個人信息（如誠信等級、婚姻家庭狀況、工作軌跡等），在一定程度上剝奪了社會主體重新出發的機會[5]。因此，能否有效消除大數據技術的負面效應也成為政府提升社會治理水平的影響因素之一。

（三）能耗之困：數據中心的環境代價和效率難題

數據中心作為“互聯網+社會治理”各類技術應用的重要載體，提供包括數據存儲、數據清洗、數據提取、數據分析、可視化呈現在內的系統運行平臺，是維護社會正常運行的關鍵基礎設施。近幾年來，各行業各領域的網絡化、智慧化趨勢愈加明顯，各類具有測量功能的移動智能終端井噴式增加，產生的數據規模越來越大，對數據存儲和運行的速度要求也越來越高，因此對容量大、性能強的數據中心的需求呈現爆發性增長態勢。投資金額大、單體機房面積大、電力消耗大成為數據中心的常態，造成了巨大的能源消耗和空間浪費。

第一，能耗增速快。數據中心存在四大能耗源：IT設備、辦公照明系統、空調散熱系統和供配電系統。其中，提供信息處理和存儲、通訊等服務的IT設備是核心，通常需要24小時不間斷運行，不僅自身消耗大量電力，同時需要空調系統散掉其產生的巨大熱量，還需要配電系統為其無間斷供電。服務器和散熱系統兩者的能耗相加幾乎占到總耗能的80%以上。可見全年不間斷運行的數據中心，其能耗強度極高。數據中心的快速擴張，必然帶來能源消費量的迅猛增長。《中國數據中心能耗現狀白皮書》顯示，截止到2015年底，中國數據中心保有面積突破1500萬平方米，預計到2020年將超過3000萬平方米。2015年數據中心整體能耗已經接近1000億度千瓦時，耗電量超過全社會用電量的1.5%，相當于三峽水電站一年的發電量。而2016年數據中心整體能耗已達到1108億度千瓦時。

第二，能源利用效率偏低。據2015年工業和信息化部、國家機關事務管理局、國家能源局制定發布的《國家綠色數據中心試點工作方案》顯示，我國大多數數據中心的PUE①仍普遍大于2.2，與國際先進水平相比有較大差距。同時，數據中心產生大量的溫室氣體排放，消耗大量的水資源，其設備廢棄后造成較大污染，給資源和環境帶來巨大挑戰。

第三，能耗情況不明晰。很多數據中心處理的信息都涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等信息，保密措施嚴密，這些數據中心的位置大多在非公開的建筑物內，具有較高的警戒級別，相關的能耗信息也在保密范圍之內，給后續的評估和優化帶來了很大的障礙。此外，由于觀念固化、部門利益等原因，某些政府部門和機構擁有大量數據卻不愿與其他部門共享，導致相關基礎設施的重復投資建設。因此，建設綠色節能的數據中心，提高數據中心效能十分必要和緊迫。

三、破解“互聯網+社會治理”痛點問題的路徑

面對社會治理中的三重困境，要求政府以持續創新的精神和能力探尋邏輯嚴密、保障到位、體驗優質的多重破解路徑，釋放“互聯網”+的積極能量，補足治理方式短板，提升社會公眾的體驗感和參與感。

（一）強化智能防護，提高監管力度

面對信息安全和數據壟斷這兩道橫亙在網絡強國戰略藍圖上的壁壘，必須采取多種行之有效的手段，確保數據信息的正確使用與運行安全，為“互聯網+社會治理”的順利推進奠定基礎。

第一，重視技術研發，建立智慧化數據安全防護體系。構建健康有序的社會治理生態需要政府、企業、機構、個人等多方的共同努力，才能有效應對嚴峻的數據安全挑戰，需要對數據產生、收集、傳輸、存儲、清洗、分析、呈現的全生命周期進行智能化監管，從組織架構、技術工具、數據標準、流程規范、人才培養等方面加強安全體系建設。一是采用智能化監管模式。智能化技術在數據監管中的應用，涵蓋數據起源追蹤控制、內容精確分類保護、自適應訪問策略調整、全景態勢可視化呈現和風險預測判定告警等方面。從而實現起源可追溯、內容可保護、權限可控制、行為可審計、態勢可感知這一理想目標[6]。二是提高管理隊伍的信息安全素養。政府部門應不斷完善培訓機制，打造一支兼具技術知識、管理能力、法律素養的信息安全隊伍。

第二，完善法規制度，健全數據反壟斷監管體系。數據信息問題涉及政府、企業、網絡運營商、服務提供商、數據權人、數據使用方等多方主體，必須在法律層面對各方權責進行明確界定。一方面保護企業對用戶數據的合理使用權，另一方面強化對各行業各領域中基于數據驅動的業務審查和行為管控。特別是對于互聯網巨頭的交易、并購、股權置換等行為，反壟斷執法機構應進行嚴格有效事前審查、事中監管和事后監督，準確掌控敏感數據分布和使用情況，及時發現并有效阻斷壟斷行為。同時在立法和執法層面銜接《反壟斷法》與《消費者權益保護法》《網絡安全法》等相關法律，構建完備的數據反壟斷監管體系。

（二）避免數據歧視，防范倫理風險

傳統數據的失真、失準、失信等問題在互聯網時代依然存在，且由于“互聯網+”應用的強大導向性和廣泛覆蓋面，可能會造成無法彌補的巨大損害。在當前中國處于全面深化改革的關鍵期，更要保證數據的全面、真實、準確，努力糾正倫理失范，有序提升社會治理水平。

第一，完備數據收集方式，合理使用預測功能。海量的有效數據是高效的社會治理的前提。政府應充分認識到，由于網絡話語權的不平等，數據型決策機制可能會導致區域性和階層性的數據歧視和預測偏差。因此，在推進“互聯網+社會治理”的過程中，應合理使用大數據的預測功能，在數據應用的各個環節盡可能地消除人為判斷造成的隱性偏差，平衡各方利益關系，避免弱勢偏見和歧視性待遇。特別在數據收集階段要采取多重措施，不僅使用網站、微博、微信、客戶端等“線上”渠道，更要注意入戶走訪、實地調研、個別訪談等“線下”渠道的補充，促進決策系統的良性循環。

第二，探索新型保護機制，確立數據“被遺忘權”。被設置為“永恒數字化記憶模式”的互聯網+時代，正逐步喪失遺忘能力，帶來了一系列的倫理困惑，可能使得整個社會陷入數據牢籠，阻礙創新發展，因此需要確立數據“被遺忘權”。歐盟在2012年對被遺忘權作出闡述：“被遺忘權是數據主體有自由意志要求數據客體永久刪除有關數據主體的信息，主體有權利被網絡遺忘，除非數據的保留有合法的理由。”在中國，研究學者們對“被遺忘權”的定義更加傾向于“刪除權”，即數據主體有權永久刪除其自身數據，有權讓互聯網遺忘[7]。被遺忘權所涵蓋的內容大致包括三種：一是有權刪除自己發布的信息。此項權利目前在絕大多數的網絡渠道中已經實現。二是有權刪除別人發布的有關自身的信息。三是有權刪除已發布一段時間并產生一定影響的信息。簡而言之，可概括為數據信息的“橡皮原則”：任何人應當享有在既定條件下“擦除過往”的權利，必須有效貫徹數據權人能夠隨時徹底移除敏感數據并限制相關分析結果無序披露[5]。作為“互聯網+”時代的新型隱私保護機制，數據信息的“被遺忘權”目前并無公認定義和完整體系，需要國家針對網絡空間特點，制定相應的法律來加以規制。

（三）科學設計規劃，革新節能技術

面對能耗困境，強安全、高效率、低耗能的綠色數據中心是傳統數據中心轉型的必然選擇，也是新型數據中心的建設目標。政府應當大力整合現有資源、優化系統架構，制定有效的政策措施，強化數據中心節能管理。

第一，科學規劃數據中心發展。近年來，數據產業的可觀前景引發行業“虛熱”，數據中心呈現數量多、規模小、集約度低的發展態勢，出現了基礎設施無法共享，行業發展失衡，資源利用率低的現象。因此，在國家層面應當對數據中心的發展進行研判和預測，合理控制數據中心的數量，通過有效的管理機制，實現低碳綠色可持續發展。

第二，有效革新節能降耗技術。數據中心降低能耗的技術路徑主要包括兩條：一是革新節能技術，降低數據中心本身能耗。在硬件方面，可使用設備芯片的多級化處理技術、處理器睡眠調度和新型散熱技術等，在軟件方面，可使用服務器虛擬化技術和能耗智能監控技術。通過多重技術改造，使數據機房取得最大化的能源使用效率。二是根據不同區域、時段、需求的差異性，利用智慧能源互聯網，實時調節多個數據中心之間的數據負荷分配，以達到最大限度利用資源、降低能耗的目的。

四、結語

以大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術為保障的“互聯網+社會治理”模式拓展了社會治理領域，革新了社會治理思維，優化了社會治理方式，對形成多元互動的社會治理體系具有重要意義。因此，政府應當對“互聯網+社會治理”有十足信心，同時對“互聯網+”各類技術應用的局限性始終保持客觀的態度和清醒的認識，通過科學的理念更新和系統的制度創新積極面對各種問題與挑戰，完善信息安全保護機制，倡導技術倫理規范，最大限度提升能源使用效率，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。

注釋

①PUE(Power Usage Effectiveness, 電源使用效率)值已經成為國際上比較通行的數據中心電力使用效率的衡量指標。PUE值是指數據中心消耗的所有能源與IT負載消耗的能源之比。PUE值越接近于1，表示一個數據中心的綠色化程度越高。

[1] 中共諸暨市委政法委調研組.打造“楓橋經驗”升級版: 構建“互聯網+社會治理”新模式[J].公安學刊, 2017(6):17-24.

[2] 李宇.互聯網+社會治理應用探索[J].行政管理改革,2016(7): 63-67.

[3] 徐繼華, 馮啟娜, 陳貞汝.智慧政府: 大數據治國時代的來臨[M].北京: 中信出版社, 2014, 224.

[4] Tom被曝道歉后繼續向警方出售用戶超速數據[EB/OL].[2014-08-25].http://www.cs.com.cn/hw/02/201105/t20110509_2872404.html.

[5] 蔣潔, 陳芳, 何亮亮.大數據預測的倫理困境與出路[J].圖書與情報, 2014(5): 61-64.

[6] 陳天瑩, 陳劍鋒.智能化大數據安全監管及系統實現[J].通信技術, 2017(2): 328-333.

[7] 夏添.從網絡空間個人隱私規制角度淺析被遺忘權[J].今傳媒, 2017(5): 32-34.

編 輯 何婧

Three Big Problems and Solutions Worthy of Attention in the“Internet Plus Social Governance”

HU Yan
(Chinese Communist Party Beijing Chaoyang District Committee Party School Beijing 100028 China)

“Internet plus social governance” based on big data, cloud computing, networking, artificial intelligence, and information technology can reduce administrative costs, optimize the decision-making mechanism,and improve the administrative efficiency, so as to promote the national governance system and governance capacity modernization.But at the same time, security vulnerabilities, technology ethics defects, huge energy consumption and other problems are hidden in various technologies of Internet plus, which brings a challenge to the ability of the government to manage the Internet technology.The government should constantly solve the problems from aspects of optimizing governance, advocating technical ethics, and strengthening information security, so as to raise the level of governance.

internet plus; social governance; solutions

D916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0009-05

2017-08-11

胡燕（1984-）女，法學博士，中共北京市朝陽區委黨校講師.