公共服務研究綜述

□薛曉東 邢浩然

[電子科技大學 成都 611731]

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公共服務研究綜述

□薛曉東 邢浩然

[電子科技大學 成都 611731]

公共服務這一概念從產生開始，一直成為廣大學者研究的一個重要議題。進入21世紀以來，“公共服務”一詞的熱度隨著我國建設“服務型政府”的目標不斷提高。但總體上來看研究雖覆蓋面較廣，卻缺乏深度。尤其是理論性和原則性思路較多，具有實用價值的研究較少。通過對相關文獻的梳理分析，以期為如何提升公共服務水平研究提供參考。

公共服務；工具；均等化

在當前我國大力推動“服務型政府”建設的條件下，把公共服務作為一個專門的問題進行研究是提升基本公共服務水平和實現基本公共服務均等化等戰略目標的基本要求。本文以2000～2016年CNKI數據庫收錄的有關公共服務理論、工具以及突破點的核心期刊論文為依據，對公共服務研究動態、價值取向、實踐模式等進行綜述性分析，并總結出其中的規律，為公共服務的發展和推進提供淺顯的參考。

一、關于公共服務理論研究

20世紀中后期，西方發達國家尤其以美國和英國為代表在公共管理領域掀起了一場以市場化為取向，目的是推行“績效管理”和“顧客導向的新公共管理改革”。雖然有關新公共管理的改革取得很大成就，但各種批評和質疑的聲音也不絕于耳，一批公共行政學者對新公共管理理論進行了理性批判，其中的代表者是羅伯特?登哈特。通過這一學術批判及思考，新公共服務理論出現了。從理論傳承的角度來說，新公共服務理論是在新公共管理理論基礎上的一種超越，它既肯定對于改進當前公共管理實踐—新公共管理理論擁有極為重要的作用，又指出了新公共管理理論在民生及公共利益發明方面存在固有缺陷。在此基礎上提出并建立了更加適合現代公民社會發展的新的理論選擇，這種理論選擇對民生價值和公共利益有著更高的關注度和重視程度[1～2]。

公共服務理論經過數年的發展，現在的理論體系較為完善，除了涵蓋以“3E”為價值基礎的新公共管理理論，還包括七大原則：服務而非掌舵、公共利益是目標而非副產品、戰略地思考，民主地行動、服務于公民而不是顧客、責任并不是單一的、重視人而不只是生產率、超越企業家身份，重視公民權和公共事務[3]。近些年來公共服務的理論發展更偏向于公平而非效率，尤其以公共服務均等化為典型代表的一系列體現公平正義的理論相繼出現。除此以外，公共服務理論在探究社區和市民社會方面也有很大的突破，尤其對于社區在公共服務中起著根基的地位有了足夠的重視。這些研究成果表明新公共服務理論體系正在逐漸完善，理論本身正在逐漸成熟。

公共服務均等化是近些年我國公共服務研究的熱點。我國專家、學者在基本公共服務均等化的基礎理論、實際情況、實現途徑方面已取得了不少收獲，對決策層制定有關公共服務的整體規劃和具體政策起到了十分關鍵的作用。但是，對于我國具體國情來說，公共服務均等化是一個復雜而長期的過程?，F今，由于基本公共服務均等化仍舊沒有一個完善的政策框架，因此，研究基本公共服務均等化相關政策框架是十分有意義的研究重點。一部分政策框架需要更加明確。其中基礎教育、基本社會保障、基本醫療衛生等基本公共服務項目其實都是社會資源再分配的問題，因此最有意義的政策框架研究是考慮如何構建一個具有普遍適應性并滿足公共服務均等化內在要求的政策框架。由此看來目前基本公共服務均等化的相關基礎理論研究仍處于初級階段，并沒有形成一個完善的理論體系。

公共服務均等化問題的研究有利于平衡地區、城鄉之間的差異，有效緩解社會矛盾，對社會主義和諧社會構建，提高人民生活質量、滿意度有著十分重要的作用。從CNKI數據庫檢索公共服務均等化理論的結果來看，第一篇明確提出研究主題為公共服務均等化的文章發表于2006年，文章為公共服務均等化：《完善轉移支付制度 推進基本公共服務均等化》（樓繼偉）發表于中國財政期刊。在2010年之前，研究主題為公共服務均等化的核心期刊文章大約有千余篇，而2011～2015年短短4年期間，相關主題文章達到了3500篇，可以看出這個主題的研究將會繼續深入下去。

二、關于公共服務工具研究

黨的十八屆三中全會多次論及基本公共服務問題，要求“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。這些要求的提出為我國政府管理職能改革明確了方向。目前值得關注的問題是：政府部門在提供公共服務的過程中，應當如何有效確定權責界限，如何使自身的方式方法更加規范？一個有效地提供公共服務的方法、工具無疑將有利于政府公共服務政策的推行。我國政府的職能范圍和結構的設置不能完全滿足公共物品和服務的供給，同時在政府行使行政權力向社會提供公共服務的時候也存在著問題[4]。在整個過程當中，我國政府經常直接負責生產和配置公共物品，并且直接介入到公共服務和物品生產與配置的全過程。事實上，政府在提供公共服務的時候存在兩種不同的職能：掌舵和劃槳，而對于“服務型”政府而言，掌舵其實往往比劃槳更重要。近年來，我國無論是政府還是研究公共服務的專家、學者都發現了這個問題，并在積極地改善這種局面。因此，當年公共服務的工具研究趨勢主要集中于如何吸引社會資本進入公共服務領域，而政府更多地扮演掌舵者的角色，為想要提供公共服務的社會資本指出方向，積極引導，并做好監督工作。

服務外包是指企業或政府等組織把某些服務項目交給其他組織或個人完成的行為，主要是經營和生產中的非核心的某些服務項目，這一行為主要采取合同的形式。公共服務外包是指由私人企業或非營利組織生產或提供公共物品和公共服務，政府通過合同的形式把一部分具體的生產職能轉移到私營或非營利組織[5]。英國政府推行了一系列的行政管理改革來促進政府在公共服務方面的改革，特別是20世紀80年代推出的“專門法案”。有關于公共服務的改革包括公共服務市場化和強制性競爭投標模式。英國政府自1990年起把服務放到外部競爭，積極鼓勵私營部門參加，把過去由政府自己提供的公共服務公開在市場上進行招標，此舉節約了政府的財政開支，同時也提升了公共服務質量[6]?？傮w來看，在公共服務市場化程度上面，英國無疑在全球都處于領先地位。就此而言，我國的公共服務外包水平與英國還有較大的差距，但是公共服務外包這必然是我國公共服務發展的一個必然方向。通過對CNKI期刊數據庫的查詢，近年來，我國有關于公共服務外包這一研究方向的期刊也在顯著增加，主要研究的內容包括：公共服務外包決策的影響因素研究、政府公共服務外包中的風險管理研究、公共服務外包中的政府角色定位研究等等。

三、關于公共服務突破點研究

當前公共服務研究熱點包括公共服務均等化、公共服務平臺、公共服務市場化、服務型政府、公共服務供給、公共服務外包等方面，而當前的突破點主要集中于公共服務外包、供給方面。準確地說，就是如何有效引導私人資本進入公共服務領域，為公民提供公共服務。中銀國際控股有限公司董事、首席經濟學家曹遠征談論到這個問題時說過：“其實，私人資本想進入公共領域是有辦法解決的。比如用PPP或BOT方式，采用靈活變化的安排形式，能提供社會資金進入公共領域的各種辦法。推進這種方式才是改革的應有之意?！?/p>

PPP模式是政府與私營領域之間合作的一種方式的簡稱，起源于20世紀90年代初的英國，期望以更低的成本和更高的保障提供公共服務和進行公共基礎設施建設。在具體內涵上，廣義的PPP模式指地方政府官員和企業、志愿者為改善公共服務而進行的一種正式合作。狹義上指公共部門與私人部門共同參與生產和提供公共物品和公共服務的制度安排，本質上是公共項目融資模式的一種[7]。PPP模式是符合當前政府工作中希望市場在資源配置中起決定作用的預期安排的，可以說一定程度上解決了政府單一投資的影子成本、融資平臺債務風險巨大、資源浪費的困境和規避了民營化的監管困難、不透明操作、交易成本高的弊端；在很大范圍內展現了其積極的效益。 實現政府公共部門與私人部門之間優勢互補、互惠雙贏的目的。

而BOT指政府通過特許權協議，授權民營機構進行項目的融資、經營和維護等[8]。簡單來說就是在公共財政有限的現實背景下，要滿足公共服務持續增加的需求，政府就必須找到公共財政以外的力量才能從根本上解決問題；BOT模式不僅有利于提升政府的工作效率，加強公共部門管理，重塑公共文化；還可以在私營企業之間產生競爭效益，最大限度地利用私營企業的資源和優勢。BOT模式特別是在促進我國的城鎮化進程，滿足城鎮化建設中對公共服務、公共設施的大量需求上展現出極大的優越性。

可以說這幾種模式將會是提升公共服務供給質量，改善私人資本進入公共領域的途徑的有效方式，在當前我國國情的基礎上，這種新興的模式很可能將會成為我國公共服務水平發展、提高的突破口。

四、簡要評述

公共服務的研究涉及到各個領域，受到多種社會條件的制約。公共服務的內涵研究趨勢是：從公共管理視角到公共服務視角，從依賴政府組織到依賴非政府組織，從重視提供者到重視受益者，從關注單個項目服務到建立服務體系。公共服務體系的效率與公平之間的平衡決定著公共服務供給的整體質量。效率問題實質是如何實現公共服務提供者之間的有效競爭，從而提升公共服務質量。而公平問題的關鍵在于如何進行合理的公共資源分配，集中表現為公共服務由誰來提供更有效率，以什么樣的標準提供更加公平。目前國內文獻缺乏對如何平衡公共服務供給效率和公平這一問題的實證研究[9]。因此，當前需繼續加大對公共服務供給效率與公平的實證研究。在有效平衡效率與公平的基礎上，建立一套具有時效性、區域性、綜合性的公共服務供給機制，以進一步提升基本公共服務質量。這將會是以后一段時間內我國公共服務研究的重點和突破點，同時也將具有很大的實踐價值和意義，也將對我國公共服務體制機制的完善有著重要的意義[10]。

[1] 趙素卿. 公共服務理論研究概述[J]. 中共山西省委黨校學報, 2005(06): 62-64.

[2] 曾保根. 價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法—新公共服務與新公共管理的四維辨析[J]. 上海行政學院學報, 2010(02): 29-40.

[3] 李志紅, 李芹. 新公共服務與公共服務改革[J]. 新疆社科論壇, 2005(05): 68-71.

[4] 黃麗華. 政府公共服務: 范圍、規模與工具選擇[J].探求, 2005(01): 35-39.

[5] 寧靚. 英國地方政府公共服務外包發展的評析與啟示[J]. 中國海洋大學學報：社會科學版, 2012(04): 85-89.

[6] 陳霞. 政府購買公共服務的國際經驗借鑒及思考[J].中國政府采購, 2013(09): 24-26.

[7] 和軍, 戴錦. 公私合作伙伴關系(PPP)研究的新進展[J]. 福建論壇人文社會科學版, 2015(05): 44-51.

[8] 段世霞. 民營企業參與我國基礎設施建設的思考[J].商場現代化, 2006, 35: 230-231.

[9] 淮建軍, 劉新梅. 公共服務研究: 文獻綜述[J]. 中國行政管理, 2007(07): 96-99.

[10] 王叢虎. 政府購買公共服務與行政法規制[J]. 中國行政管理, 2013(09): 34-37+103.

Review of Public Service Research

XUE Xiao-dong XING Hao-ran
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

Since the word of “Public Service” had been created, it become a significant topic that draws many scholars attention. In the 21th century, the popularity of “Public Service” went to a new height with the goal of building a service-oriented government in China. Nevertheless, the research about “Public Service” had been focused on width instead of depth. In other words, there were many theoretical and objective ideas, but short of ideas that created actual value. Hopefully, this research paper will provide referential thoughts for the study about“Public Service”.

public service; instrument; equalization

D630.1

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0001-03

編 輯 劉波

2016–11–28

薛曉東（1956– ）男，電子科技大學政治與公共管理學院教授；邢浩然（1992– ）男，電子科技大學政治與公共管理學院碩士研究生.