新形勢下高校依法治校的實現

莊晨忠 商光美

（福州大學，福建福州 350116）

新形勢下高校依法治校的實現

莊晨忠 商光美

（福州大學，福建福州 350116）

依法治校是貫徹落實依法治國方略的重要措施，是高校加快治理體系和治理能力現代化建設、實現自身科學發展的必然要求，有助于增進校內民主，實現科學管理、優化治校秩序、提高管理效率、保障師生權益和維護校園安全。為確保實現依法治校，需構建依法治校基礎，具體表現為樹立法治觀念，完善配套制度建設，加強思想道德教育，培養守法意識，堅持依法依規治理，實現廣泛民主參與，并以此基礎深化體制改革，建立有效運行機制和相應審查制度。

依法治校；法治觀念；思想道德教育；合法性困境

教育治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。全面推進依法治國必然要求全面推進依法治教。高等教育發展水平是國家發展水平和發展潛力的重要標志[1]。高等學校擔負教育和培養高級專門人才、增強國家核心競爭力的重要使命，其良好運行和健康發展需要法治思維和法治理念指導。因此，在新形勢下，高校法治化水平成為衡量高校現代化管理水平的重要指標。

一、依法治校的內涵及現實意義

（一）依法治校的內涵

依法治校是依法治國理念在學校治理領域的具體體現。目前，學術界對依法治校的界定，主要存在兩種觀點：一是從教育行政法學角度，認為依法治校是政府部門、教育機構依法治理學校的過程，其主體以教育行政部門為主；二是從教育管理學角度，認為依法治校是學校在依法治國、法制建設的背景下，依法依規管理全校各項事務的過程，其主體以學校為主。可見，依法治校的責任主體或行為主體不同，其治理或管理內容亦不同。根據研究需要與實際情況，本文從教育管理學角度出發，認為依法治校是學校管理者依據國家法律法規和學校規章制度管理學校，處理教學、科研、社會服務和文化傳承與創新等事務的過程。

（二）依法治校的現實意義

“社會的存在需要人們在相當程度內遵守正義的法律，否則社會不可能存在。沒有對法律的遵守，人們之間便不可能形成社會的交往。”[2]依法治校充分體現了民主、自由、公正、秩序和效率等價值目標與核心精神，是高校在新時期推進法治建設與文明建設的必然選擇，在高校管理中發揮重要作用。

1.增進校內民主，實現科學管理。實行依法治校，有助于增強師生法治意識，自覺依托現有法律制度和學校管理規定參與學校事務與民主管理，確保校內民主有序發展。推進依法治校進程，須做到治校體制民主、制度健全和機制完善，摒棄權威主義治校、隨意治校和人情治校等弊病。讓決策通過民主的途徑吸納民智、反映民意，增強決策科學性、合理性，減少執行過程中的阻力，真正實現依法治校過程中的實體公證和程序公證。

2.優化治校秩序，提高管理效率。堅持依法治校，有助于健全相關規章制度，明確學校部門權責，有效解決部門間相互推諉、人員慵懶、效率低下等問題，為提高高校管理效率掃清職責混亂和程序不清障礙。學校各部門在有法可依的前提下，明確自身權利義務，預見行為后果，從而形成約束機制，防止矛盾產生或激化。此外，依法治校確保高校各項工作穩定有序運行，尤其不易受領導變動、機構重組等主觀因素影響，增強治理延續性和穩定性，構建高效管理模式和良好校園秩序。

3.保障師生權益，維護校園安全。依法治校是維護師生合法權益的基本保障，高校管理者根據法律法規和學校規章制度管理學校事務，可營造良好育人環境、維護校園安全穩定、保障師生的合法權益。社會主義市場經濟條件下，伴隨辦學體制、教育投資體制、招生就業體制、學校內部管理體制和學校后勤保障體制的全面改革，學校形成多種利益關系，各種關系之間難免產生利益沖突，只有依法治校，充分發揮體現國家意志的法律特有的調節功能，才能從根本上協調平衡利益關系，化解矛盾沖突，保障師生合法權益，維護校園安全。

二、構建實現依法治校的基礎

（一）法治觀念樹立與配套制度建設

法治思想已為諸多國家和社會認可，甚至被視為普適價值，但當下并不存在普適法治模式[3]。中國問題需要在中國的制度模式和文化傳統框架下，基于當下中國語境加以分析。因此，觀念層面的制度革新及配套措施的完善至關重要。

1.樹立法治觀念，統一法治認識。高校實施依法治校前提即要對依法治國、依法治校有深刻認識，樹立依法治教、依法治校、依法行政理念，增強工作責任感、自信心和自覺性，推動依法治校工作深入、系統實施。然而，中國社會“人治”思想根深蒂固，真正實現社會主義法治尚需時日，此問題同樣反映在高校教育管理實踐中。因此，實現依法治校核心即要解決觀念與認識問題。依法行政是現代法治最基本的內容之一，高校管理干部需樹立和強化依法行政觀念，遵循法治基本要求，加強對規范的理解和遵守，摒棄“人治”思想與做法，嚴格按照法律法規及學校規章制度管理學校事務。

2.完善學校章程，健全管理制度。大學章程作為高校的“憲法”，是高校發展、建設和管理的“基本法”[4]，是建設中國特色現代大學制度的必然要求和首要環節。唯有切實完善大學章程的制定和實施，推動現代大學制度建設，依法治校才能真正落到實處[5]。然而，目前部分高校章程制定缺乏規范性和科學性，具體規章制度無法可依，甚至自相矛盾，嚴重影響學校發展和公共職能的發揮。因此，高校應積極建立、完善章程，結合新形勢全面梳理現有管理制度，及時廢止或修訂不符合國家法律法規或與學校章程相抵觸的制度、文件。對新形勢下出現的新問題、新情況，應在法律法規和學校章程范圍內及時制定相應規章制度，使其有法可依，有章可循。當然，大學章程建設并非一勞永逸，要隨實踐檢驗、學校改革發展和各方需求不斷加以豐富完善[6]。

（二）思想道德教育與守法意識培養

法律雖然是一些規則和條文，但法的精神深深體現著道德關切[7]。法律不能涵蓋所有領域，規范所有行為，還需道德規范加以引導約束，實現法治與德治有機融合。君子群體共享并在整個社會中傳播同一套道德價值，如此形成的德治要比法家所看好的深居皇宮的孤家寡人可靠得多[8]。在實現依法治校的道路上，道德規范不僅是高校規章制訂和完善的價值依據，還是執行和實施高校規章的內在動力[9]。

1.強化道德教育，筑牢守法基石。就本質而言，道德規范在內容標準上往往更直接。道德教育是培養守法公民的內化力量，也是保證良法實現良效的基礎，特別在以教書育人為目標的高校，思想道德教育尤為重要。因此，教育師生自覺遵守現有規章制度，仍需通過道德教育加以引導。首先，教育是相互的過程，尤其在“互聯網+”的時代背景下，師生學習交流更為頻繁便捷，雙方世界觀、人生觀、價值觀易彼此交匯、共同建構。因此，應加強師德教育，發揮道德教育“潤物無聲”作用，弘揚奉獻精神，以良好的師德師風優化校風、學風。其次，應全方位開展學生道德和法治教育，正確認識人的價值，提升“依法治校”“以德治校”針對性與實效性。力爭讓每位教師和管理者成為學生道德、法治教育主體，擔負起學生思想政治工作責任；讓每個課堂和活動成為學生思想道德、法治教育的平臺，以多種形式提升學生法治認識和思想道德水平。

2.深化思政教育，增強守法意識。若無高素質、守法公民，便難有實質意義上依法治校的實現。就高校而言，思想政治教育是不可或缺的重要手段，可有效化解矛盾，防患于未然，引導師生自覺抵制拜金主義、享樂主義和個人主義等腐朽思想侵蝕。法律富有剛性，重在懲戒；思想政治工作體現柔性，重在說服和感化。在處理矛盾問題過程中，應堅持采取教育與懲罰結合的手段，既要依法依規懲戒錯誤行為，又需理解和尊重、教化勸導。

（三）依法依規治理與廣泛民主參與

隨著社會發展以及高校法治化推進，高校規章制度的合法性問題日益引發關注。為此，高校應努力探索規章制度合法性困境的解決路徑，滿足依法治校規范要求。

1.加強規范管理，凸顯人本理念。高校脫胎于舊行政管理體制，其管理仍屬于行政管理范疇，因此在法治化進程中出現諸多問題與障礙。依法治校要求學校管理制度完善，內容合法、公正、公開，并得到有效執行。但“高校自治”與“法律保留”等舊有制度遺留問題，僅憑學校規章制度無法解決，需依靠管理人員智慧加以協調，實現制度規范化和人本理念統一。在具體管理過程中，高校提高規章制度制定與實施水平，要求管理人員需具備與法治意識相契合的人本理念。

2.擴大民主參與，推進實踐探索。通過樹立法治觀念、養成守法意識，為依法治校提供基礎性條件。新形勢對學校規制提出新要求，如何走出學校規章制度的合法性困境，成為實現依法治校的瓶頸性難題。可考慮引入師生參與制度，保證師生積極參與學校規章制度制定，充分調動其執法、護法和守法的積極性和自覺性，自覺抵制違反規章制度的傾向和現象，推動規章制度順利實施和執行，確保其有效性與合法性。如何最大限度反映全體師生的意見，充分尊重各方意見同時，又能高效率、低成本制定適合的良法性規章制度，需要在管理實踐中不斷探索。

3.強化程序指引，鞏固法治權威。正確行為習慣的形成往往需要一定規制，而規制離不開某種具體制度指引。因此，應通過發揮良好制度設計的指引功能，培養師生自覺守法精神，并在此基礎上鞏固法治權威，實現依法治校。學校規章制度內容既包括實體上的規定，也包括程序性指引規定，且后者是前者發揮作用的關鍵。科學合理的程序性指引可培養守法意識，片面的程序性指引易滋生僥幸心理，不具代表性的程序性指引不足以彰顯法治功能。因此，從源頭出發并解決高校規章制度合法性問題，是當下高校管理亟需解決的問題。

三、實現依法治校的機制體制保障

（一）建立審查機制：對學校相關規章制度開展合法性審查

規章制度合法性是其可執行的前提條件。其制定既要科學合法，又要具可操作性，不得與現行法律法規抵觸。高校規章制度是全體師生的行為準則和管理規范，是依法治校的具體體現，需根據高校自身特點和管理現狀，經充分論證后制定，確保其經得起實踐檢驗，并具法律依據和現實意義。然而，目前多數高校規章制度是相關職能部門根據經驗制定，未經專門合法性審查，難免存在違規之處，甚至在一定程度上還保留計劃體制下的行政化色彩，嚴重影響高等教育管理效率[10]。

因此，需遵照法制統一的原則，請專門機構審查校內規章制度的合法性。同時，建立規范性文件管理制度，定期梳理規范性文件，當內部規范性文件和管理制度間出現矛盾，需以合法性為前提統一標準。當新的法律法規或上級文件發布后，應及時對照、修訂校內規章制度相應內容，并及時向師生公布。

（二）嚴格落實機制：督促和保障規章制度有效執行

孟子曰：“徒法不足以自行。”法律法規制定后，無法自行發揮作用。僅“有法可依”，做不到“有法必依，執法必嚴，違法必究”，法律即形同虛設。為保證學校規章制度的嚴格落實，實現依法治校，應設立專門機構督促和保障規章制度有效執行。一是建立嚴格責任追究制度，形成良性責任追究導向，按責任層級追究。二是有效運用責任追究制度，將責任追究與干部使用、員工考核相結合。對被追責人員，取消年度評優資格；對不履行崗位職責、不執行工作任務、考核不合格的人員，依照相關規定采取待崗培訓、調整工作崗位或降低職務職級。

（三）深化體制改革：推行自上而下的管理體制改革

“缺乏法治精神，這是國人的病痛[11]。”即使在大力倡導建設法治中國的今天，一些黨員干部仍存在“人治”思想和長官意志，常以言代法、以權壓法。高校是推行依法治國思想教育的前沿陣地，應首先破除“人治”思想。“法律的運作不能與人類的參與隔離開來。”[11]領導干部是法治實踐的引領者、示范者，是推進依法治校的重要組織者、推動者和實踐者，應帶頭示范，身體力行。是否具有法治意識、法治素養，能否堅持依法辦事是評價領導干部是否稱職的標準之一。因此，高校領導干部不僅需熟知相關法律條文，還應自覺學法、守法和用法。此外，應切實提高管理人員的依法辦事能力，通過定期開展法治培訓，熟練掌握并運用相關法律法規及學校規章制度，提高服務標準，全面推進依法治校進程[12]。

四、結語

依法治校過程中可能存在障礙和暫時性困難。如基于歷史發展等諸多客觀原因，法律保留和高校自治間仍然界限模糊。因此，高校在制定實施有關規章時往往無所適從，客觀上造成目前高校規章的亂象[13]。歷史性原因造成高校規章制度在合法性問題上存在缺陷。按照哈貝馬斯觀點，因法規欠缺合法性而在事實上難以得到遵守和實施，從而失去其有效性，這是現實中經常出現的情況[14]。因此，為了解決高校規章制度合法性問題，學校需從觀念引導、思政教育、合法性審查及師生參與等方面入手，通過完善制度審查及深化管理體制改革，確保依法治校之“法”為可執行到位之“良法”，教育引導師生自覺遵守規章制度，通過依法治校實現教育管理現代化。

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2017-03-05