都市圈地方政府整體性協作治理機制研究

□崔 晶 鄭戈溪

[中央財經大學 北京 100081]

都市圈地方政府整體性協作治理機制研究

□崔 晶 鄭戈溪

[中央財經大學 北京 100081]

隨著城市化和區域一體化的發展，都市圈公共事務的協作治理問題越來越突出。構建不同利益主體間的整體性協作治理機制是實現都市圈有效治理的重要途徑。在這一過程中，地方政府間的信任與溝通機制是實現整體性協作治理的運作基礎，利益分配與補償機制是地方政府間協作治理有序推進的保障，監督和評估機制是提升都市圈地方政府協作治理整體績效的關鍵。

整體性治理；協作機制；都市圈；地方政府

近年來，在城市和都市圈治理中出現了越來越多的有關超出地方政府管轄界限和政府部門職能界限的公共問題。為了解決這些問題，學者們提出了合并模式、多重政府模式、政府職能連接模式、復雜網絡治理模式，以及公共選擇模式等區域地方政府協作治理的模式[1]。現實中，政府部門間跨越彼此界限，跨越不同政府層級，跨領域合作的案例也越來越多。然而，由于區域管理中的“碎片化”或行政分割現象不斷出現[2]，信任機制、利益分配機制不完善等問題，導致了都市圈地方政府間難以達成長期有效的協作。國內外的理論和實踐證明，整體性治理理念和機制的缺失是導致區域公共事務治理中行政分割，區域地方政府間協作關系不穩定甚至協作低效的重要原因之一。佩里?希克斯（Perri 6）認為，整體性治理的核心問題就是找到恰當的、有效的和可接受的方式，來實現組織間關系的平衡[3]118。由于整體性治理理論以協作、整合、“跨界性”為特征，強調區域治理中的跨部門協作，關注區域內政府之間、政府和其他社會參與主體之間的合作機制的形成，進而關注整體利益，在都市圈地方政府協作治理中發揮著重要的作用。因而，建立都市圈地方政府整體性協作治理機制，是解決地方政府協作困境的需要，也是進一步深化區域合作的要求。本文將在信任與溝通機制、利益分配與補償機制、監督和評估機制等三個方面探討都市圈地方政府整體性協作治理機制。

一、地方政府協作治理的信任與溝通機制

希克斯強調，不同政府層級之間、政府部門之間的信任，以及政府部門與非政府組織和私人組織之間的信任構建，是實現整體性治理的關鍵。都市圈地方政府整體性協作治理機制的基石就是不同利益主體間信任的構建。針對很多大都市區地方政府陷入的集體行動困境，羅伯特?帕特南（Robert Putnam）認為，必須重建社會資本，營造公私部門之間、鄰里社區之間的友善和互信[4]，“社會信任長期以來一直都是倫理道德的核心組成部分，它維持了經濟發展的動力，確保了政府的績效。”[5]馬克?格蘭諾維特（Mark Granovetter）認為人們的交易行為深深地嵌在社會網絡之中，并且由人們之間的互動而產生的信任有助于阻止不法行為[6]。法國社會思想家迪爾凱姆（émile Durkheim）認為信任作為一種社會資本，是任何社會運行的保障，是契約的前提條件。信任是一種組織關系，在這種關系中主要委托人將他們自己和他們的利益置于某種風險當中。福山（Fukuyama）認為，信任是委托人就他們所期望的行為和利益對代理人的依賴[7]。可見，信任是協作治理中的粘合劑，是協作各方達成意愿的基礎和保障。

組織間的信任關系是由兩個維度決定的，即組織間信任的原因和信任的體現方式。一個組織總是會基于某些原因而信任某個組織，而信任的原因不同會導致不同的信任方式。總的來說，組織間信任關系的構成基于以下幾個原因：（1）經驗。信任一般是以過去的經驗為基礎。如果組織間有過合作的經驗，這種經驗會證明彼此之間是可以信賴的。歷史上有著良好的合作經歷，那么就較為容易建立信任關系，所謂“熟悉培養了信任”。如果合作歷史薄弱，或沒有先前的合作基礎，那么就不容易達成信任；（2）聲譽。組織的聲譽是建立信任關系的重要參考。人們一般會信任有著良好合作聲譽或名聲的組織，而我們也會認為這些組織會珍視他們的良好聲譽，繼續保持這樣的聲譽而不會輕易破壞它。在這個意義上，聲譽就像是一種擔保或抵押物，是信任關系建構的保障；（3）共同的特性。組織間有著共同的歷史或文化淵源，或者在地緣、流域、氣候等因素方面具有較高的同質性，會使得他們之間具有較強的協作基礎；（4）制度因素。組織間建立信任關系也基于各種各樣的制度因素。一般的制度因素包括違約事件法律補償的可獲得性，而一些特別的制度因素包括組織提供的保證和擔保，或者其他的質押物[3]119-120。

由于以上不同的原因會導致不同程度的信任方式。首先，最低層次的或僅僅處于謹慎試探階段的信任是組織對其他組織某種承諾、威脅和其他做與不做某件事情的意圖的信任。其次，更高一級的信任是組織間憑借法律準則，公開地或私下共同簽署契約并執行之。這種信任關系可能需要組織能力水平作為準入門檻，即組織間要簽訂契約，相互之間都要有合作內容所要求的能力。最后，高級的信任層次是組織間的友好善意階段。組織間的信任達到超越契約具體條款的階段，即契約中體現的組織間的信任關系彈性更大。在相互關系中，一個組織可以把某些不利于它自身利益的條款放在一邊，而有利于自身利益條款的內容可以擴大，而不僅僅拘泥于契約條款的內容[3]120。

在很多情況下，組織間的信任并不是基于一種原因，而是多個原因的組合。進一步說，如果組織達到了友好善意階段的信任，那么也就意味著已經經過了謹慎試探階段和簽署契約階段。因此，任何一種信任關系體現在信任原因和信任方式兩個維度上都不是一一對應的，即信任關系并不是體現在一個原因對應一個方式的點上，而是體現在一塊區域上。

然而，經驗和聲譽是需要較長時間才能構建起來的。因此在初始階段，組織是不是要與另外的組織建立信任關系主要取決于另外兩個原因，即共同的特性和制度因素。這里的制度因素包括對于合作另一方的特殊法律義務、上級政府所要求的懲罰和獎勵。如果這種信任關系成功建立，那么很有可能隨著信任原因和方式的發展，會最終達到友好善意階段。

因此，整體性協作治理之信任機制的構建并不是一蹴而就的，需要經歷漸進式的幾個階段：

（一）謹慎試探階段：建立對話與溝通渠道

謹慎試探階段是構建整體性協作治理信任機制的初始階段或低層次階段。在這一階段都市圈各個地方政府、地方政府與非政府組織或私營部門之間可以就某些承諾的意向展開對話，建立橫向的交流與溝通渠道。通過這些初步的溝通，都市圈不同利益主體之間可以了解彼此的基本政治、經濟、文化情況，以及對于合作的某些承諾。正如阿格拉諾夫和麥奎爾所言，在城市政府的協作過程中，地方官員需要向潛在的合伙人兜售思想，調動合伙人對協作及協作目的的承諾和支持，并且在某種程度上創造環境促成合作人之間的交往[8]。這樣有助于合作各方對于擬協作項目的理解。在這一階段，協作各方之間的信息流是至關重要的，構成信息流的一個重要的部分就是社會資本，社會資本的重要元素就是信任、行為規范和連接網絡。另外，這一階段的對話與溝通，也被看作一種共同學習的過程，當地方政府之間、地方政府與非政府部門或私營部門就潛在協作項目進行一種平等的討論，各方暢所欲言，就會形成新的知識，促進共同理解，使參與者形成共同的理念與秩序，從而形成一種集體認知。

我國都市圈地方政府之間的高層行政首長雙邊互訪和多邊協商以及各類研討會、交流會、論壇等，都屬于這一對話與溝通階段。通過地方政府領導帶隊的各種學習、交流和訪問活動，加之現今各個都市圈組織的論壇和研討會等活動，都市圈各個利益主體之間在政治、經濟、文化方面不斷加深了解，對于擬合作項目有了初步的認知，初始的信任階段就建立起來了。

（二）簽署契約階段：調和矛盾與沖突

經歷了試探性的對話與溝通階段，都市圈各個地方政府、地方政府與非政府組織或私營部門之間可以依據法律準則，共同簽署合作契約。契約或合同在公共部門比在私人部門更為常見，因此，大量的交易行為從原來的（信任的）合作者中產生[9]。簽署契約階段是構建整體性協作治理信任機制的更高一層階段。當然，契約的達成要經歷各方深入談判，探討如何考慮所有相關方的利益，如何調和彼此的利益沖突和目標沖突。深入談判時，利益主體是通過討價還價、推銷、協商等方式來進行而不是發布信息或僅僅聽行政命令的方式。此外，契約的達成還有賴于都市圈內各利益主體具備契約內容履行和承擔方面的基本能力。因此，協作契約的簽訂，關鍵取決于合作各方談判和關鍵問題的探討過程，而這一過程又取決于各方能否努力尋找到對不同意見的創造性的解決方案[10]。

簽署契約階段是都市圈內各級和不同地方政府之間尋求良好治理方式的協商階段。例如，美國肯塔基州的路易維爾市（Louisville）就與其所在地的杰弗遜郡（Jefferson County）簽署了多邊聯合治理協議。在合作治理協議中規定，路易維爾市和杰斐遜郡政府共享本區域的個人及企業所得稅，并劃分了共享份額，其中路易威爾市政府享有58.7%的稅收額度，杰斐遜郡享有41.3%的份額。協議還具體劃分了兩個政府的合作細則，路易維爾市政府主要負責該區域博物館、圖書館和動物園的管理，以及城市公共危機管理，杰斐遜郡政府主要負責區域范圍內的公共安全、環境保護和土地規劃等事務的管理[11]。通過這種方式進行合作的還有美國的匹茲堡市（Pittsburgh）和加拿大的漢諾威（Hanover）。這種地方政府間以合約的形式所簽訂的協議，較好地處理了合作雙方的利益，如稅收共享，并明確了雙方承擔的責任，如公共服務合作，從而能夠在區域經濟發展的多方面實現合作。

在我國，隨著都市圈合作的深入，也正在從信任的謹慎試探階段向契約簽署階段轉化。地方政府間從單純的互訪交流向簽訂合作協議的階段邁進。如前文提到的，近幾年來，珠三角、長三角和京津冀等都市圈簽署了大量的，涵蓋區域經濟、文化、旅游、人才、環境等各方面的合作協議。這些簽署的協議，就是保證都市圈地方政府合作的契約，為都市圈地方政府整體性協作治理的推進奠定了基礎。在具體方式上，我國都市圈地方政府推行了共建產業園區、建立跨區域產學研平臺、構建管委會+投資公司模式、推動“飛地”經濟合作模式等都屬于這一信任階段的活動。

（三）友好善意階段：促進共同理解和信任。

區域內地方政府間建立共同的信任是需要時間的，友好善意階段是高級的信任階段。這一過程超越了契約簽署階段對契約條款的依賴，都市圈各個利益主體會深入理解區域內各個成員的優勢、劣勢，以及他們在合作關系中想要得到什么，會主動理解其他成員所關心的問題和愿望，并認真考慮或接受他們的觀點。此外，區域內各個地方政府對跨界合作的內部和外部的意義，以及合作所產生的變化對其他組織的影響都有著深入的理解。這種信任關系體現在區域合作中，區域成員之間會有著互相理解互相謙讓的行為，能夠更好的實現都市圈整體利益。因而，協作行為中的信任意味著一種義務和預期。合作中各方都不對另一方的利益造成不必要的損害，不背叛目的，對合作者要尊重和公平，合作各方都知道如何得到、在哪里得到所需資源[12]。“這種信任義務對協作鏈條的統合非常重要，它不僅關注邊界內的具體的、可測量的交易，也關注邊界外的具體交易。”[13]

例如，地方政府合作模式中的“城市社區”（urban community）就屬于這種較高層次的信任階段。城市社區就是都市圈內各個地方政府在保持各自獨立性的同時，集合起來成為一個城市社區進行合作的模式。由各個地方政府官員組成的大都市區議會負責管理地區間議題，并且從各個地方政府征收共同稅來貫徹整個城市社區的廣泛的目標。這種合作方式在很大程度上依賴各方深入的理解和信任，以及人口結構、社會和經濟支柱。法國的里昂市和馬賽市就形成了這樣的一個城市社區，城市社區的形成大大降低了“外溢性”，各個地方政府成功地分享了經濟增長帶來的收益和公共文化、體育中心等設施。在馬賽市，通過城市社區模式征收了大量共同稅，加大了對中心商業區、海濱區、鋪設輕軌鐵路、發展公共交通等的投資，以此來促進馬賽市的重建[14]。

在我國當前的都市圈地方政府合作中，友好善意階段的信任還沒有完全建立起來，真正達到促進共同理解與信任的都市圈的合作還沒有實現。但是區域地方政府間的對口支援方式可以看作是這一信任階段的雛形。對口支援是我國特有的區域合作方式，一般是經濟發達地區對于邊疆地區、災害損失嚴重地區或者重大工程對口地區的支援。雖然對口支援這種合作方式基于共同的理解和信任，但這種合作是在中央政府主導下促成的，因而不是各個地方政府主動達成的。另外，對口支援的臨時性、任務性等特點也阻礙了合作的進一步推進。

二、地方政府協作治理的利益分配與補償機制

都市圈公共問題的外部性是推動區域內各地方政府達成合作，實現區域共同目標的重要力量[15]。一般來說，協作的潛在收益較高，而區域主體協商、監管和執行政治契約的交易成本又較低時，往往能夠達成區域合作[16]。在都市圈地方政府合作過程中和合作后，尤其是生態和環境方面的合作，都會出現合作成員間的利益不均衡狀態。因而，利益的分配與補償是都市圈地方政府合作的重要方面。基于上述協作治理信任機制所構建的伙伴關系，都市圈利益分配機制強調區域內地方政府之間實現利益的分享，規范各主體的利益表達與分配行為，防止利益分配不公。都市圈利益協調與補償機制的構建主要針對與生態環境相關的流域治理和大氣污染治理等方面的地方政府間的利益分配與補償。另外，有關區域產業利益的補償可以通過中央政府的財政補貼和稅收返還等形式對地方政府進行補償，從而使地方利益的分配達到比較公平的狀態[17]。

具體來說，都市圈利益協調與補償機制，尤其是有關生態和環境方面的利益協調與補償機制，是由一系列的政策工具組成的。托馬斯?思德納（Thomas Sterner）認為，環境與自然資源管理的政策工具包括了四大類：利用市場、創建市場、環境規制和公眾參與。其中，“利用市場”工具包括了：補貼削減，針對排污、投入和產出的環境稅費，使用者收費（稅或費），執行債券，押金-退款制度，有指標的補貼，退還的排污費和信貸津貼；第二類工具“創建市場”包括：創建土地和其他自然資源的私有產權和地方分權，可交易許可證和權利（如排污許可證與開采許可證），國際補償機制；第三類工具“環境規制”包括了：標準，禁令，（不可交易的）許可證或配額，與一種活動（如分區規劃）的時空擴展有關的規制，以及執照與責任（如責任債券、執行債券、執行保險金和賠償金）；第四類工具“公眾參與”包括信息公開，加貼標簽和社區參與等[18]102-105。國外對于生態補償的方式主要是通過生態服務購買來實現。生態服務購買分為政府購買方式和私人交易方式。政府購買方式是政府直接投資和提供項目基金的補償方式。政府購買的資金來源主要是征收生態或環境稅費，如德國、瑞典、荷蘭等國家都設置了垃圾填埋、碳排放、硫磺排放等稅種。美國的大部分環境稅也都用來支付指定的環境項目，如美國超級基金（Superfund）、美國溢油責任信托基金（Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF）和其他基金[18]151。再如，紐約市就向其水源地特拉華流域的農民提供生態補償。由紐約市提供資金用于上游農民控制農場污染物生成，控制污染的技術咨詢、設施購置、控制管理等所產生的費用都由紐約市承擔，并且向特拉華流域兩岸退耕的農民提供補償，幫助農民在保證水源清潔的基礎上開發其他能夠獲取效益的產品[19]178。

目前，我國流域生態補償的方式主要依賴于上級政府的財政轉移支付機制和上、下游政府間的橫向財政轉移支付機制。因此，利益補償方式比較單一，還需要探索多種補償方式共同組成都市圈地方政府整體性協作治理的利益協調與補償機制。具體來說，我國可以在以下幾個方面進一步推進利益協調與補償機制的建立。

（一）縱向財政轉移支付機制

縱向財政轉移支付機制是中央政府的直接支付機制，也包括上一級政府對區域內地方政府的縱向轉移支付。在我國公共資源的保護和管理方面，中央政府有著不可推卸的責任，中央政府直接對地方政府的財政轉移支付一直是一種最為主要的補償方式。作為區域的共同上級政府，中央政府在20世紀90年代以來，先后啟動了退耕還林還草、天然林保護工程、生態公益林保護、重點地區濕地保護、京津風沙源治理工程、三江與長江上游防護林工程等大型生態補償項目，并出臺了《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》《國務院關于完善退耕還林政策的通知》等一系列文件，對區域生態環境進行國家補償。這種轉移支付的特征是由中央政府提供專項基金，富裕的省區進行一定的補貼[20]。縱向財政轉移支付還包括區域內作為上級政府的省、市政府對其轄區內為生態環境保護做出貢獻的下級政府和當地的居民的轉移支付。這種地方的縱向轉移支付主要依賴于地方政府的財政能力[21]。我國的廣東省、浙江省和福建省等經濟發達地區的省份就對本地區的地方政府進行生態補償。如1999年和2001年，廣東省和福建省先后在省內實施了森林生態效益補償，而在經濟欠發達地區，這種縱向的地方財政轉移支付還難以實現[19]163。

（二）橫向的財政轉移支付機制

橫向的財政轉移支付機制，主要是指流域上、下游政府之間的生態補償機制。上游政府如果為環境保護做出了犧牲，那么享受清潔水資源的下游地方政府就應當給予上游政府一定的補償；如果上游地方政府由于工業發展導致了河流污染，給下游地方政府帶來了損害，那么上游地方政府就需要對下游地方政府進行賠償。從理論上來說，這一補償機制是最為基本的一種生態補償機制，但在實踐中，由于上下游地方政府之間的協調困難，這種橫向的財政轉移支付機制還需要中央政府或雙方共同上一級政府的協調才能實現。當然，我國有些地方也已經開始嘗試這種補償機制，這些地區大多是下游富裕地區對上游水源區或庫區的補償，像北京密云水庫、東江源區、千島湖流域、珠江流域、金磐扶貧開發區“異地開發”等。這種橫向補償機制的資金來自于省、市或縣級地方政府的財政轉移支付或補貼[20]。例如，北京市對于河北省承德市、張家口兩市的生態補償。位于北京密云水庫上游潮河發源地的承德市和張家口市為了保證首都用水的清潔，關停了大量重污染企業，并投入大量資金進行水土保持和生態治理，這些措施限制了兩市的經濟發展并給兩市帶來了巨大的財政負擔。為此，2007年北京市撥出部分資金支持河北省的懷來、赤城等縣市進行生態保護，并給予“稻改旱”農民以補償[19]164。

（三）私人交易和市場貿易機制

雖然中央政府和地方政府的公共支付方式在我國都市圈利益補償機制中占主導作用，但并不妨礙市場機制在利益補償中的作用，利益補償的實現形式也可以通過私人交易和市場貿易這樣的市場機制來實現，從而更多地發揮市場的力量。私人交易和市場貿易就是市場機制的具體體現。私人交易是生態服務受益方和支付方之間的直接交易。通常適用于交易對象較少，產權明晰的情況，通過談判或中介確定明確的價格[22]。如哥斯達黎加水電公司對上游植樹造林的資助和澳大利亞馬奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林協議”等[19]176。與私人交易方式不同，市場貿易機制適用于生態服務市場中買方和賣方數量較多或不確定，并且可供交易的生態服務也是可量化的、可分割的商品形式的情況[22]。市場貿易機制的建立是基于科斯定理，認為生態治理中的外部性問題可以通過減少交易成本，進行明晰的產權分配等方面來解決。因而，市場貿易機制的建立需要創建有關自然資源的私有產權，區域資源與環境管理中的特殊產權就是排污許可證和開采許可證[18]。因而，構建自然資源的區域產權市場，實現水資源等的優化配置是十分必要的。美國的排污權交易（許可證交易）是較為典型的案例。為了減少美國流域的水污染，由政府部門根據歷史資料向排污者發行數量有限的排污許可證，或者通過拍賣的方式將許可證出售給最高競價人。每一張許可證上標明在特定時期內其所有人可排放的單位污染物，許可證可在排污廠商之間交易，如果廠商自己的排污水平低于規定的排放水平，那么就可將剩余的許可證出售給其他廠商或者用來抵消本廠其他設施的過度排放[23]。

在我國，也出現了一些類似的市場交易機制，如東陽、義烏水權交易，黑河流域水權證，寧蒙“投資節水、轉換水權”等等。其中，2000年浙江義烏與東陽的水權交易是我國首例跨城市水權永久轉讓交易。雙方規定，義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫棉水庫每年4999.9萬立方米水的使用權，水庫所有權仍歸東陽市所有[24]。這種交易方式的實現需要對各行政區的水權進行初次分配，由地方政府或水務公司作為水權的代表者，有償轉讓水權，通過市場機制使流域上下游地方政府之間的用水得到約束和優化[25]。

（四）公眾參與機制與生態標記

都市圈地方政府之間的生態補償還可以通過生態標記等公眾間接支付生態服務價值的方式來實現。也就是說，如果消費者在市場上購買商品時，愿意以較高價格購買經過認證是以生態友好方式生產出來的商品，那么公眾實際上支付了附加在該商品生產上的生態服務功能的價值。在這方面，歐盟的生態標簽體系推行的較為成功，從1992年推行這一體系以來，鼓勵企業從產品設計、生產、銷售到使用環節都遵循節能減排的生態保護標準，并在消費者中宣傳這種“綠色產品”，使得消費者逐漸認同貼有生態標簽的產品[22]。像瑞典的“環境選擇”計劃、德國的“藍色天使”計劃、加拿大的“環境選擇”、美國的“綠色印章”、日本的“生態標記”等都是生態標記方式的體現[18]191。

目前，我國的生態標記產品的消費市場正逐步形成，公眾對于綠色標識的生態產品的認知也在不斷加深，只要價格體系得當，公眾愿意購買生態標記的產品。因此，一方面要鼓勵接受生態補償的地方政府進行生態標記產品的生產，另一方面要建立區域的綠色消費體系，鼓勵地方政府進行綠色采購，從而達到生態補償的目的[22]。

（五）非政府組織參與機制

很多區域公共物品都有“外部效應”，也都會面臨“搭便車”和“公用地悲劇”問題，因此，在都市圈地方政府有關公共事務的協作治理中，還需要非政府組織的參與來彌補政府和市場在利益分配與補償中規定不足。非政府組織參與機制是指在區域利益補償中，由非政府組織作為補償主體，為區域生態補償中的流域上游或水源地等的政府或民眾提供資金或其他補償形式。非政府組織參與都市圈利益分配與補償項目的方式多種多樣，如國內外基金會的資金投入，各類大學或研究機構對于補償標準的評估等。像世界自然基金會在多瑙河的生態補償項目、在我國的洞庭湖退田還湖項目都是通過捐助方式購買當地生物多樣性或濕地環境，以起到生態保護的目的，并且不需要償還資金[19]173-177。在這一過程中，非政府組織與當地政府、私人企業、研究機構、當地民眾進行廣泛的合作，幫助當地民眾解決了生計問題的同時，也實現了對于生態資源的保護。由于我國非政府組織總體上呈現發展緩慢的局面，因而非政府組織和民眾對于生態補償機制的參與是非常微弱的。

除了以上五種方式，地區間的產業轉移和扶貧開發政策也不失為區域生態補償的一種方式。由于水源地或流域上游通常是經濟落后地區，我國不少發達地區通過產業轉移政策，把某些產業轉移到被補償地區，以帶動當地工業發展，對被補償地區失去的發展機會成本進行補償[19]189。當然，對貧困地區的產業轉移也可能伴隨污染企業的轉移，加劇上游地區的環境保護難度。因此，這種形式的補償一定要確保經濟落后地區生態環境的前提下，推進產業轉移。

三、地方政府協作治理的監督和評估機制

構建都市圈整體性協作治理的監督和評估機制是實現都市圈整體性治理的重要環節。除了依賴區域合作成員間的橫向監督和評估，這一機制的實現還主要依賴于縱向的科層權威（上一級政府）或區域合作組織對都市圈治理網絡的適度干預。正如弗利茲?沙潑弗（Fritz Scharpf）曾指出的，區域合作治理發生在“科層制的投影之下”[26]。在都市圈整體性協作治理中，包含兩個維度的監督和評估機制：

（一）橫向監督和評估機制

都市圈整體性協作治理的監督和評估機制的建立，一方面需要加強橫向的區域內各個地方政府之間對協作事項的監督和評估，另一方面，還要加強都市圈地方政府與參與到合作協議中的私營部門和非政府組織之間的監督和評估，強化彼此間的雙向監督。具體來說，橫向的監督和評估機制包括以下兩個方面：

首先，都市圈地方政府對區域公共事務合作協議的執行進行監督。這種監督主要是明確區域各方所簽訂合作協議的監督主體、監督責任和監督方式的規定，并加強合作協議執行過程和執行結果的監督和評估。在都市圈地方政府簽訂了有關人才、產業、交通、環保等方面的合作協議后，都要進行協議執行的評估，并把評估的結果給各方進行反饋。都市圈地方政府可以通過信息共享機制，及時地把合作協議的執行情況通報給合作方，從而保障各個地方政府能夠對合作協議的執行進行追蹤和調整。

其次，都市圈地方政府可以就大氣污染、流域治理等生態環境治理建立聯合監測和監察機制。近年來，京津冀、長三角、珠三角等區域的水污染和大氣污染事件頻發，各個都市圈地方政府也開始建立相應的聯合監測和監察機制應對區域生態環境治理問題。生態環境聯合監測機制是由都市圈內各個地方政府對于跨域環境問題展開的政府合作與監督。一般由地方政府的環境保護部門共同制定區域水質和大氣監測方案、監察點位、監測頻次、監測指標，并報上級環保部門備案。在這一過程，可以構建都市圈環境監測網絡，推進區域大氣、土壤、水環境等環境質量監測網絡、區域監測數據庫等的建設，共同發布區域大氣或水環境監測報告。環境聯合監察是都市圈地方政府對跨行政區環境違法行為展開的聯合執法，如對跨界環境污染糾紛的處理和區域重點污染企業的排查，或者是地方政府對于相鄰敏感區域的重點污染源進行交叉執法，以督促區域環境問題的解決[27]。

（二）縱向監督和評估機制

上一級政府或跨區域整體性合作組織在都市圈整體性協作治理中扮演著重要的角色。區域的上一級政府為都市圈設置了協作目標，進行政策引導，并會評估和審查區域合作工作的成效。尤其在區域公共問題的利益協調和補償過程中，通過撥款和專項治理基金的設立，與跨區域整體性合作組織一起，對都市圈地方政府的協作成效進行有效監督。例如，對于環京津貧困帶地區扶貧專項資金的撥款過程中，上級國家機關如國家發展與改革委員會的地區經濟司和國務院扶貧辦公室都可以作為京津冀都市圈地方政府協作的監督方，對于隨意挪用、濫用扶貧資金和“三農”專項資金做法予以監督，使得專款專用，從而保障各個行政主體的利益，同時提升區域的整體利益[28]。另外，上一級政府和跨區域整體性合作組織通過收集與傳播合作各方的信息，可以實現良性溝通，從而加強區域各個地方政府、私營部門和非政府組織間的信任關系，有助于合作目標的達成，并最終提升實現區域合作的整體績效。

其次，縱向監督和評估機制要與地方官員的晉升和激勵機制結合。都市圈地方官員圍繞GDP增長而進行的晉升錦標賽是造成區域生態治理中地方政府合作困境的重要原因之一[29]。因而，必須建立差異化官員考核評價體系，不以經濟增長率來評定政績，將生態環境、經濟發展質量等作為重要的評價指標形成新的指標評價體系，規范地方官員的行為趨向，形成新的官員晉升和激勵機制，這將有助于推進都市圈地方政府之間的利益分配，并推動他們之間的協作達成。在這方面，我國許多省份已經開始探索新的評價指標體系，如浙江、四川、內蒙古自治區開始試點環境保護指標作為晉升和激勵的“硬指標”，北京市也在2014年《中共北京市委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》中提出，落實對本地區領導干部的自然資產離任審計，建立健全生態環境損害責任終身追究制；不以地方GDP增長率來評定政績，引導區縣政府把注意力更多地集中到區縣功能定位、轉變發展方式、調整產業結構上來[30]。我國各個都市圈的不同地方政府如果能夠注重各自產業機構的優化，按照各自的優勢資源和特點發展產業，如水源和生態保護地可發展生態經濟和可循環經濟，中心城市可發展高新技術產業和服務業等，那么產業同構現象就可以得到解決，地方政府之間單互補性增強，那么都市圈地方政府之間的協作效力就會提升。

最后，縱向的監督和評估機制還要配套必要的約束和懲罰機制，這一機制是實現都市圈共同協作目標的有力保證。約束和懲罰機制需要通過都市圈地方政府之間的合作協議來體現，協議中明確各方在協作中的責任和義務，以及違反規定后應承擔的相應責任和違反合作協議所造成損失的賠償責任，以懲罰性的制度約束來使違規者付出成本。如果都市圈的某些地方政府不執行或消極執行區域合作協議，那么就需要對他們進行處罰，處罰形式可以是罰金或者減少合作基金的措施，甚至可以取消他們參與都市圈整體性合作組織的成員資格。

（三）第三方機構的監督和評估機制

都市圈整體性協作治理的監督和評估機制還包括了第三方，私營部門、非政府組織、公眾，對于區域事務協作治理的監督和評估。通過引入市場和社會的力量對地方政府的合作行為產生有效約束和控制。在監督方面，加強非政府組織和私營部門對與其合作的地方政府的監督和評估，同時也要加強公眾對于區域公共事務合作事項的監督。例如，有的學者建議，應在長三角地區建立長三角社會突發事件治理的信息公開和督辦機制，通過各種信息渠道定期地、規范地、無保留地、詳盡地將本區域的經濟政策信息發布出來，接受公眾監督、查詢、了解、分析和評價[31]。另外，在評估方面，企業或者民間“智庫”可以發揮他們的咨詢與顧問作用，為區域合作提供諸如生態價值評估等方面的技術支持，以促進地方政府與半官方機構、行業協會、學術團體等之間的交流，從而形成多領域、多層次、多渠道、多形式的合作機制。

四、結語

構建都市圈不同利益主體的信任和溝通機制、利益分配與補償機制、監督和評估機制等協作治理機制是實現都市圈整體性協作治理的關鍵。信任機制是整體性協作網絡的運作基礎，信任與溝通機制的建立需要經歷謹慎試探階段的對話與溝通渠道的建立，簽署契約階段的矛盾與沖突的調和，以及友好善意階段的促進共同理解和信任等三個階段。在我國當前的都市圈地方政府合作中，友好善意階段的信任還沒有完全建立起來，真正達到促進共同理解與信任的都市圈的合作還沒有實現。

在都市圈地方政府合作過程中和合作后，尤其是生態和環境方面的合作，都會出現合作成員間的利益不均衡狀態。因而，利益的分配與補償是都市圈地方政府合作的重要方面。利益的分配與補償機制就是要充分考慮各主體的利益訴求，規范各主體的利益表達與分配行為，對有些地方政府進行補償，從而使地方利益的分配達到比較公平的狀態。利益分配與補償機制的構建首先需要發揮中央政府和區域上級政府的指導和監督作用，并在中央政府的督導下積極制定相關區域協作事務的法律法規。通過縱向財政轉移支付機制、橫向的財政轉移支付機制、私人交易和市場貿易機制、公眾參與機制與生態標記、非政府組織參與等機制，保障都市圈地方政府合作順利、有序的進行。都市圈的監督和評估機制需要由都市圈地方政府間的橫向監督和評估機制、中央政府與地方政府的縱向監督和評估機制、第三方機構的監督和評估機制來組成，使得都市圈的各個行動者的協作行為都受到一定程度的約束和監督。

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Study on Mechanisms and the Network Mode of Holistic Collaboration Governance in Metropolitan Area

CUI Jing ZHENG Ge-xi
(Central University of Finance and Economics Beijing 100081 China)

With the development of urbanization and regional integration, the governance issues of metropolitan area are increasingly given attention. This article analyzes the mechanisms of holistic collaboration governance among local governments in metropolitan area, such as trust and communication, interest distribution and compensation, and supervision and evaluation. Based on these mechanisms, this article will study the network mode of holistic collaboration governance that consists of different levels of government, NGOs and private sectors for providing an effective approach to attain long-term and stable cooperation among local governments in metropolitan area.

holistic governance; collaboration mechanism; metropolitan area; local government

D035

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0015-08

編 輯 張莉

2017 - 03 - 20

國家社會科學基金項目“生態環境協作治理中的府際關系及政府與民眾關系研究”（17BGL164）；北京市社會科學基金項目“區域協同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協作治理研究”（14JGB079）；中央高校基本科研業務費專項資金資助.

崔 晶（1975- ）女，中央財經大學政府管理學院副教授；鄭戈溪（1990- ）女，中央財經大學政府管理學院碩士研究生.