政府治理研究綜述

□鎖利銘 羅承翎

[電子科技大學 成都 611731]

政府治理研究綜述

□鎖利銘 羅承翎

[電子科技大學 成都 611731]

近年來，隨著中央提出將國家治理體系與治理能力現代化作為深化改革的重要內容，政府治理這一話題便受到了來自政治學、社會學、經濟學、法學、管理學等不同領域的學者關注。這不僅深化了學術界對政府治理的研究，更在實踐層面上推進了對改革認識的深化。通過對政治學與公共管理領域宏觀、中觀、微觀等三個層面的相關文獻梳理，綜合了最近10年關于政府治理的內容、方式、工具、結構、模式等代表性的議題和觀點，可為政府決策及相關研究提供借鑒。

政府治理；公共管理；綜述

一、政府治理概念及其演進的研究

“治理”是過去20多年公共管理領域使用頻率最高的概念之一，被界定為社會認同和價值觀念產生的政治過程[1]；生產和提供公共服務的相關規則被制定、改變和執行的能力[2]；構建和諧伙伴關系的合作過程[3]等。治理一詞在我國的興起是引介于西方，而其本身又是“一套十分復雜且充滿爭議的思想體系”，治理理論所涉及的核心主要為權力分散、主體多元、結構網絡化、過程互動化等含義[4]。

較早探討政府治理議題的是來自政治學與公共管理領域的學者，重點在于提出政府治理是政府管理的未來取向。隨后，法學、經濟學、社會學等領域的學者也對政府治理進行了深入的研究，主要將政府治理作為一種背景或者影響因素，即影響經濟績效或社會變量。雖然中國的改革是“以治理為中心的改革”[5]，但即使在政治與公共管理學科之內，政府治理的概念也沒有一個特別明確的范圍界定。包國憲對國內的政府治理研究涵蓋的內容作了劃分，包括政府內部的治理與外部治理兩個層次的概念。內部治理包括政府體制改革、政府管理創新、政府管理價值理念的創新等諸多內容，也就是我們通常所說的行政管理或者行政體制。從外部治理的角度來說，政府治理意味著政府對人們行使屬于社會的權力，即我們通常說的公共管理，此處政府代表社會施政，從社會獲取權力以促使全體社會成員履行自己的社會義務并使他們服從法律[6]。同時，它也意味著政府及其公職人員切實履行社會契約規定的條件，即保障社會利益、促進社會公共意志的實現。這就是說，政府治理意味著政府通過行使公共權力而管理社會公共事務，解決公共問題，創造公共價值的活動。在這一過程中，政府必須處理其與市場和社會的關系。可以看出，在這一階段，政府治理中的政府其實是一個較為抽象的職能形態。

隨著國家治理體系與治理能力現代化的提出，學者對政府治理概念也有了更新的劃分，對于政府的界定更為具體。比如注重政府治理的對象性，尤其是社會管理創新[7]，還有注重政府的層級，近些年尤其注重對政府的縱向分層，及中央一級的政府治理與地方一級的政府治理[8]。王浦劬進一步指出在中國政治話語和語境中，政府治理概念是一個與我國國情相適應的概念，是指在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益[9]。

二、宏觀層面——政府治理的模式研究

在對政府治理模式的研究中，國內學者從不同角度從政府治理的形態進行了闡釋。

一是從政府治理的權力關系運行的歷史角度。燕繼榮對中國政府治理模式進行了概況，認為其包括上層的威權主義（authoritarianism）加下層的協商民主（deliberative democracy）[10]。中國特色的治理模式是一個“混合模式”，或者說是一個“過渡模式”和不斷變動的模式。結合威權主義和協商民主，政府讓民眾體悟到了他們的不斷嘗試和進步，為了達到“善治”的結果。

二是從政府與市場的關系、政府與社會的關系、政府與公民的關系角度。劉厚金將政府治理模式界定為“政治統治型”“經濟建設型”和“公共服務型”政府[11]。謝慶奎認為，服務型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責任政府、績效政府，這是服務型政府的目標，更是成熟的市場經濟體制發展的必然要求[12]。當然，服務型并不意味著政府的管理失靈，或者管理缺失，現階段的中國政府，無論是對政府自身，還是面向社會，都必須承擔繁重的管理職能，淡化政府的有效管理是難以想象的，政府治理應該走向“管理服務型政府”模式[13]。孟繼民提出了“資源型政府”模式，他認為，政府與市場、政府與企業、政府與社會甚至政府與政府的關系，都是政府與資源關系的某種表現，政府與資源的關系主線才是影響政府模式的關鍵[14]。

可以看出，學者對于中國未來的政府治理模式改革或變遷的方向的判斷，是在社會發展和政府改革過程中不斷得出的，政府從全能型向有限型、從管制型向服務型、從行政型向企業型、從高成本向高效率的轉化是未來政府改革的基本趨勢。任何一種模式的設想都不是萬能的，這一問題的討論將隨著社會的發展繼續展開。

三、中觀層面——政府治理的方式研究

事實上，近年來，中國政府一再提出加強政府治理體系，明確政府職能，創新政府治理等，這表明了中國政府力圖尋找新的管理方式，實現政府轉型，關于政府治理方式與工具的創新方向，學者們主要進行了構建式的研究，提出了若干新型的政府治理。

第一，政府治理現代化。薄貴利指出傳統政府是全能政府，現代政府是有限政府；傳統政府是高度集權政府，現代政府是合理分權政府；傳統政府是專斷政府，現代政府是民主政府；傳統政府是人治政府，現代政府是法治政府；傳統政府是管制型政府，現代政府是服務型政府；傳統政府是暗箱操作的政府，現代政府是公開透明的政府；傳統政府實行職務終身制，現代政府實行法定任期制；傳統政府實行世襲制或任命制，現代政府實行選舉制；傳統政府只對上負責，現代政府既對上也對下負責；傳統政府必然導致官僚主義和特權現象，現代政府要求公平公正[15]。

第二，政府層級的治理。吳帥認為如何合理地劃分不同層級政府間的公共服務職責范圍，一直是中西方政治制度設計與政府改革的重要議題，其中“分權”和“代理”是兩種政府層級治理的基本模式。他提出了，政府治理轉型的方向是走向“多層治理”，這一治理方式提供了一種基于地方政府主動性的彈性公共服務職責劃分模式，它有助于破解我國當前“代理化分權”的現實體制弊端，內容包括政府間組織、政府與非政府組織以及政府與私人機構間的合作[16]。此外，賈俊雪等人使用實證方法考察了財政分權和地方政府治理結構改革在促進我國縣級財政解困過程中發揮的作用，并發現政府治理結構改革不利于縣級財政自給能力的增強[7]。

第三，多元參與型政府治理。在中國公共政策議程設置過程中，專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，中國黨政決策方式開始走向多樣化[17]，中國政府在決策結構上已經從個人專斷轉向多元參與，在決策能力上已經從經驗決策轉向科學決策，在決策機制上已經從非制度化決策轉向制度化決策，這些變化不僅表明中國政治運行機制的重要發展，而且產生了許多有利于中國發展的經濟、政治以及社會結果[18]。在地方政府治理層面，張緊跟指出參與式治理是地方政府治理體系創新的趨向，強調民主的分權、商議民主、賦權于民和自治等治理途徑[19]。

第四，生態型政府治理。諸多學者也從通過生態文明建設來重塑政府治理方式，李曉西等提出處理好生態治理與經濟發展的關系是貫穿國家生態治理的一條主線，在構建和完善國家生態治理體系和治理能力現代化的進程中，關鍵是處理好政府與執政黨之間的關系、政府與人民代表大會的關系、政府與社會與民眾的關系、各級政府之間（包括同級政府各部門之間）的關系等[20]。

四、微觀層面——政府治理的工具研究

張成福認為，政府治理工具是指把政府的治理目標或政策目標轉化為具體行動，以改變政策目標群體的行為，從而最終實現政策目標的手段和機制。在治理的過程中，工具的選擇存在著多元化的傾向，選擇何種治理工具，與改革決策和制度變革有著很大的關系。研究發現，“治理”理念在具體的政府實踐過程中也同樣扮演著越來越重要的角色[21]。

第一，通過法治手段推進政府改革。黨的十八屆三中全會以來，我國法治建設加速推進，全面依法治國成效突出。一個國家要實現良好治理，關鍵是要逐步形成一套符合規律、有效管用的法律體系，并予以切實執行。例如，制定了《國家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產法》《勞動合同法》等重要法律，同時清理了一批過時的法律法規。改革正步入深水區，充分發揮法治的引領、規范和保障作用，使得政府治理在法律軌道上運行。這是當今世界發達國家政府治理的主要方式，也是評價政府治理良善的基本尺度[22]。

第二，通過信息化推進政府治理改革。李洋認為，“信息網絡的建立能極大地改變以往政府管理中不能充分有效地利用各種資源而造成的人財物嚴重浪費的現象”[23]。應充分利用大數據，建立透明開放政府，以符合治理現代化的理念要求。但實證研究分析，政府信息公開對政府腐敗水平產生了負向影響，但僅在部分指標上統計顯著，這表明了政府信息公開的反腐作用有限[24]。因此，如何引導公眾和媒體的廣泛參與和監督，避免公權力被濫用，是未來政府信息公開和反腐倡廉值得關注和努力的方向。

第三，完善政府績效管理推進政府治理改革。鄭方輝認為，政府績效管理是政府管理創新的基本路徑[25]。目前體制內自上而下、各自為政的各種考評強化了部門的執行力，但亦成為推進政府績效管理的主要障礙，背后涉及到行政權力格局，直指“頂層設計”。因此，政府應理順管理權與組織權、目標管理與績效管理、過程控制與結果導向等基本關系。盧海燕認為，我國的政府績效管理迫切需要由經濟增長型績效管理向服務型政府績效管理轉型。要實現政府績效管理轉型，應盡快出臺政府績效管理的規范性文件，健全和完善政府績效管理體制并在一些地方開展服務型政府績效管理試點[26]。

整體上，我們認為我國學者在宏觀上關注了政府治理的模式與結構，中觀層面關注了政府治理的方式與工具，微觀層面關注了政府治理的能力與績效。我們主要通過過去10年的政治學與公共管理領域的期刊文獻對政府治理的相關議題、觀點和洞見進行了一定程度的梳理。政府治理是一個廣泛而深入的話題，不同學科不同時期以及不同問題下都會呈現出不同范圍與不同的模型，本文僅涉及到少部分研究。

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Review of Government Governance

SUO Li-ming LUO Cheng-ling
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

In recent years, with the central government putting forward the modernization of the state governance system and governance capacity as an important part of deepening reform, the topic of government governance has

attention from political science, sociology, economics, law, management, and other scholars research. It not only deepens the academic research on government governance, but also promotes the understanding of reform in the practical level. The earlier discussion on the issue of government governance is from scholars of political science and public administration. The key point is that the government governance is the future orientation of government management. Subsequently, scholars in the fields of law, economics, sociology,and so on have also conducted in-depth research on government governance. They mainly regard government governance as a kind of background or influence factors that are variables to affect economic performance or society. Therefore, we comb and summarize these literature in this article and explain the government governance research from the macro, medium, and micro perspectives to help us understand the academic focus on government governance issues, such as the existence of different views, and the evolution of theoretical research on government governance content, methods, tools, structure, and model.

government governance; public management; review

D63

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0042-04

編 輯 張莉

2016 - 11 - 28

鎖利銘（1979- ）男，博士，電子科技大學政治與公共管理學院教授；羅承翎（1992- ）女，電子科技大學政治與公共管理學院公共管理碩士研究生.