中國農村城鎮化存在的問題及其原因

趙軒宇+王秀果+劉梅+趙清濤

摘 要：發達的經濟會促進城鎮化的發展，而城鎮化的提高又反過來拉動經濟進步。研究城鎮化問題對國民經濟發展和人民生活水平提高意義重大。本文闡明了中國農村城鎮化存在的問題主要有：城鎮化水平較低且城鎮化率虛高；土地利用規模大、閑置、浪費以及招致農民問題；部分歷史建筑和城市特色風貌遭到毀壞；城鎮化帶來環境污染；二元戶籍制度已成為城鎮化發展的桎梏；城鎮規模小對經濟拉動作用弱等。并且認為城鎮化發展水平低、質量差受中國發展史、人們思想觀念、缺少資金支持和主導產業、存在大量農民工等方面的影響，政府在執行城鎮化相關措施中存在偏差是產生土地問題的主要原因，城鎮化建設缺乏合理規劃招致城鎮規模小、歷史遺跡破壞、土地問題等，政府監管不力、部分鄉鎮企業無視環境保護、部分城鎮居民素質較低、環保基礎設施難以發揮作用等多方面原因造成了環境污染，同時認為社會保障制度是戶籍管理對城鎮化影響的根源。文章旨在為發展我國農村城鎮化建設提供政策依據。

關鍵詞：中國；農村；城鎮化；問題；原因

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.02.018

Abstract： Advanced economy will promote the development of urbanization， and the improvement of urbanization in turn driving economic progress.Research on the problem of urbanization is of great significance to the development of national economy and the improvement of peoples living standard. This paper expounds the existing Chinese rural urbanization main problems are： low level of urbanization， and the urbanization rate artificially high； the large scale of land use， idle waste and lead to problems of farmers； part of historic buildings and the city features were destroyed； urbanization has brought environmental pollution； the dual household registration system has been an obstacle of the development of small towns； small size of town is difficult to pull the economy. And that the urbanizations low level， poor quality is affected by Chinese development history， the ideas of the people， the lack of financial support and leading industry， large number of migrant workers and other aspects； in the implementation of the government in the implementation of the relevant measures of urbanization is the main reason for the problem of land； the lack of reasonable planning and construction of urbanization lead to the small size of the town， the destruction of historical sites， land issues， etc. The government supervision， part of the township enterprises ignore environmental protection， some urban residents are of low quality， environmental infrastructure is difficult to play a role，etc. Many reasons cause the environmental pollution. At the same time， it is considered that the social security system is the root of the influence of the household registration management to the urbanization. The aim of this paper is to provide policy basis for the development of rural urbanization in China.

Key words： China； rural area； urbanization； problem； reason

1 中國農村城鎮化存在的問題

1.1 城鎮化水平較低，且城鎮化率虛高

改革開放以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮化率從1978年的17.90%到2015年的56.10%，增長了2.13倍，但與其他國家相比，還存在很大差距。目前世界發達國家城鎮化率均在80%以上，發展中國家城鎮化率為60%。但是自2013年城鎮化率達到53.73%以來，我國城鎮化率已超過了世界平均水平。

農民工使城鎮化率提高。由于城鎮化率的計算是以城鎮常住人口占的比率計算的，而常住人口的界定是在城鎮居住6個月以上的人口，因此大量的農民工被計算為城鎮人口。《2012年國民經濟和社會發展統計公報》中公布，2012年末全國在本鄉鎮以外從業6個月以上的農民工是16 336萬人，在本鄉鎮以內從事非農產業6個月以上的農民工是9 925萬人。可見這些人被統計為了城鎮人口。但是有關研究表明，只有1.7%的農民工落戶在城鎮，戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率要低很多[1]。

人口流動使我國城鎮化率隱性提高。如我國2009年城鎮人口6.4億，城鎮化率48%，其中非農業人口有4.5億人，為33.77%；農村流入城鎮的人口是1.9億，占14.23%，也就是人口流動使城鎮化率提高了14.23%[2]。

1.2 城鎮化進程中土地利用存在嚴重問題

1.2.1 城鎮土地征用規模大，農業耕地銳減 在中國城鎮化進程中，土地征用規模非常大，農業耕地面積大幅減少。國土資源部披露，1997—2005年，我國鄉村人口減少了9 633萬人，而農村居民建設用地卻增加了將近11.75萬hm2，說明征地規模確實大于實際需求。據統計，1998—2004年間我國城市土地征用面積為9 213 km2，城市建設占用耕地面積127.9萬hm2。另據國土資源部報告，1996—2005年中國十年間耕地減少800萬hm2，大約占耕地總量的6.6%。經查詢，2009年我國耕地面積是13 538.46萬hm2，到2012年則變成13 515.85萬hm2，而2013年全國耕地凈減少面積8.02萬hm2[3]。

許多小城鎮在發展中注重土地增量，把農村城鎮化做成土地非農化。由于新區開發成本低，改造舊城鎮成本高，許多小城鎮在發展中任意擴大占地規模，造成農田資源浪費。據統計，近年來小城鎮新增建設用地的80%為擴展用地，其中農田面積占60%以上。

1.2.2 土地閑置問題嚴重 近年來我國房地產建設過熱，導致大量城鎮建設用地閑置。截至2004年底，我國城鎮閑置土地、批而未用土地共26.24萬hm2，相當于當時城鎮建設用地總量的7.8%。據2008年10月國土資源部發布的《全國土地利用總體規劃綱要》，我國城鎮規劃范圍內共存在閑置、批而未用土地將近26.67萬hm2。近幾年，國家開始治理這一問題，情況開始緩解。

1.2.3 土地浪費嚴重 城鎮化過程中，進城務工的農民為了取得國家糧食補貼和規避風險，離鄉不離土，不放棄農村土地，便粗放經營土地，造成土地資源的嚴重浪費；另外，在城鎮化進程中，如修路、機場和港口、水電和通訊等基礎設施建設和房地產開發、企業建設等進行的大規模開發建設，造成地貌大面積毀壞，水土流失嚴重。甚至有的山區小城鎮水土流失面積占到60%以上，還產生了大量棄渣、棄土。

原國土資源部副部長王世元講過，有大約333.3萬hm2的耕地受到中、重度污染，不宜種植；還有部分耕地因采礦造成地表破壞以及地下水超采等原因，不能正常耕種，因此適宜穩定耕種的土地僅約1.2億hm2。2013年召開的中央農村工作會議上有關部門強調，要“嚴守1.2億hm2的耕地紅線，切實保障糧食安全”。

1.2.4 城鎮用地的過快增長招致農民問題 近年來，我國城鎮建設用地的增長速度快于城鎮人口的增長速度。城市用地增長率和城市人口增長率之比是用地增長彈性系數。從提高城市開發效率和保護資源的角度考慮，按國際標準，用地增長彈性系數應在1～1.12之間[4]。而中國1990—2011年是2.02（見表1：2.61/1.29），大大超過國際標準。

可以看出，1990—2011年間，我國城市建成區增長速度是人口城鎮化率增長的2.54倍，城市建設用地增長速度是人口城鎮化率增長的2.78倍。

有抽樣調查表明，中國10萬人口規模以下的小城市和建制鎮人均用地117.83 m2，而200萬人口以上的特大城市人均占地52.21 m2，不及前者的1/2，說明小城鎮發展占用土地的速度要快于大城市[6]。

農業用地過快地轉化為建設用地，招致了我國的失地農民問題。農民生活水平下降，上訪現象頻頻出現。據調查，農民因土地問題上訪占總上訪的60%以上，其中又有30%跟征地有關。現代農業經濟理論研究認為，伴隨著每一畝土地的征用，將出現1.5個失業農民。中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》指出，中國失地農民總量已達4 000萬～5000萬人，且每年仍以約300萬人的速度遞增，預計到2030年將增至1.1億人左右。約60%的失地農民生活困難，只30%沒有因失地影響到基本生活。有81%的失地農民對未來的生活擔憂，其中對養老擔憂的占72.8%、對經濟來源擔憂的占63%、對醫療擔憂的占52.6%。可見城鎮建設用地的快速增長已經帶來了嚴重的農民問題。

1.3 部分歷史建筑和城市特色風貌遭到毀壞

中國是個多民族的國家，千百年來不同民族文化與當地自然環境相融合，形成了各具民族特色的建筑風格、獨特的景觀和地貌特色。歷史遺跡是中國幾千年發展史留下來的瑰寶，城鎮建設應突出地域民族特色。但是由于我國城鎮化建設過程中，忽略了歷史文化底蘊，損壞了歷史文化名城、名鎮的環境風貌，出現了盲目拆除，在城鎮建設中互相效仿，甚至在名勝風景區搭建低水平的建筑，使歷史遺留的特色消失，大量雷同景觀出現。不但毀壞了歷史遺跡和城市特色，還出現了克隆城市，相鄰城市的產業結構雷同，基礎設施建設重復，這種城鎮化建設無疑是失敗的。有專家指出，中國正在進行城鎮化“大躍進”，中國的城市遺產正在遭受自“文化大革命”以來的第二次嚴重破壞。

1.4 城鎮化建設造成的環境污染嚴重

改革開放以來，我國經濟有了飛速發展，但是環境污染說明經濟發展是以犧牲環境為代價的。在城鎮化建設中，由于小城鎮起點低、基礎較差，鄉鎮企業規模小，技術和設備落后陳舊，職工素質低等造成環境污染嚴重。尤其是印染、造紙、化工、電鍍、建材等產業和落后的煉礦、選礦等，污染尤為嚴重。還有在產業篩選、培育主導產業等方面，缺乏長期設想，注重近期效益，引進企業門檻過低，甚至無條件地吸收大城市淘汰的污染企業，帶來了一系列的環境污染問題。一些小城鎮發展中能耗高、污染重的產業占相當比重，造成了嚴重環境污染。

《2010年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2009年我國環保部門對319個城市空氣進行了監測，結果有將近1/4以上城市空氣受到了污染。

另外，農民進城也加重了生活對環境的污染。由于小城鎮規模小、資金短缺、基礎設施跟不上，加上大量農民涌入城鎮，大量生活垃圾處理不當，嚴重污染了城鎮生活環境。全國第二次農業普查的19 391個鎮，只有36.7%有垃圾處理站，其他的多是在湖泊或山坳等偏遠處堆放或填埋；只有19.4%的城鎮可以集中處理生活污水，其他大多數直接排入水體[7]。

1.5 戶籍制度成為城鎮化發展的桎梏

農村勞動力向城鎮轉移后，由于沒有城鎮戶口，不能享受當地城鎮的社會保障等福利待遇，生活沒有保障；子女無法在當地上學，就業時行政事業單位都要本地戶口等，致使他們無法在城鎮長期居住。二元制戶籍制度已經不適應經濟發展的需要，成為城鎮化發展的桎梏。2007年公安部宣布，我國將逐步取消二元戶口結構，實現公民的身份平等，只是指出了戶籍改革的大方向，還未真正落實。近年來，國家多次號召改革戶籍制度，推進農業轉移人口市民化，廣東、上海、天津等發達地區也相繼出臺了積分入戶政策，但是范圍小、力度有限，戶籍引起的問題沒有大的改觀，還需進一步深化。另外，由于戶籍制度的限制，許多高素質的人才無法留在城鎮，也影響了城鎮經濟的發展。

1.6 小城鎮對經濟的帶動作用較弱

目前我國小城鎮數量大，但規模太小。據1997年我國第一次農業普查結果，我國建制鎮城區平均僅1 221.1個住戶、4 515.6人，鎮區平均面積2.2 km2。中、西部地區建制鎮規模更小。城鎮規模太小，必然導致發展空間、輻射區域狹小，加上沒有支柱產業，難以帶動農村經濟發展。雖然也形成了產業集群，但只是空間上的集群，產業集群名不副實，集聚度不高，缺乏關聯和協同效應，沒有形成有效互動，同時土地、資本等基本要素的不足，也制約了進一步發展。其次，鄉鎮企業規模小，產品科技含量低，附加值不高，專業化程度低，技術裝備差，生產流程落后，污染嚴重，企業舉步維艱，增長乏力，帶動力不強。研究發現，“一個城鎮只有當鎮區人口達到1萬人時，才能夠發揮經濟中心對鎮域經濟的集聚和擴散作用；2萬人時作用比較明顯；超過5萬才可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用[8]。”

2 中國農村城鎮化諸多問題的成因分析

2.1 中國城鎮化水平低的原因是多方面的

2.1.1 中國的特殊歷史決定了城鎮化水平低 我國城鎮化萌芽于1840年鴉片戰爭，比世界城鎮化歷史晚40～80年。城鎮化建設起步晚，發展緩慢，至1949年僅有135個市、約2 000個鎮，城鎮人口約5 765萬人，人口城鎮化率只有10.6%。新中國成立后，才隨著經濟恢復有所發展，但“文化大革命”嚴重影響了城鎮化發展，至1978年改革開放才走上了快車道。1949—1978年的30年間，城鎮化發展年均增長0.28%，遠低于世界平均0.4%。可見我國的城鎮建設不僅起步晚，而且基礎很差，受政治運動影響發展緩慢。另外，中國人多經濟跟不上，農民進城沒有生活保障，也從根源上限制了城鎮化的發展[9]。

2.1.2 中國城鎮化水平低還有思想觀念上的原因 首先，農民進城欲望不強。很多農民意識到土地才是他們生活保障的根本所在，所以不愿意放棄土地，即使生活在城市依然承包土地。其次，小企業主意識不到產業聚集的作用。安于現狀、小富即安是當前許多小企業主的狀態，進入工業園、發展產業群的積極性不高。

2.1.3 城鎮建設缺乏資金支持 資金是城鎮建設的保障，缺乏資金城鎮化便無從談起。盡管現在城鎮建設體現了多元化，但政府仍是投資主體，企業、個人只是少數，投資通道比較單一。目前鄉鎮財政資金來源基本為3種：預算內資金、預算外資金、自籌資金，但城鎮建設還是自籌資金為主，占50%以上，因為預算內、外資金支出是比較嚴格的。由于目前城鎮工商業欠發達，很多地方自籌資金是很困難的，致使我國城鎮化建設普遍缺乏資金支持。

2.1.4 缺乏主導產業 目前我國產業規劃千篇一律，缺乏特色，主導產業發展不明顯。在發展產業中，應根據本地自然資源、社會條件的優勢，確定當地主導產業。有了主導產業經濟才會快速發展，才能拉動周邊農村經濟。同時尋找主導產業的關聯產業，引進項目，發展較強關聯度的產業群，增強城鎮的輻射帶動作用[10-11]。

另外，工作、生活在城市的2億多農民工，計入了城鎮居民，虛增了城鎮化率，因戶口問題無法享受與城鎮居民平等的福利待遇，成為影響中國城鎮化質量的突出問題之一。

2.2 政府在城鎮化進程中執行措施的偏差催生了土地問題

農村城鎮化是由于經濟發展的原因產生的，其進程受經濟發展的制約。政府在推進城鎮化過程中要考慮經濟、社會等因素的現實狀況，恰當地預計城鎮化對經濟的拉動作用，合理發展城鎮建設。近年來，我國在發展經濟過程中，片面地追求了城鎮化，人為進行了城鎮化“大躍進”，大量農轉非，大搞房地產建設等，結果導致城鎮建設用地過快增長，大量農業用地被侵蝕，很多人因為在城里找不到工作，社會保障又不健全，生活水平跟不上，加上國家取消農業稅和糧食補貼等政策的出臺，城鄉戶口利益剪刀差縮小，很多人又把戶口轉回了農村，造成城鎮房屋閑置嚴重等問題。另外，政府的監管不力也是耕地銳減、閑置和浪費的重要原因。國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，“所謂城鎮化，主要解決的不是城市建設水平和質量提高的問題，而首先是就業、環境、社會保障、產業發展等問題[12]。”

2.3 城鎮化建設缺乏合理規劃招致城鎮規模小、歷史遺跡破壞、土地問題等

城鎮化規劃即包括城區建設規劃，也包括城鎮數量、布局的規劃。城鎮數量、布局規劃應考慮自然環境、資源情況、人群分布等社會因素，合理安排城鎮數量、地理位置，克服目前小城鎮數量多、規模小、分布不平衡的現狀；城區建設規劃則應該結合當地風土人情等地方民族特色，突出當地歷史遺跡和城市風貌，根據城鎮人口、財力、環保等實際情況，科學地布局城區建設，解決目前城鎮配套不合理、基礎設施差及環境臟亂等問題。然而，在中國幾十年的城鎮化建設中，有的地方邊建設邊規劃，或者先建設后規劃；有的地方規劃只顧眼前，缺乏遠期戰略性；也有的城市朝令夕改，城鎮建設隨著政府換屆變遷，甚至有的領導無視城市規劃，為個人政績和提拔而大搞形象工程。

缺乏合理規劃也是造成耕地減少、資源浪費的根源。一是城鎮建設擴張過度，布局分散，人為增加了建設用地。二是城鎮發展注重新區建設，舊城區改造少。三是盲目效仿大中城市的建設模式，不切合實際地搞工業園、高新技術產業園、開發區，造成土地閑置浪費嚴重，大量農業用地被侵占。

2.4 造成環境污染的因素是多方面的

2.4.1 政府監管不力 長期以來，盡管國家也設有環保部門，但對環境問題的管理一直沒有跟上，沒有做到監督企業環保是否達標；企業的發展基本不考慮環境問題，環保部門對群眾舉報企業污染的處理也以罰款為主，沒能徹底根治；很多地方政府只顧經濟利益，片面追求GDP增長，甚至和污染企業的利益綁在一起。人們普遍沒有意識到環境污染對城鎮化建設的影響，意識不到環境污染對人們生活的影響和治理代價，偏重物質財富的增長，忽視社會文明進步。近幾年，雖然國家加大了環保處置力度，但是還沒有起到根本作用。

2.4.2 部分鄉鎮企業無視環境保護 企業一直以追求經濟效益為目的，多數小企業自成立就沒考慮環境污染問題，遭到群眾舉報便去疏通關系，蒙混過關，長期以來一直沒有真正承擔環保責任。很多鄉鎮企業幾乎沒有資金投資環保。

2.4.3 部分城鎮居民素質較低 城鎮一般散布在鄉村中間，居民環境意識較差，加上近年來大量農民涌入城鎮，農村生活習慣一時難以改變，公共場所垃圾隨便扔、生活區隨處倒垃圾等現象普遍存在，導致城鎮生活環境惡劣。

2.4.4 環保基礎設施難以發揮作用 目前大部分小城鎮經濟欠發達，財政資金短缺，治理生活污染、生產污染的環保基礎設施跟不上，難以保證小城鎮生態環境質量。小城鎮普遍環衛基礎設施不健全，無污水處理設施和垃圾處理場、固定垃圾箱，污水排放系統不完整，供熱供氣分散建設、缺乏燃煤污染處理設施等，不健全環衛基礎設施難以起到環境改善作用。

2.5 社會保障制度是戶籍管理對城鎮化影響的根源

目前我國戶籍管理上仍然存在城鄉二元結構，對城鎮戶口仍實行指標控制，入城農民不能享受城里人的參軍、入學、入職、社會保障等方面的待遇。這樣的戶籍管理制度，人為割裂了戶籍與從業的關系，限制了人口向城鎮的轉移，從而影響了小城鎮規模的擴大。

戶籍對城鎮化的影響只是表象，其根本是與戶口相關的醫療、教育、養老、住房等社會保障制度。目前，中國對城鎮人口的社會保障多是以城鎮戶口為根據，因為財政支持的原因，還未涵蓋外來人口。社會保障制度制約了農民向城鎮的遷移，也造成了游離于城鄉之間的半城鎮化現象。隨著經濟的發展，中國財政力量會逐步增強，享受城鎮社會保障的人口會越來越多，只有城鎮社會保障制度涵蓋了遷入農民，代替了土地對農民的保障功能，才能從根本上消除農民的后顧之憂，改變“農閑進城、農忙返鄉”的兩棲做法，安居城鎮生活，實現真正城鎮化。目前，發達地區正逐步試行城鄉社會保障并軌，隨著經濟的發展，戶籍制度對城鎮化的影響會逐步消除。

恰當地分析我國城鎮化存在的問題，并找出問題的原因，然后再針對具體原因調整政策措施，才能有效地推進中國城鎮化的健康發展。

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