政府環境規制下的企業治理動機與公眾參與外部性研究

張同斌+張琦+范慶泉

摘要 本文構建了多主體參與環境治理的動態一般均衡模型，進行了政府環境規制下的企業內生治理動機研究與公眾參與外部性的分析，模擬結果顯示，企業內生治理動機、社會福利等不同目標下對應的最優環境稅率存在明顯差異。隨著政府環境稅率的不斷上升，企業環境技術研發投入會先上升后下降，當環境研發投入水平達到最大時，政府所征收的環境稅完全激發了企業的內生治理動機。在環境稅率提高的初期，研發引致的環境技術進步使得企業的全要素生產率得以提高，經濟產出不斷增加，社會福利水平得到增進。當環境稅率上升到一定數值之后，環境稅帶來的資源配置扭曲效應高于環境負外部性的改善效應，對于經濟而言，環境稅成為扭曲性稅收，并會降低社會福利水平。因此，應在保證經濟增長和社會福利增進的同時有效激勵企業內在治理動機，將環境稅率設定在適當水平。本文還模擬了政府與公眾參與的組合對于社會福利的影響情況，與僅考慮政府環境規制政策的情形相對比，政府征收環境稅和社會組織參與的共同作用可以使得社會福利提高，充分表明了公眾參與環境治理存在著正外部性。環境社會組織在一定程度上可以降低政府信息不對稱等因素，改善環境治理狀況。環境組織的參與還能夠使得環境稅所帶來的環境治理改善和生產效率提高的雙重紅利逐漸釋放。因此，在發揮政府規制與市場調節功能的同時，充分發揮環境社會組織和公眾在環境治理中的作用，是改善環境質量、提高公眾福利的重要方式。

關鍵詞 環境規制；治理動機；公眾參與；動態一般均衡模型

中圖分類號 X32 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）02-0036-08

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.007

自20世紀70年代以來，隨著環境治理理論的發展，中國環境治理結構的變遷大致可以分為三個階段：以政府行政手段為主導的一元治理時期；政府經濟和行政手段并存的二元治理階段；政府與市場、社會協調互動的多元治理階段。目前，中國正處于第三階段的早期，政府、市場和社會三者正在形成一種相互融合又相對獨立的治理結構。在環境治理體系中，企業是造成環境污染的主要來源，而由于環境物品的公共屬性和外部性特征導致“市場失靈”，作為公共利益受托人的政府自然就加入到了環境治理當中，以行政命令或經濟治理的手段進行環境規制。然而由于信息不完全、監督乏力等特點，出現了所謂的“政府失靈”，又會促使以公益性、非營利性等為主要特征的環境社會組織也加入到了環境治理體系中。隨著環境污染對人們生活和福利的影響日漸加重，公眾也越來越多地自發參與到環境治理中，多主體環境治理的體系基本形成。在中國經濟進入“新常態”之后，面臨著穩定經濟增長與改善環境質量的雙重壓力，如何同時實現上述兩個目標，對環境治理模式提出了較高的要求。

1 多主體環境治理模式的研究述評

有關多主體環境治理模式的理論研究中，Ostrom等[1]指出多主體環境治理是政府治理與市場治理之外的一條責任路徑，強調政府、企業、社會組織等各個主體之間的相互合作與相互約束，以多中心為基礎，通過多中心自主治理結構實現“權力分散”和“交叉管治”。多主體合作的目標在于解決環境問題治理中存在的失靈，Eckerberg和Joas[2]認為政府和私人部門合作有助于將環境責任向私人部門轉移，從而共同承擔環境責任。Parkins[3]指出多主體合作有利于將多元價值融入法律政策中，對環境治理具有更高的約束效力。Forsyth[4]認為多元合作的環境治理模式可以提高各主體對環境政策的參與度，實現更高的環境規制目標。Arentsen[5]認為環境治理的決策過程越來越復雜，多個主體參與決策過程可以捍衛自己的利益并影響結果。Newig和Fritsch[6]認為非政府主體參與環境治理有助于提高政策執行的力度。

然而，環境公共治理模式實施中還可能存在很多問題，例如環境公共治理模式效果的發揮極大地依賴于各個主體的地位、職能以及模式的制度設計與運作方式等。Jessop[7]表達了對實行“混合治理式”環境治理模式的擔憂，因為政府的“空心化”會導致設計和執行環境政策時政府決策的影響力下降。Tsang等[8]通過分析指出信任在公共環境治理集體決策中具有重要作用，參與治理的主體應該互相信任，否則合作將難以為繼，集體決策無法達成。Evans[9]指出環境治理集體行動中存在多重困境，環境問題可能有著復雜的成因，由不同方面的人類活動所導致，這使得協調合作更加困難。

國內學者一般是分別對政府、企業、公眾與社會組織在環境公共治理中的地位和作用進行研究。在政府主體進行環境治理的研究中，大多數學者認為政府必須進行制度創新，形成微觀激勵機制，實現經濟效益和環境效益的統一[10-12]。在公眾參與中，應建立完善公眾預案參與、過程參與、行為參與等多個方面的制度切實發揮公眾的監督作用[13-14]。企業參與環境治理時，需要考慮經濟底線、社會底線和環境底線，盡其可能減少負外部性，同時創造經濟、社會和環境價值[15-17]。在環境社會組織參與環境治理方面，大多研究集中于非營利組織的治理模式，或是環境社會組織發展中存在的募捐機制、激勵機制等問題[18-20]。

近年來，中國學者對多主體治理模式的研究也逐漸增多，主要集中在中國公共治理模式的建立、公共治理模式中各主體的角色定位及相互作用兩個方面。在探討適合中國的公共治理模式方面，王興倫[21]通過梳理國外學者對多中心理論的研究，提出在中國的公共治理中應主要實現主體和體制的多元化。孔繁斌[22]從建構主義視角出發，指出公共治理應是基于多元共治模式下的治理結構由“中心—邊緣”模式向多中心模式轉換。在研究公共治理模式中各主體的角色定位及相互作用方面，陳海秋[23]通過分析城市環境治理中政府、市場、企業、環境社會組織、城市居民的各自行為和角色，提出了“政府主導式—合作參與—多元化治理”的四位一體治理模式。李明洪[24]通過分析當今利益多元化背景下中國環境群體性事件中的各主體利益沖突，指出亟需政府聯合各主體展開對話協商，構建協同合作治理模式，實現經濟環境的協調可持續發展。

通過對上述文獻的綜述可得，國內學者對環境治理主體的研究主要偏重于各自的角色定位，對各主體之間的協同機制方面的研究卻很少涉足。中國的環境污染和生態破壞問題并沒有從根本上得到解決，其背后的主要原因是多主體協同的環境公共治理模式尚未充分發揮作用，尤其在政府高度重視經濟發展的模式引導下，人們對環境準公共物品的利用超過環境能夠提供的限度，如何有效激發企業內生的治理動機是解決政府在功能定位、權力配置和運行機制等諸多環節功能缺失的主要途徑。本文擬構建多主體參與環境治理的動態一般均衡模型，以社會福利、環境質量等為研究對象，定量分析政府的環境規制政策對于企業內在治理動機的影響，分析公眾參與環境治理所產生的外部性，這不僅可以為環境治理中不同主體的優化配置提供可行性方案，而且能夠對如何構建多主體協同的環境治理體系提供政策參考。

2 中國多主體環境治理的現狀及問題研究

多主體參與的環境治理模式基本上始于2002年頒發的《環境影響評價法》，該法律中明確了公眾參與環境治理的權利。2003年“科學發展觀”的提出不僅促成了一系列環境保護法律的再次修訂，而且推動了多元化環境治理模式的出現。2014年修訂后的新《環境保護法》頒布，明確設立環保公益的訴訟制度，將民生力量有序納入環境治理的體系中，多主體參與環境公共治理的體系不斷完善。

盡管中國逐漸走向多元的環境治理模式，但環境治理的主體仍然是政府。在環境治理中呈現“政府直控”的特點，即政府在環境治理中承擔了絕大部分的職責，無論是從宏觀政策制定方面，還是在微觀層面的環境監督和評估方面，幾乎都是由政府控制實施。相比之下，公眾、環境社會組織在環境治理中發揮的作用還十分有限。此外，政府主要通過行政手段實施環境管制，即在形式上的“經濟手段”，更加體現了“政府直控”的特征。

隨著中國經濟的高速發展，環境問題對經濟和社會的不利影響逐漸凸顯，政府作為環境治理的單行者已經無法滿足環境治理的需求。更為重要的是，在現實經濟中，作為政策制定者的政府人員所掌握的信息、知識也是有限的，可能出現企業污染處罰與環境治理污染成本不一致的現象，甚至長期內會導致環境治理政策的失效。面對大量違反環保法的企業，政府的環境管理人員遠遠不足，政府的環保力量還是十分薄弱。

另一方面，盡管政府代表的是公眾的環境權益，相關的法律也保障了公眾參與成為監督企業和輔助政府實現環境治理的重要手段，但是沒有明確參與的途徑、方式，缺乏相應的實施機制。隨著社會公眾環保意識的逐漸增強，由于缺乏環境污染的知情權、訴訟權和求償權，反而更容易造成公眾對于環境污染的過度反應，甚至造成了嚴重的公共性群體事件。由于政府在環境治理過程中表現出治理手段單調且非有效、治理效率低下且高成本等特征，這在一定程度上壓抑了社會組織的環保熱情，環境社會組織職能的缺失進而導致其缺乏對企業和政府的有效監督。圖1顯示，在上述因素的作用下可能會產生政府失靈和志愿失靈等現象。

政府失靈和志愿失靈等問題的根本在于環境的外部性問題沒有得到有效解決，代表公共利益的政府和環境社會組織出現了職能缺失和錯位，代表私人利益的公眾和企業缺乏相應的激勵約束來參與環境治理。特別是在政府的規制強度不夠時，造成環境污染源頭的企業缺乏環境治理的激勵約束，企業行為的負外部性并沒有轉變為企業內生化的環境治理動機。

環境治理的公眾和社會組織主體加入到環境事務的過程也是被動的，因為環境監管本身也需要消耗大量的資源，而公眾和社會組織無法完全享有資源消耗所帶來的全部收益，如何實現私人利益與公眾利益的統一十分重要。將環境治理中的強制行為轉化成自愿行動，發揮各主體，特別是企業和公眾在環境公共治理中的應有作用，形成環境治理各主體相互影響和相互促進的關系，真正將環境的外部性問題內部化，才能實現經濟與環境的協調發展。

3 多主體參與環境治理的動態一般均衡模型構建

本文構建多主體參與環境治理的動態一般均衡模型，以符合中國實際經濟發展特征和治理模式為標準，在模型中設計政府、公眾、企業和環境社會組織的角色定位，并對模型參數進行校準。針對不同主體的行為方案進行數值模擬和政策評價，通過分析不同環境治理主體行為對福利水平、經濟增長等經濟變量的差異化影響，為如何有效激發企業的內生治理動機、發揮公眾參與環境治理的外部性提供參考。

3.1 模型構建

3.1.1 企業生產與污染排放

一般而言，企業的生產行為可以采用柯布—道格拉斯（CobbDouglas）生產函數表述，其中資本和勞動為投入要素。在環境經濟學的分析中，為了刻畫生產行為對于環境的污染情況，往往在生產函數中加入環境資源投入要素[25]，一般為能源產品，即企業通過使用資本、勞動和能源來生產產品。

企業在生產過程中消耗能源的同時產生污染排放，由于生態系統對于污染排放物只能部分降解，污染排放逐漸累積形成污染水平，本文考慮環境污染水平對企業生產的負外部性影響，構建企業部門的生產函數如式（1）所示。

式（4）、式（6）和式（8）等描述了政府、企業和公眾在環境治理過程中的作用與反作用機制。從經濟學外部性角度來看，環境社會組織具有環境保護、知識和治理的專業性，新的環保法賦予環境社會組織公益訴訟權。環境社會組織的專業性和相關權利的賦予，使得環境社會組織參與環境治理行為具有外部性。其外部性的體現主要通過兩種方式：一是環保組織向公眾籌集資金，開展環境調研、舉證等工作，將違法排污的企業公布于眾，并通過訴訟的手段，給予企業適度懲罰，從而將企業排污的社會成本分擔到企業身上，達到降低社會污染的目的；二是，如前所述，環境社會組織的行動能夠為政府提供更廣泛的企業信息，降低政府在監督減排過程中的成本支出，督促政府實施污染懲罰，實現環境質量改善。

3.1.3 政府部門

政府部門制定合適的環境稅率τ，將企業生產過程中的環境污染轉化為企業生產的成本，激發企業治理污染的動機。政府實施環境稅所得的收入，用于支付環境管制中產生的監管成本、對企業進行環境技術的研發補貼和向公眾的轉移支付。政府的預算約束為：

其中，p（·）為政府征收環境稅的成本支出，假定p′τ（τ，υ，EMt）>0，p′υ（τ，υ，EMt）<0，表示隨著政府環境稅征管力度τ的增強，征管成本也將提高；隨著環境社會組織參與環境治理力度υ的增強，其可以為政府提供有效的技術咨詢和信息傳遞，能夠有效降低政府的監管成本。

最后，在模型中加入Ct+It=Yt等市場出清條件，可以實現模型的閉合。

3.2 參數校準和模型求解

本文主要借鑒Acemoglu等[26]、Heutel[27]、楊繼生等[28]的文獻，給出模型參數的設定。其中，在環境社會組織監管力度及其費用函數等方面，可用于參考的資料較少。限于此，本文通過敏感性分析等方法，以模型自身的穩健性為標準，得出政府征收環境稅的規制成本函數和環境社會組織的監督成本函數的具體形式為：

政府環境規制成本函數：pt=0.06τ1.2/（0.06+υ0.8）×EMt；

環境社會組織監督成本函數：qt=0.03υ0.3×EMt。

由于上述模型中各參數與變量間呈現較為復雜的非線性關系，難以求得顯示解，本文采用Matlab R2009a軟件，通過數值模擬的方法求解模型的穩態。

4 環境規制下的企業治理動機和公眾參與外部性模擬

4.1 政府征收環境稅對企業內在治理動機的動態影響

如理論模型中式（1）所示，公眾的效用最大化函數中可以加入環境污染的負效應Q（Xt），在考慮該負效應和不考慮該負效應時，政府環境規制政策變化對于各主體行為的影響可能會存在一定差異。在上述兩種情形下，本文繪制了環境稅強度的提高對社會福利及企業研發投入影響的圖形，以更好地體現政府環境規制政策的效果，如圖2和圖3所示。

當環境稅率逐漸上升時，社會福利水平呈現先上升后下降的特征，因此，在不同的目標下，存在著差異化的最優稅率。上述結論與國內外大多數文獻的研究結論基本一致，同時也證明了本文中模型構建的合理性。同時，當考慮環境污染對公眾效用的負向影響時，社會福利水平更低，這也符合經濟學常識。

如前所述，企業的環境技術研發投入能夠在一定程度上體現企業的內在治理動機，也是本文的分析重點。其中，穩態下企業的環境技術研發投入為理論上的最優環境研發投入，因為該研發投入水平實現了企業利潤最大化和社會福利最大化。最優環境治污技術研發投入是由模型中各參數同時決定的，即最優環境治污技術研發投入應根據經濟體系的自身特征來確定，因此政府的環境稅收政策是企業內在環境治理動機的決定因素之一。

當政府的環境稅率不斷上升時，圖3顯示，企業環境技術研發投入會先上升后穩定或下降，當環境治污技術研發投入水平達到最大時，政府所征收的環境稅完全激發了企業內生性環境治理動機。結合本文理論模型部分可得，企業通過環境技術研發投入增加所帶來的邊際收益在增加，而企業接受稅費懲罰所導致的邊際收益在下降，因此企業就會增加環境技術研發投入，加快環境治污技術進步，促使污染排放量下降。

需要注意的是，在環境研發投入上升的初期，環境技術進步及其伴隨著的人力資本累積等使得企業的全要素生產率得以提高，經濟產出會不斷增加。在收入效應的作用下，代表性家庭的消費水平也會上升，社會福利水平得到提高。當環境稅率上升到一定值后，環境稅帶來的資源配置扭曲效應高于環境負外部性的改善效應，環境稅就成為了扭曲性稅收，并會降低經濟增長速度和經濟效率。

在社會福利水平達到最大值后，企業通過環境技術投入所帶來的邊際收益仍然大于企業接受稅費懲罰所帶來的邊際收益，企業還會繼續加大環境治污技術的研發投入，直至企業通過環境技術投入所帶來的邊際收益等于企業接受稅費懲罰所帶來的邊際收益時，企業的環境治污技術研發投入達到最大。此時，圖2表明，社會福利已經下降至較低水平。因此，在保證社會福利的同時，有效激勵企業內在治理動機，應將環境稅率設定在適當水平，不宜過高。

4.2 環境社會組織參與行為外部性機制的模擬分析

進一步地，在圖4中，本文分別模擬了政府與公眾參與的組合對于社會福利的影響情況。圖4顯示，與僅考慮政府采取環境規制政策的情形相對比，政府征收環境稅和社會組織參與的共同作用可以使得社會福利提高，這充分表明了公眾參與環境治理存在著外部性。主要原因在于，在現實經濟中政府實施環境監管的人力物力都是有限的，環境治理的專業性知識結構也不健全，一定存在著環境治理監管的成本損失。環境社會組織在一定程度上可以降低政府信息不對稱等因素，減少政府環境規制監管成本，改善環境治理狀況。

當政府的環境規制強度不高時，環境稅所帶來的環境治理改善和生產效率提高的雙重紅利逐漸釋放，但是單位規制強度的邊際效率在降低，當環境規制達到一定強度時，社會福利水平開始下降。在引入環境社會組織參與環境治理后，這一現象又呈現了新的特征，主要體現在隨著環境社會組織參與環境治理的作用越來越大，政府環境規則所產生紅利的總體水平在提高，并且政府環境規制紅利的最優拐點在下降，這再次驗證了環境社會組織參與對于環境治理的外部性。

5 環境公共治理多主體協同體系構建的進一步思考

在環境公共治理體系中，政府與其他治理主體相互聯系、共同合作完成治理目標。首先，企業參與環保治理的動機來源于其自身，盡管企業目標主要是利潤最大化，通常以犧牲環境為代價實現其目標，但是企業責任和經濟活動并不一定是互相排斥的，也可以成為環境治理的重要力量，關鍵在于政府如何采取有效的規制政策激發企業的治理動機，實現治理行為。環境社會組織是指志愿性的環境社會組織，在環境公共環境治理模式下發揮著不可替代的作用。政府是以強制求公益，而社會組織是以志愿求公益，由此看來，政府與環境社會組織追求公益的目標也是契合的，只是實現方式有所不同。公眾形成環境保護的社會需求，并且將其反饋給政府，有助于政府修正決策中的失誤，同時可以減少政策執行中的沖突與摩擦。公眾參與的微小力量和環保社會組織的集體力量相結合，可以在最大程度上保證公眾參與的廣泛性和有效性。

政府、企業、公眾和環境社會組織共同享有公共權利、共同進行環境治理，環境治理的核心任務是“多主體協同”，從政府關注公共項目轉向治理工具，從等級制轉向網絡化，從命令、控制轉向談判、協商，各個主體之間形成“網絡關系”。在圖5中，本文給出了環境公共治理模式中的多主體協同框架。

治理過程的協同化強調的是一個動態過程，參與責任、監督懲罰、利益共享、信任協作構成了治理過程的主要內容。政府管理從等級控制轉向參與協作，建立與市場、社會之間相互激勵約束、相互合作的公共治理模式，治理模式中的各個主體都在不斷互動和充分協作中實現各自目標的最大化，新型的“利益共享”網絡協同關系不斷形成。

6 結論與進一步的研究方向

本文進行了政府環境規制下的企業內生治理動機的研究與公眾參與環境外部性的分析，主要結果顯示，當環境稅率不斷上升時，企業環境技術研發投入會先上升后下降，當環境研發投入水平達到最大時，政府所征收的環境稅完全激發了企業的內在治理動機。其中，在環境研發投入上升的初期，環境技術進步使得企業的全要素生產率得以提高，經濟產出會不斷增加，社會福利水平得到增進。當環境稅率上升到一定值后，環境稅成為扭曲性稅收，并會降低經濟增長速度和社會福利水平。此外，通過模擬政府與公眾參與的組合對于社會福利的影響可得，在發揮政府與市場功能的同時，還應充分發揮環境社會組織和公眾在環境治理中的作用，形成環境治理的有效網絡體系。

此外，本文的研究還存在一定的不足，可以在以下兩個方面進行擴展：一方面，對于不同行業或者同一行業的不同發展階段而言，當研發投入的規模不同時，研發對全要素生產率的提升效應、研發的邊際收益遞減規律均會呈現不同的特征，進而使得研發投入對經濟增長和社會福利產生差異化的影響，對于這一影響的研究能夠豐富企業內生環境治理的研究框架；另一方面，對于企業部門而言，由于篇幅限制，本文在模型中主要設置了環境規制與企業治理兩個主要部分，實際上，環境治理的效果還受到企業特征、經營狀態等一系列異質性因素的影響，如何充分在模型中設置這些因素并研究其作用，也是值得深入探究的問題。

在發揮政府與市場功能的同時，充分發揮環境社會組織和公眾在環境治理中的作用，是改善環境質量、提高公眾福利的重要方式。為推動中國多元環境治理體系的發展，必須使公眾融入到環境治理過程中。中國應盡快完善立法保障公眾對環境的知情權和監督權，通過立法確立環境公益訴訟制度，使公眾參與法律化、程序化，完善公眾參與的方式，通過各種新聞媒體將環境建設項目的內容公之于眾，召開聽證會、公眾座談會，采用專家訪談、問卷調查等方式聽取公眾意見，積極建立并完善公眾參與的環境治理方案。最終，形成環境治理的有效網絡體系，實現經濟、社會與環境的協調發展。

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