守護(hù)自然生態(tài)空間

趙宏偉

2016年11月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2016〕89號(hào)文，印發(fā)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》分為總體要求、完善濕地分級(jí)管理體系、實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、健全濕地用途監(jiān)管機(jī)制、建立退化濕地修復(fù)制度、健全濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系、完善濕地保護(hù)修復(fù)保障機(jī)制等7部分，共有25項(xiàng)具體內(nèi)容。《方案》指出，濕地保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)中華民族子孫后代的生存福祉。

確定目標(biāo)：

到2020年濕地面積不低于8億畝

《方案》在總體要求中明確：實(shí)行濕地面積總量管控，到2020年，全國(guó)濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護(hù)率提高到50%以上。嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，全面提升濕地保護(hù)與修復(fù)水平。

據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)濕地類型多、分布廣、生物多樣性豐富，濕地總面積為8.04億畝，占國(guó)土總面積的5.58%，其中自然濕地面積約為7億畝。我國(guó)實(shí)施了濕地保護(hù)工程，濕地保護(hù)和退化濕地恢復(fù)的面積不斷擴(kuò)大。截至2015年年底，我國(guó)有國(guó)際重要濕地49處，不同級(jí)別的濕地自然保護(hù)區(qū)600多個(gè)，濕地公園1000多個(gè)，濕地保護(hù)率達(dá)44.6%，初步形成了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體的濕地保護(hù)體系。

但是，我國(guó)濕地保護(hù)問題仍十分突出。據(jù)報(bào)道，2003—2013年全國(guó)濕地面積減少了約5094萬畝。大規(guī)模的無序開發(fā)建設(shè)使許多濕地成為生態(tài)“孤島”。部分流域劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例較高，污染導(dǎo)致濕地生態(tài)功能退化。部分濕地物種種群數(shù)量明顯減少，有的濕地物種甚至瀕臨滅絕。

全國(guó)濕地面積不低于8億畝的目標(biāo)是如何確定的？國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)張建龍解釋說，我國(guó)濕地總量不足，濕地流失破壞趨勢(shì)仍未得到有效遏制。保持濕地總量不再減少，是濕地保護(hù)最緊迫的任務(wù)。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要等，均明確提出了到2020年濕地面積不低于8億畝的要求。

根據(jù)測(cè)算，“十三五”期間通過積極恢復(fù)和擴(kuò)大濕地面積，可新增濕地面積300萬畝。同時(shí)，通過積極發(fā)展建設(shè)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等，擴(kuò)大濕地保護(hù)面積，可以實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)率提高到50%以上的目標(biāo)。

明確任務(wù)：

建立完善的一系列濕地保護(hù)修復(fù)制度

《方案》提出了濕地保護(hù)修復(fù)的5項(xiàng)基本原則，即“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則”“堅(jiān)持全面保護(hù)、分級(jí)管理的原則”“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的原則”“堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的原則”“堅(jiān)持注重成效、嚴(yán)格考核的原則”。

“堅(jiān)持全面保護(hù)”的提出是保護(hù)濕地理念的新發(fā)展，就是“將全國(guó)所有濕地納入保護(hù)范圍”，還要把濕地生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌推進(jìn)濕地的保護(hù)與修復(fù)。

《方案》提出擬建立完善的一系列濕地保護(hù)修復(fù)制度，主要包括6方面的內(nèi)容。

（1）完善濕地分級(jí)管理體系。針對(duì)濕地生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的重要性，將全國(guó)濕地劃分為國(guó)家重要濕地（含國(guó)際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級(jí)別濕地名錄，定期更新。對(duì)國(guó)家和地方重要濕地，要通過設(shè)立國(guó)家公園、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等方式加強(qiáng)保護(hù)，在生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)加快保護(hù)管理體系建設(shè)。在國(guó)家和地方重要濕地探索設(shè)立濕地管護(hù)公益崗位，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等。

（2）實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。確定全國(guó)和各省（區(qū)、市）濕地面積管控目標(biāo)，逐級(jí)分解落實(shí)。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦兀_保濕地面積不減少。到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，自然岸線保有率不低于35%，水鳥種類不低于231種，全國(guó)濕地野生動(dòng)植物種群數(shù)量不減少。地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。

（3）健全濕地用途監(jiān)管機(jī)制。按照主體功能定位確定各類濕地功能，實(shí)施負(fù)面清單管理。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)取水、污染物排放、野生動(dòng)植物資源利用、挖砂、取土、開礦、引進(jìn)外來物種和涉外科學(xué)考察等活動(dòng)的管理。嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為，造成濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的，由濕地保護(hù)管理相關(guān)部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，情節(jié)嚴(yán)重或逾期未恢復(fù)原狀的，依法給予相應(yīng)處罰，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理。

（4）建立退化濕地修復(fù)制度。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則實(shí)施恢復(fù)和重建。堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、與人工修復(fù)相結(jié)合的方式，對(duì)集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的自然濕地進(jìn)行修復(fù)和綜合整治，優(yōu)先修復(fù)生態(tài)功能嚴(yán)重退化的國(guó)家和地方重要濕地。建立濕地修復(fù)公示制度，依法公開濕地修復(fù)方案、修復(fù)成效，接受公眾監(jiān)督。

（5）健全濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織實(shí)施國(guó)家重要濕地的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，制定全國(guó)濕地資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)、重要濕地評(píng)價(jià)、退化濕地評(píng)估等規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施全國(guó)濕地資源調(diào)查，調(diào)查周期為10年。健全濕地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享制度，林業(yè)、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門獲取的濕地資源相關(guān)數(shù)據(jù)要實(shí)現(xiàn)有效集成、互聯(lián)共享。建立統(tǒng)一的濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息發(fā)布制度，規(guī)范發(fā)布內(nèi)容、流程、權(quán)限和渠道等。

（6）完善濕地保護(hù)修復(fù)保障機(jī)制。各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真履行各自職責(zé)，進(jìn)一步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制，形成濕地保護(hù)合力，確保實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)任務(wù)。要發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用，形成政府投資、社會(huì)融資、個(gè)人投入等多渠道投入機(jī)制。加強(qiáng)濕地基礎(chǔ)和應(yīng)用科學(xué)研究，突出濕地與氣候變化、生物多樣性、水資源安全等關(guān)系研究。面向公眾開展?jié)竦乜破招麄鹘逃没ヂ?lián)網(wǎng)、移動(dòng)媒體等手段，普及濕地科學(xué)知識(shí)，努力形成全社會(huì)保護(hù)濕地的良好氛圍。

市場(chǎng)展望：

濕地修復(fù)投資將不斷加大

據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)濕地保護(hù)工程的投資額從“十一五”的30.30億元增至“十二五”的85.30億元，增速達(dá)181%。

“十二五”期間，全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃總投資129.39億元。其中，中央和地方分別投資55.85億元和73.54億元。該部分投資按項(xiàng)目分為濕地保護(hù)工程85.30億元、重點(diǎn)濕地恢復(fù)工程13.91億元、可持續(xù)利用示范工程5.40億元、能力建設(shè)工程14.78億元、濕地保護(hù)和恢復(fù)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助10億元。

有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，“十三五”期間，我國(guó)濕地保護(hù)工程的投資額將達(dá)到240億元。