社區治理視野下宣城市社會組織的培育和發展

褚衛東

摘 要：2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》對社會組織的發展有了更加深刻的認識。筆者以安徽宣城近幾年社會組織的發展為例，以社區治理為視角從中尋找出社會組織在發展中出現的問題及不足，試著去提出一些建議，以便更好地發揮社區社會組織的作用，處理好政府與社會組織之間的關系。

關鍵詞：創新；社會組織；社區；發展

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0096-03

黨的十八大報告中提出，要“完善基層民主制度。在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。”

2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中指出，以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織，是我國社會主義現代化建設的重要力量。我國社會組織不斷發展，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用。同時也要看到，目前社會組織工作還存在法規制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠、社會組織自身建設不足等問題，從總體上看社會組織發揮作用還不夠充分，一些社會組織違法違規現象時有發生。

當前中國正處在社會轉型期，如何進行政府職能轉變，充分調動各社會主體參與社會治理的主動性和參與度顯得尤為重要，尤其是“小政府，大社會”目標模式提出之后，政府力量的“有限”逐漸凸顯，在某些方面已經“失靈”了，政府管理社會的職能將越來越多地是通過協同甚至是購買社會組織的公共服務，如社區居委會以及社區社會組織來完成由社會管理職能向社會治理職能的轉變。這就意味著社區社會組織參與和諧社區建設的責任要加強，這就為中國社區社會組織開創了巨大的生存與發展空間。

一、社區社會組織的概念及其發展意義

（一）社會組織的概念

十八屆三中全會，提出國家治理能力的現代化和提升治理能力。什么叫治理？通過對比亦能發現跟“管理”的不同，見下表。

[＼&管理主體＼&管理方向＼&實現手段＼&表現形式＼&社

中國的社會組織目前有三類，第一類是官辦社會組織；第二類是半官方半民間的社會組織；第三類是草根組織，純民間性的，沒有什么官方的色彩。社區民間組織就屬于第三類，即草根組織，它是以社區公益為導向，以滿足社區成員需求為目的，在街道范圍的社區層面開展活動的民間組織，如為民服務、養老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社區社會組織。

（二）社區社會組織發展的意義

社區是社會的基本單元，社區和諧社會就能和諧，國家才能穩定。社區組織作為維系居民情感、聚攏居民人心、反映居民訴求的一個草根組織，它的存在有不可替代的作用，歸結起來主要有以下幾點。

第一，暢通民意表達渠道。由于表達民意的渠道或是不暢或是有限，往往百姓的民意就不能及時有效地傳遞出去，所以政府得到的信息往往是滯后的抑或是根本就得不到，所以當居民有民意時，可能就會告訴他所在的社區組織，而后傳播到居委會，到達黨組織。

第二，促進鄰里融合。以前鄰里融洽的方式更多的是相互之間串門或是相互邀請，但現在都是樓宇之間，很難見到鄰居，甚至住了幾年也不知道自己的鄰居姓什么，而且生活節奏很快，鄰里之間的交流很少。通過社區組織如公園里的廣場舞蹈隊、太極訓練交流隊、社區志愿者服務隊等，在鍛煉民眾身體的同時也加強了彼此之間的融合。

第三，調解社會矛盾。比如社區里面會有組織做義務勞動、義務勸導、義務調解和義務家政服務等工作，對社區中的矛盾化解也是非常有益的。

第四，提供公共服務。政府“這只手”的伸展范圍是有限的，需要借助社會組織幫助其延展。歐美等西方國家對“最好的政府”有個評價，即是“靠近老百姓家門口的政府才是最好的政府”。這句話可能更加強調的是政府要把最好最快的服務傳遞給百姓，而不是把政府機構放在百姓家門口。

二、宣城市社會組織發展概況

（一）宣城市社會組織發展的基本情況

近幾年隨著宣城經濟社會的不斷進步與發展，宣城的社會組織也取得了長足的進步。2013年底，全市已登記各類社會組織1 289個（市本級277個），當年新增各類社會組織198個（市本級28個），比上年增長18.2%（市本級增長11.1%）。其中，社會團體686家，民辦非企業單位603家，年增長10%以上。每萬人擁有社會組織數已達4.6個，高于全省平均水平（省每萬人擁有社會組織3.2個）。如下表。

2014年底，全市已登記各類社會組織1 388個（市本級295個），其中，社會團體706家、民辦非企業單位681家、非公募基金會1家。每萬人擁有社會組織數已達4.7個，仍高于全省平均水平。如下表。

截止到2015年，宣城市已成立登記社會組織1 531個，其中，社會團體占比為48.9%，民辦非企業單位占比為50.8%，非公募基金會2個。每萬人擁有社會組織數已超5個，已經高于全國平均水平。如下表。

由此可看出宣城市社會組織在呈逐年遞增的態勢，幾乎每年都是以10%左右的數量在上漲，這不僅說明宣城重視社會組織的發展，更說明社會組織在經濟社會發展中作用明顯。

（二）宣城市社會組織管理情況

為了更好地管理社會組織，讓其在社會發展中發揮積極作用，宣城市政府不僅結合省政府、省民政廳關于社會組織的發展意見，如《關于加強和創新社會組織建設與管理的意見》（皖辦發〔2013〕9號）、《關于培育發展社區樞紐（聯合）型社會組織的指導意見》（民管字〔2013〕192號），還結合本市發展狀況進行積極探索，出臺了《宣民字〔2014〕3號關于加快培育發展社區樞紐（聯合）型社會組織的通知》《辦〔2014〕55號〈關于加強和創新社會組織建設與管理的實施意見〉的通知》等一系列意見，讓社會組織的發展有規可依，有章可循。主要從三個方面著手。

第一，深化登記改革。宣城市社會組織登記工作全部進駐市政務服務中心統一辦理，由民管局統一負責行政審批事項，民管局長進駐窗口擔任首席代表。在辦理登記上不僅優化審批流程，提速增效而且簡化登記手續，降低門檻。這種做法減輕了社會組織負擔，提高了社會組織登記管理機關的工作效率和服務水平。

第二，優化服務環境。市民政局在機關事務管理局的支持下，協調已清理回收的辦公用房創造性地籌建“宣城市社會組織孵化基地”，首批入駐了12家公益性社會團體。功能涵蓋社會組織孵化培育、能力建設、評估、信息交流、成果展示、公益理念普及、社會工作人才實踐等多個方面。

第三，強化監督管理。宣城市強化對社會組織的監督管理，采取了多項措施，推進社會組織依法規范管理。一是推進政社分開。嚴格控制黨政領導干部在社會組織兼職。二是推進社會組織評估工作。將社會組織評估工作經費納入財政預算，采取購買服務的方式組織第三方評估，目前有8家行業協會獲評3A以上等級。三是規范社會組織收費行為。與財政局、物價局聯合印發了《關于規范社會團體涉企收費行為的通知》，對社會團體會費收取、經營服務性收費、接收捐贈行為進一步提出了規范性要求。四是加強社會組織自身建設。引導本市社會組織積極培育和踐行社會主義核心價值觀，將社會主義核心價值觀主動融入章程，社會組織的宗旨必須載明：“遵守憲法、法律、法規和國家政策，遵守社會道德風尚，踐行社會主義核心價值觀”。五是加強基層社會組織管理能力建設。抽調年輕同志充實市民管工作隊伍，督促縣民政局設立民管工作機構，通過內部調劑、購買服務等多種方式，解決民管工作人手不足的問題。宣州區、寧國市設立了副科級民管局。郎溪、涇縣等地正在積極爭取在民政局內設機構中單設社會組織管理局。

三、宣城市社區社會組織發展的問題

目前宣城市轄范圍內的社區社會組織統稱之為社會組織聯合會，主要的職能是統計各個社區中的社會組織，尤其是暫時不具備在民政部門登記條件的，如鰲峰辦事處寶城社區社會組織聯合會，濟川辦事處城東社區社會組織聯合會。其中鰲峰辦事處寶城社區社會組織聯合會發展較好，發揮作用明顯，但通過走訪發現，在社區社會組織發展中存在的問題主要有以下幾點。

（一）社區組織團體自身功能不強

從理論上說社居委是一個很標準的社會組織，雖然各地對社區體制改革做了一些有益探索和實踐，但社區居委會的自治能力還是很弱，主要體現在行政性很強，“民間性”“自治性”不足。這種社居委的特點也直接影響了社區組織的功能發揮，尤其是黨政機關干部兼職的社團戴著官方、半官方的“帽子”，實行的是行政化的管理和工作方式，長此以往，容易滋生“強制入會、攤派會費、強行服務、搭車收費、拉贊助、違規使用會費”等問題，使得社區組織的作用大打折扣。

（二）社會組織結構分布不均衡

通過調查走訪發現整個宣城市教育類、衛生類社會組織占大半，但新興和支柱產業行業協會、公益慈善類、社區服務類社會組織發展不足。對于社區社會組織來說更多的是體現在事務性社區組織居多，自娛自樂性質的文體型組織居多，而公益性少。在居民生活多樣性需求的今天，如果不打破這種格局，對社區和諧發展來說無疑是不安定因素，同時對基層的社區工作者也提出了更高的要求。

（三）社區社會組織的凝聚力不足

社區社會組織從本質上講還是結構松散的群眾性組織。隨著居民的流動頻率的增強，新老住戶的搬進搬出也是常事，因此熟人社會之間緊密的社會連接愈發脆弱。如何在共同生活的社區中培養出一種讓每位居民不管是生人還是熟人都能找到歸屬感的社區精神是非常重要的。這就要求社區社會組織必須超越不僅僅是對于個體需求層面的滿足，更要成為培育社區與城市精神的載體，推動由市民到公民身份的轉變。

（四）政社分開阻力較大

在黨政干部兼職社會團體清理整頓過程中，一些同志認為社會團體特別是一些專業性、學術性社會團體，從工作需要的角度考慮，確實需要黨政干部兼任領導職務，以保證社會團體的正常運轉。如果沒有他們的付出，社團既無人愿意接替，也沒有經費來源，社團的生存會成為問題，清理社團不能一刀切。

四、進一步完善社區社會組織建設

（一）建立權責清單制度

首先建立街道、社區權責清單，明確職能劃分。其次理順社區黨委、工作站、居委會的三者功能。在此過程中強化社區綜合黨委的核心作用，強化居委會的自治作用，理順社區與物業公司的關系。積極探索社區居委會的運行機制，提高居委會自治能力和水平，讓更多的居民成為自覺參與的主體。

（二）培養包容的社區精神

必須積極鼓勵和支持社區居民的參與，包括讓城市化過程中進城的外來人員參與社區服務和社區管理，增加社區意識，促進社區融合。尤其要消除公共政策、公共服務對進城流動人口的歧視，特別是教育、就業、社保等政策的歧視性規定，逐步建立面向所有居民的完善的社區服務體系，增強廣大居民對社區的認同感和歸屬感。

（三）突出“公益性”，優化社會組織發展環境

重點培育扶持經濟社會發展急需的經濟科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，尤其是要加大對社會組織參與社會管理和公共服務的資金扶持力度。完善福彩公益金資助社會組織開展公益服務、政府購買社會組織服務等扶持政策。就目前宣城在創建全國文明城市以及在經濟發展過程中凸顯出來的問題而言，就需要多發展相對薄弱的公益慈善類，以志愿者為主體的社區社會組織，突出社區組織發展的公益性。

（四）加大社會組織政策資金扶持

推進公共財政對社會組織的資助、補貼和獎勵，將符合條件的社會組織納入政府產業扶持和社會事業發展扶持政策范圍。推動建立各級社會組織發展孵化基地，為初創期社會組織特別是公益慈善類、社區服務類社會組織提供活動場所、人、財、物等支持。同時鼓勵社區社會組織發展資金多樣化，重視社區社會組織資金來源的“造血”功能，而非一味“輸血”。

社區組織的發展在現代社會治理中發揮著越來越重要的作用，如何更好地推動其發展并在政府善治與社會和諧中尋求平衡，是政府需要考慮而且是避不開的話題。這就需要廣泛動員社會力量，深入挖掘社會資源，讓社區的居民在公共的社區空間中營造出互助、合作、共享的良好氛圍。

參考文獻：

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