“結構性改革與社會治理體系構建”

張曉君+王郅強

摘要： 在現階段，“構建社會治理體系及其運行機制”有著現實的背景和對應問題，已經成為學術界和實務部門高度關心的熱點問題。在這一背景下，中國社會治理高端論壇（2016）：“結構性改革與社會治理體系構建”學術研討會關注了社會實踐熱點，回應了實踐中的工作難點，就“社會矛盾”“中國社會體制改革”“結構性矛盾”“社會治理體系構建”“社會治理創新實踐”等多個主題展開了深入的交流和研討。與會專家、學者主要觀點認為：社會治理體系構建的目標在于通過結構性調整解決當前面臨的社會矛盾沖突問題，推進社會治理體系和社會治理現代化，既與現代社會治理的復雜、多樣和動態特征有關，又與社會治理的資源約束密切相關，需要考慮改革的資源限度和改革的次序，重構社會想象和社會創新。

關鍵詞： 結構性改革；社會治理體系構建；綜述

中圖分類號： D630文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2017）01-0058-07

doi：1019366/jcnki1009-055X201701007

2016年11月26至27日，中國社會治理高端論壇（2016）：“結構性改革與社會治理體系構建”學術研討會在廣州成功召開。此次論壇由華南理工大學與中央編譯局世界發展戰略研究部聯合主辦，華南理工大學社會科學處、華南理工大學公共管理學院承辦，中央編譯局比較政治與經濟研究中心、華南理工大學社會治理研究中心（廣東省決策咨詢研究基地）協辦，并得到了中國行政管理學會等單位的大力支持。來自中央編譯局、南京大學、北京大學、中山大學、北京師范大學、蘇州大學、上海大學、中國政法大學、澳門理工學院等機構和高校的60余名專家學者參加了此次論壇。與會專家、學者圍繞中國社會體制改革、結構性矛盾、社會治理體系構建、社會治理創新實踐等多個主題展開深入探討，迸發出許多具有創見性的學術觀點，現將本次會議有代表性的觀點綜述如下。

一、中國社會治理的結構性矛盾及其表征

改革開放以來，中國經濟體制改革在推動中國經濟快速發展的同時，逐步改變了中國的經濟結構，打破了原先國家壟斷社會的單一格局，社會結構也隨之發生深刻變化。社會結構變遷、利益分化、文化多元等引發的社會問題得以在更大范圍內傳播，特別是在當前經濟增長放緩的情況下，以前由高速增長所掩蓋的社會問題和社會矛盾迅速凸顯，這些都深刻地影響著社會穩定。在這樣的背景下，與會專家一致認為，新變化和尚未完全改變的舊體制之間的不協調造成了各種各樣的結構性矛盾，對社會治理和社會創新提出了更高的目標和要求。

南京大學的童星教授對社會矛盾進行了定義。他認為，只有因社會結構缺陷、社會分配不公、社會關系不順、社會目標偏差、社會政策有誤等導致的人與人之間，特別是階層與階層之間、群體與群體之間的矛盾，才能稱得上是社會矛盾。就目前的社會矛盾來說，可以分為四種形式：暴力群體性事件（含極端個體事件）、具體利益沖突（維權）、集體性的敵視和普遍的社會不滿。這些矛盾表現為一個“連續統”，在一定條件下可以實現相互轉化。當前中國“社會”面臨的矛盾，區別于傳統中國“社會”的矛盾，與完全西方意義上的“社會”矛盾也有明顯的差異，現階段的中國“社會”矛盾更多的是特定經濟社會發展水平的產物，具有顯著的階段性特征。當前，社會主要矛盾主要是由于落后的社會管理體制和公共服務體系無法滿足人民群眾的需要，并且在很大程度上約束了人民群眾自己解決自己生計問題的行動。從社會矛盾的性質來看，目前絕大部分矛盾都是來源于民生問題，訴求主要都是圍繞著物質利益和公平公正展開的，大部分沒有和政治、民族和宗教等攪在一起，現象很復雜，但是問題性質相對單一，因而是可控的，但要防止攪到一起去的危險。

與會專家認為，構建社會治理體系已經成為中國當代語境的現實課題，社會治理體系構建的目標在于解決社會問題，緩解矛盾沖突，形成共建共享的社會治理格局，構建規范長效的社會治理運行機制，致力于形成“活力”與“秩序”相統一的和諧社會。這迫切需要我們在創新、協調、綠色、開放、共享理念的指導下，進一步深化社會結構性改革，激發社會創

二、中國社會治理體系構建面臨的困境

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，同時指出，讓人民群眾共享現代化成果，“獲得感”既是改革的出發點也是落腳點。可見，社會建設和社會治理創新的根本目的是提升社會質量，終極目標是實現社會和諧、人民幸福。然而，社會治理體系作為國家治理體系的重要組成，在構建過程中始終面臨著重重困境和挑戰。

（一）傳統權力結構與現代化權力結構的矛盾

與會專家學者認為，結構創新是社會治理創新的重要內容，對權力結構進行改革和調整是基礎性的工作。在全面推進社會治理體系和社會治理能力現代化的進程中，準確把握和分析權力結構的樣態已經成為最重要的任務之一。在社會結構中，對權力結構進行充分的發現和闡釋意味著要對當前的社會形態進行細致的考察，在明確社會結構實然狀態的基礎上，把握在構建社會治理體系過程中權力結構的應然樣態。蘇州大學的金太軍教授認為，有必要在現代主義和后現代主義的邏輯判斷中做出恰當的選擇，從而對中國社會結構的情狀做出合理的、符合實際情況的分析。在社會治理創新的過程中，有必要超越現代性與后現代性相互攻訐的老套邏輯，對于目前權力的“中心-邊緣”結構要充分發揮黨和政府的整合作用，在呼應現代社會結構所確立的中心原則的同時，充分考慮后現代社會對于分權的要求，以期與社會治理創新的實踐相契合。

（二）“管制主義”和“自治主義”的兩種極端性困境

“活力”和“秩序”的統一被認為是構建社會治理體系的價值目標，在很多時候管制實現了秩序但是極有可能損傷社會活力，而自治在一定程度上激發了活力卻有可能將秩序作為代價。社會治理的創新以及社會治理體系的構建要求有更多的主體參與到社會事務當中，黨和政府治理能力的體現在對于“活力”與“秩序”的把握。與會專家認為，在目前的治理實踐中往往容易陷入“管制主義”和“自治主義”兩種極端困境：一方面“政府管制”仍然是社會治理的主流思想和手段，另一方面過分強調社會力量在社會治理體系中的重要性。映射到現實中表現為：管理層級太多，多元主體的社會治理職能得不到有效整合；過分強調和關注“屬地管理”，淡化了職能部門的“主管責任”；現行制度框架下，基層治理單位負荷過重；社會組織發展與基層社會治理現實需求不適應，社會力量 “長不大、干不好、接不住”；某些部門的創新探索難以在系統中得到有效配合和支持，分散創新無法上升為整體創新；基層社會“碎片化治理”現象嚴重等。

（三）合法性與有效性困境

在20世紀八九十年代，為了有效處理社會事務，基層治理組織創造出了許多工作方法，雖然實現了社會治理創新，但也在很大程度上損害了基層政權的合法性。進入21世紀以后，為了提升基層治理的合法性，國家將民主化和法治化建設作為重要的工作來抓，雖然提升了基層治理合法性，但同時也大大削弱了其有效性。這兩個階段的治理困境統稱為“有效性-合法性困境”。與會專家學者一致認為，當前，在我國的社會治理進程中，合法性和有效性仍然是不可回避的問題，作為“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法律保障”社會治理格局中的重要一環，“法制保障”至關重要，“有效性-合法性困境”并不是可以截然分開的兩個過程，合法性的式微必然最終損害治理的有效性，反之亦然。因此，構建社會治理體系有必要將破除這一困境作為重要任務。

（四）治理的外部性

與會專家認為，治理的難點在于沒有充分的現代國家知識基礎之上的權威體制下如何實現高速增長。治理的外部性主要表現在三個結構性矛盾：增長所需的資本積累和作為勞動力再生產的社會分配之間的矛盾；現代性政府治下的國家控制和社會自主性之間的矛盾；封閉的治理模式和日益開放的系統之間的矛盾。具體來說，在市場層面，沒有完善的體系，對市場放權而不限權，導致公民日常生活不安全，應該放松控制，加強監管。市場化必然帶來社會分化，缺乏有效的社會再分配機制來平衡這種分化，導致市場形成的分化進一步固化。政府自身的增長和發展，市場在社會領域錯誤地發揮了作用，教育、養老、醫療、住房社會領域的市場思維，進一步地加強了日常生活的不安全，消解了原有單位社會的福利機制，但又沒有構建起全新的福利機制，使得中國的沖突事件帶有更大的群體性。公共財政在某種程度上更多地為投資而支出而不是為公共服務而支出。基于保護家庭的社會政策框架缺失導致一系列重要問題：公共服務的短缺導致優質的勞動力短缺，而這也正是增長方式失靈的深層原因；沒有很好地承擔相應市場化的社會成本，導致社會結構的不穩定；超速的增長并沒有創造相匹配的公民所得，使得改革的剝奪感十分強烈。在社會層面，在單位制和公社化被消解之后，沒有建立新的整合機制，城市和農村在很大程度上都是相對碎片化的。正是治理的外部性塑造了當下中國社會治理所面臨的各種各樣的挑戰，解決和回應這些挑戰的最重要的路徑在于回到社會治理本身。

三、社會治理體系構建的域外經驗與中國實踐

立足全球視野，關注國外社會治理最新發展態勢以及前沿理論，同時，對國內社會治理實踐狀況進行考察和總結，挖掘出運行經驗和共性規律，探討推進社會治理體系進程中可能遇到的困難和問題，分析其原因，同樣是本次研討會關注的內容。

（一）社會治理體系構建的域外經驗

華南理工大學楊沐教授認為，新加坡面對社會結構性矛盾時的一些解決方案值得中國關注：第一，解決方案要以問題為導向，不僅具有可操作性，而且必須為社會的大多數人所接受。首先要挑選對當前經濟和社會影響最大的、民眾反映最強烈的結構性矛盾。其次方案是綜合性的、系統性的、有長遠影響的，考慮到可能產生的各種負面效果；而非頭痛醫頭，腳痛醫腳。第二，具體的解決方案中，一定是“硬件”和“軟件”結合，治理體系現代化和治理能力現代化相結合。隨著科技的發展，使精細化管理、網格式管理、大數據管理等新的管理方式成為可能。但更重要的是“軟件”，是治理體系的現代化，對此不能忽視。第三，要實現由多元主體參與的、互動式的動態管理。沒有管理者和被管理者的區別，都是改進管理的參與者。在共同參與和良性互動中，提高政府和社會的相互信任度。

除此之外，與會專家學者認為，和歐美相比，東亞政府具有參與經濟和社會活動的能力和傳統，有創新精神的、有責任性的政府，具有重新塑造社會的能力，有解決社會結構性矛盾的能力。但東亞政府也有可能產生拍腦袋瞎指揮的危險性，多元主體的參與本身會產生對不合適的解決方案的排斥和制約。

（二）社會治理體系構建的中國實踐

問題倒逼改革，是改革開放以來中國模式最重要的經驗之一，“摸著石頭過河”就是動態的政策“試錯”的真實寫照。因此，構建社會治理體系還應該從基層社會治理的實踐中汲取養分。

利用傳統社會資源推動基層社會治理創新。與會專家學者認為，網格化管理在中國基層社會治理中發揮了重要作用，從全國網格化管理實踐案例和實踐經驗來看，網格化管理也是治理創新的主流思路。網格化管理表現出行政成本低、社會資源多、吸納社會參與和整體運行穩健等特點。然而，網格化管理也帶來了一系列問題：基層治理組織的“自組織”性與網格組織的“他組織”性產生沖突；網格組織與政府內部常設機構產生沖突；網格組織與市場機制之間產生沖突等。華南理工大學張樹旺副教授對泛家型村莊治理案例的研究發現，在治理的過程中政府只是主導構建了與社會和市場協作的治理網絡，并沒有遵循網格化管理思路來破壞基層社會的自主性，人力和財力投入沒有增加，政府自身的結構也沒有很大程度上的改變，但是成功使用了少量資源就將大量的社會資源吸納到社會治理過程中，最大化實現了公共利益。

充分發揮黨和政府的統合作用。深圳大學陳文副教授在城市基層社會治理的案例研究中發現，社會建設工作委員會機構將社會整體性工作職能、事關民事民生的公共產品決策職能整合起來，制定整體的、可持續的公共政策。同時，強化基層黨組織的領導力和整合力，以基層黨組織為核心，居委會、業委會、物業公司和社會組織等組成“一核多元”的合作共治網絡。努力構建黨和政府主導、社會多元參與的基層社會治理格局，總結和諧社區建設的經驗，進而完善黨組織“深嵌入、廣吸納、全覆蓋”的社會引領機制，統合各方社會力量。

四、中國社會治理體系構建的方向與進路

習近平總書記指出，沒有穩定的社會政治環境，一切改革發展都無從談起，再好的規劃和方案都難以實現，已經取得的成果也會失去。構建社會治理體系要求一手抓社會建設，一手抓社會治理，社會建設是“和”，社會治理是“諧”。建構一套基于中國語境，包括社會治理創新的價值目標、理論解釋框架及實踐道路、途徑、對策等內容的中國特色社會體制改革框架，并以此為目標，持續不斷地推進社會治理創新。中國特色社會體制改革不僅需要關注宏觀的頂層設計，同樣需要關注微觀的治理創新案例，探討具有特異性的治理問題情境的具體對策，并對其進行總結提煉，作為研究社會治理體系的重要向度。

（一）行政改革

當下社會治理的問題并不在社會而是在國家。必須依據經濟基礎決定上層建筑的規律，找到與完善和發展中國特色社會主義制度的總目標相一致的邏輯，找到最大公約數和包容性的公式。受官僚制式組織結構和碎片化運行機制的固有弱點及其文化，以及社會治理參與主體角色定位不準、治理能力不足等因素的局限，我國社會治理領域存在一些問題亟待重視和解決。中國行政管理學會高小平教授認為，黨和政府領導培育、規范和服務社會組織，由社會組織來配置社會資源，發揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用，同時更好地發揮黨和政府的整合作用。這個社會組織指的是除了黨政、公權力、企業盈利性組織之外的所有的組織。研究社會治理的邏輯和依據是越要加強黨的領導就越要發揮社會的作用。經濟領域的“放管服”改革，實際上已經滲透到了社會領域，“放”是擴大社會空間，“管”是治理結構，“服”是整合社會中的服務資源。

行政改革三條進路促進社會治理創新：第一條進路是通過行政審批制度改革、推廣PPP合作模式等經濟管理制度改革，放大市場機制的功能，降低制度性交易成本，實現政府行政資源與社會市場經濟資源的優化配置；第二條進路是通過商事制度改革、實施信息公開制度、開展第三方評估等措施，拓展制度性服務范圍，放大社會的功能，實現政府行政資源與社會人力資源的優化配置；第三條進路是通過建立正面負面清單制度、結構性減稅和清理規范行政事業性收費制度等措施，降低制度性交易成本，放大法律的功能，實現政府行政資源與社會法治資源的優化配置。三條進路分別從市場、社會、國家的維度，建構新的適應現代治理要求的邏輯，形成推動服務型政府和服務型社會建設的合力；形成推動法治政府建設和法治社會建設的合力；形成社會制度、社會體制、社會機制創新合力。加快國家治理、政府治理、社會治理現代化進程。

中山大學何艷玲教授認為，面臨社會治理的難題時，國家治理模式沒有能夠匹配日益自主的市場和日益開放的社會，改變這一狀況需要：第一，需要國家的普遍性的知識，國家和社會關系的知識準備至關重要。第二，在普遍性知識之上的基礎設計；第三，治理資源的制度性轉化；第四，治理的變革需要時間和耐心。張玉教授認為，破除對社會結構分野認知的“同質性假設”，對于社會治理體系和社會治理能力現代化具有重要意義，在責任型聯合體、工具型聯合體、公民身份型聯合體和脆弱型聯合體的差異化分類中，人民群眾正義獲得感的分類治理可以得到辯證的、動態的歷史平衡。

（二）法治建設

法治是現代化的必然治理架構，法治政府和法治社會并行構建，是突進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。讓法治在社會沖突、社會矛盾等領域發揮配置性和引領性的作用是社會治理的關鍵。與會的專家學者指出，民主的權力授受機制的成熟，法治社會環境的構造，將為社會治理體制的完善提供良好的氛圍。從市場、社會、國家的維度，建構新的適應現代治理要求的邏輯，法治政府建設和法治社會建設的合力，最終形成社會制度、社會體制、社會機制創新的合力，加快國家治理、政府治理、社會治理現代化進程。通過建立正面負面清單制度、結構性減稅和清理規范行政事業性收費制度等措施，降低制度性交易成本，放大社會性法律的功能，實現政府行政資源與社會法治資源的優化配置。中國政法大學翟校義教授指出，通過信訪發現城市的居民委員會和鄉村的村民委員會治理中存在的問題和需要改進的地方對于構建社會治理體系具有重要意義，因此，信訪如何與既有的法治系統兼容并行，是信訪法立法與時俱進的關鍵點。

（三）文化進路

有什么樣的文化就有什么樣的人民，而有什么樣的人民就有什么樣的政府。蘇州大學金太軍教授認為，信仰、主流文化（意識形態）和大眾文化的一致則表現了社會文化結構是穩定的，社會治理的成本也明顯降低。文化是社會治理體制機制的內核，是社會成員的心理基礎，通過核心價值觀來引領文化建設，與推進治理體系和治理能力的現代化具有內在的邏輯關系。社會治理體系構建呼喚建立包容性的意識形態，主流意識形態和價值觀一定要共生共榮，同時建構一個同心同德的中國夢，以及先進性的現代文明。除此之外，中央編譯局郭海龍博士認為，由于中國政治文化傳統的國家主義邏輯和現實需要，這種現狀會繼續保持下去，并在社會治理方面形成一種國家主導的家長制模式（國家主義模式）。

（四）完善治理機制

化解社會矛盾為重點的社會治理。尋找和創建單位制的替代物，作為政府和民眾之間的緩沖，為民眾提供訴求表達、權利救濟和矛盾調處，為政府分擔社會管理、公共服務責任，維持正常的民間秩序，處理民間的公共事務。阻斷和化解社會矛盾沖突的制度安排可以從幾個方面入手：針對暴力群體性事件和具體利益沖突的應該建立健全事前的社會穩定風險評估制度、事中的應急管理（含維穩）制度以及事后的社會矛盾化解（含訴訟、調解、信訪、仲裁、行政復議）制度；針對集體性敵視應該建立健全公平競爭制度和公平可持續的社會保障制度。“用人民幣解決人民內部矛盾”不失為一種權宜之計。

（五）社會自組織

與會專家學者認為，隨著社會組織的發育，社會治理開始在社會基層奠基，并已經形成了一定的積累。北京師范大學陶傳進教授認為，在這樣自上而下社會治理體系生長的過程中，政府的自上而下的支持和對接作用具有重要意義。其中，以政府購買公共服務和政府職能空間讓渡兩種表現形式最為典型。由此產生了社會組織的前沿發育空間，兩大主體形成某種融合之勢，共同構成一種合作提供公共服務的治理模式，這種合作的空間也將隨著兩大主體合作的深入進一步擴大。丁開杰研究員認為，社會企業將市場的社會功能發掘出來了，制度性地誘導市場的社會屬性，社會企業的成長成熟必將使其成為一支重要的社會力量，在社會治理中發揮重要的作用。除此之外，上海大學肖瑛教授認為，家庭也是社會治理需要關注的重要單位，肖瑛教授認為，社會治理的方式一定是家國一體的，同時把家放在非常重要的位置，治好了家也就能治好國。

（六）治理技術創新

隨著科技的發展，使精細化管理、網格式管理、大數據管理等新的管理方式成為可能。南京大學張海波教授提出，大數據信息共享、信息匹配和信息互動等方面表現出了明顯的優勢，將大數據運用于社會治理，在很大程度上能促進整體性治理、精準化治理和參與式治理，使得中國的社會治理具有更強的系統性和科學性。廣州大學陳潭教授認為，大數據在社會治理領域的運用在很大程度上節約了社會治理的時間、資源以及人力資本。同時，對社會治理的思路和模式也將產生較大的沖擊，在大數據驅動下的社會治理創新將使單向度的管理轉向多元主體互動的協同化治理，使網格化管理轉向覆蓋面更廣的網絡化治理，使靜態化的管理變得更加具有流動性和彈性，使精細化管理轉向精準化治理。吉林大學張銳昕教授指出，智慧城市建設也將成為推進社會治理體系和社會治理現代化的主要抓手之一，不僅可以在公共服務供給領域得到運用，同樣也是化解“城市病”難題的一劑良方，對于研究城鎮化空間正義和城市包容性會具有積極的意義。同時，與會專家學者指出，在中國當前特有的情境之下，技術創新不是技術進步由精神到物質的樣態變化，而是實現社會資源優化配置的手段之一，還需要突破文化、制度和結構等因素的約束，才能做到“名副其實”。社會治理創新是以觀念創新為起點、制度創新為保證的綜合創新過程。

與會專家學者指出，當前中國的治理變革面臨多元目標，推進社會治理體系和社會治理現代化，既與現代社會治理的復雜、多樣和動態特征有關，又與社會治理的資源約束密切相關，在推進社會治理體系的過程中，需要考慮改革的資源限度和改革的次序，重構社會想象和社會創新。社會治理體系構建的目標在于通過結構性調整解決當前面臨的社會矛盾沖突問題，這個問題涉及的范圍很廣，需要考慮的影響因素很多，需要從多學科、多領域的交叉研究著力。

本次研討會，各位專家學者深刻領會創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念和構建全民共建共享的社會治理格局的治理理念，對理論發展脈絡進行了詳細的梳理，研究的內容關注了社會實踐的熱點，回應了實踐中的工作難點，在研究領域、研究內容和研究方法等方面都有一定程度的創新。就社會治理體系構建的直接對象、面臨的困境、域外經驗和中國實踐、推進進路等議題展開了廣泛而深入的研討，為推進我國社會治理體系和社會治理能力現代化提供了新的思路。