日本國立大學法人化改革對校長權力的影響研究

賀天成++張鳳娟?オオ?

摘要：2004 年日本開始實行國立大學法人化改革，通過校長選舉和產生方式的轉變，使校長的權力得到明顯提升，表現為：人事決策權從小到大，從“不具有財政決策權”到“掌握財政大權”，“以校長為首的董事會”代替“教育評議會”成為學校核心權力部門，校長輔佐體系建設得到加強。校長權力的提升有利于提高大學的自主性與靈活性，增強國立大學治理與經營能力。日本國立大學這一改革也為我國大學制度變革提供了啟示：政府應通過契約或者法律認定方式明晰大學獨立法人地位，明晰黨委與校長的職責權限，確立校長作為校內最高行政執行者的地位等。

關鍵詞：日本國立大學；法人化改革；校長權力

上世紀末，伴隨著日本經濟、政治的發展，國立大學的改革成為許多仁人志士關注的焦點，“大學之變，方變日本” [1]。《國立大學法人法》于2004年4月1日正式實施，全國所有89所國立大學的法人化改革正式拉開帷幕。政府通過賦

予國立大學自主經營權，增強其自

主性、自律性，保障大學的獨立法人地位。在大學內部，將最高決策權力賦予校長并提升其各項權力，校長職能的轉變意味著新的大學管理體制的重構與形成，并對國立大學內部和外部發展產生諸多影響。

一、法人化改革前后國立大學管理體制及校長選舉、產生方式的變革

（一）管理體制的變革

法人化改革不只是改變了政府和大學之間的關系，并徹底動搖了從明治時期開始延續130多年的日本國立大學管理體制，形成了新的學校內部管理結構（見圖1） [2] 。此次改革從法律上賦予國立大學獨立法人的身份，使之成為合法獨立的公共機構。法人化改革前，國立大學管理體制以教員為中心，內部的決策機制是“自下而上” [3]。教師會議選舉產生學術委員會的會員，大學學術上的決策事務由學術委員會承擔。行政事務局的局長由文部科學省大臣任命，法人化改革后，國立大學形成了一套新的管理體制。董事會、經營協議會、教育研究評議會三大組織形成一級管理機構。董事會成為校內最高的決策機構，經營協議會主持有關大學經營方面的重要工作，教育研究評議會負責審議國立大學有關教育研究的重要事項。先前掌握行政權力的事務局在改革后屬于校長的管控范圍，校長作為董事長的董事會成為最高決策機構，形成了與法人化改革前截然相反的“自上而下”的決策機制。[4]

（二） 校長的選舉和產生方式的轉變

法人化改革后一個重要變化就是校長的選舉和產生方式。按照傳統，大學校長由學術人員組成的校長選考委員會投票產生候選人，然后報文部科學省審核任命。法人化改革后的校長選舉產生方式發生了顯著變化，主要表現在以下三個方面。

1.選舉主體一元化結構被打破。法人化改革前，國立大學的內部管理與運作主要依靠學部的教授會執行，因此在校長選舉方面也受到學部教授會的控制。[5]各機構在推薦候選人時會有所傾向，支持能夠代表所在機構利益的人，缺乏大局觀念。一旦校長權力受制于選舉者，就無法在大學工作中充分表達主觀意愿。法人化改革后，經營協議會、教育研究評議會及校長遴選考評會等校級機構主體也具有了推薦校長候選人的權限。《國立大學法人法》第二章規定：“前述有關國立大學法人校長的申報是基于由下列人員組成的‘校長遴選考評會的遴選、考評作出的：由經營協議會的校外委員從經營協議會中選出的代表、由教育研究評議會選出的委員，以上兩方面的代表人數相同”[6]。

2.擴大選舉成員的范圍。法人化改革前校長候選人選舉是由每個學部和研究所等通過教授會投票選出。法人化改革后，為了使校內各成員的意見得到伸張，很多國立大學將選舉人擴大到教師以外，諸如校內職員、校外人員。九州大學、名古屋大學、北海道大學等將職員加入到校內意向投票的隊伍里，擴大了教師群體以外的校內成員在校長選舉中的構成。《國立大學法人法》第二章中也規定：“理事由校長任命，監事由文部科學大臣任命。其中董事會必須包含目前并非該國立大學法人的董事或職員的校外人員（即校外董事）。”[7]

3.校長選舉的最終決定權轉移。《國立大學法人法》頒布前，根據慣例先由國立大學內部成員選出校長候選人，然后經文部科學大臣任命，得票數最多的候選人終將成為校長。法人化改革后，校長選考委員會掌握了決定權。盡管實際過程中一些國立大學采用執行校內意向投票的方式，但只能作為校長選考委員的參考意見，并非決定性意見。

二、法人化改革后日本國立大學校長權力的變化

法人化改革向長期以來受到政府庇護和管制的國立大學提出了加強自主經營能力的要求。2004年法人化改革以后，校長在決策、人事、財政等諸方面得到強化。所有的國立大學進行了新一輪校長的選任，校長會重新任命理事和副校長，形成校長輔佐團隊。法人化改革5年后，從2008年12月至2009年2月，國立大學財務經營中心以日本86所國立大學的校長、財務理事、系主任為對象進行問卷調查，結合調查報告中“各機構在年度計劃中的作用”、“各機構在預算編制中的參與程度”、“校長輔佐人員任命中重視的條件”、“各組織預算金額的變化”四個方面，將受訪者對不同問題回答的百分比數據制作成條形比例圖，對日本國立大學校長在法人化改革之后的權力變化進行分析。[8]

（一）人事決策權從小到大

法人化改革前，國立大學內部設有專門負責大學日常事務管理的事務局，作為大學行政管理的核心機構，協助各部門開展和完成工作。事務局局長及其他職員不是由校長聘任的，而是由文部科學省直接委派。這實際上明確了自上而下的從文部科學省到國立大學的中央集權式的行政管理體制。校長作為大學內部一級管理人員，其角色更多的是充當上級行政命令的執行者，而非大學管理的決策者。國立大學的教師編制、職員數量、招生考試、招聘調動等事宜由文部科學省決定而不是校長。大學教師屬于國家公務員，工資薪酬由文部省負責分配。

·比較教育·日本國立大學法人化改革對校長權力的影響研究

法人化改革后，校長全權掌握理事、經營協議會委員的任命，可直接任命部分教育研究評議會的委員。《國立大學法人法》明確規定：董事會除校長外，其他董事還包括“理事”和“監事”。理事由校長任命，監事由文部科學大臣任命。經營協議會構成人員除校長外還包括：由校長提名指定的理事及職員，根據教育研究評議會的意見由校長任命的校外有識之士（即校外委員）。[9]校長輔佐人員的任命主要以校長的意見為主（見圖2），在校長輔佐人員任命所考慮的因素中，校長的方針、意向所占比例高達97.1%，部門推薦的比例占18.1%。該結果反映出法人化改革后，在任命校長輔助人員的人事工作方面，基本取決于校長的推薦和支持。

（二）從“不具有財政決策權”到“掌握財政大權”

法人化改革前的國立大學運行的經費（科研、薪酬、出行等）由政府支付。根據1964年一直沿用的《國立大學特別會計法》，國立大學采取年度決算制度。國立大學剩余的經費與國立大學的自籌資金包括學費、附屬醫院、產學研等收入必須上繳國家。國家會對大學經營情況做出評估，按照相關制度進行轉移支付。因此在財政上，校長沒有財務管理和分配的權力。法人化改革后校內各部門間的預算配置等財政權限掌握在校長手中。在遵守文部科學省制定的財務制度的前提下，校長自主酌情使用的資金，可以根據校長的決策和領導力進行戰略性的、有重點的資源分配。[10]國立大學還拓寬了大學經費的來源，通過產學合作、社會捐贈、企業合作等方式增加大學財政收入，校長在其中行使著重要的財政預算和資源分配權力，根據“各機構在預算編制中的參與程度”問題的回答結果（見圖3），按高低排列依次是校長、理事、董事會、事務局長、經營協議會等，校長所占比重高達91.9%。

（三）“以校長為首的董事會”代替“教育評議會”成為學校核心權力部門

法人化改革前的教育評議會是大學最高的事務決策機構，也是大學內部的學術事務管理機構，其與大學校長權力的博弈體現了大學內部權力間的制衡。教育評議會的委員來自各部局教授會，校長無權任命。根據有關章程制度，校長權力局限于審議各學部教授會的議案，并決定是否支持通過。

法人化改革推進了國立大學治理結構上的調整，董事會成為大學最高決策部門，校長作為董事長，經過董事會討論有權決定以下事項：有關中期目標的意見（原案）、年度計劃；得到文部科學大臣批準認可的事項（中期計劃等）；預算的編制、執行和決算；重要組織的設置或廢止；董事會所認定的其他重要事項。此外，原先其他制約校長權力的校內機構，改革后也在相應程度上把決策權力轉移給以校長為核心的決策部門。調查報告中關于“各機構在年度計劃中的作用”的回答統計（見圖4），作用變大的多集中在校長（78.2%）、理事（66.7%）、董事會（62.8%）三個機構。這說明法人化改革后，在年度計劃等大學重要方針政策的制定上，校長、董事會、理事的決策權得到增強。

（四）校長輔佐體系建設得到加強

20 世紀 60 年代，日本中央教育審議會在題為《關于大學教育的改善》的報告中提出了設置副校長一職來協助校長事務的建議。在之后的數十年里各審議機構咨詢報告中也曾出現設置校長輔助機構的意見。[11]直到20世紀90年代中后期，伴隨著法人化改革的呼聲日益加大，日本國立大學才設置副校長一職，一定程度上反映了法人化改革前校長輔助機構力量非常薄弱。[12]

法人化改革中一項重要的改革內容就是加強校長輔助體系建設。《國立大學法人法》規定：董事會以校長為中心，由理事、副校長、副理事、校長輔助及校長特任輔助構成。副校長和理事由校長直接任命，輔助校長掌握決策權、行政權，處理大學事務。此外，還設置了若干校長輔助和校長特任輔助等。例如，帶廣畜產大學的校長擔任“教育推進本部”“研究推進總部”和“國際化推進委員會”三部門部長；奈良教育大學2014年4月配置了新的校長特別助理（Institutional Research擔當）、校長直轄的組織“校長特別助理室”等，校長輔佐體系進一步加強。[13]

三、日本國立大學校長權力提升后的影響

日本國立大學的法人化是由“校長集權”、“大學管理自由度的擴大”以及“指標管理”三個因素構成的。集中權力于校長是為了明確指標達成的責任者，而擴大大學管理的自由度則是為了使校長能夠充分利用權力以達成指標。[14]內部結構的設置上，校長既是法人代表又是董事長，教育經營評議會、經營協議會中也有校長任命的成員，由此確立起校長集權的管理方式。決策權力的分配是大學治理的核心，法人化改革后的國立大學校長對大學的經營管理負最終責任并行使最高決策權。校長通過高效的決策制度，掌握具有一定靈活性的組織機構，使得大學能夠高效合理地處理內部治理問題，靈活機動地參與外部自主經營活動，由此加強了整個大學的教育和研究活動的靈活性，內部治理能力得到提高。

在校長調查問卷中，關于管理經營的合理化、效率化的問題，認為大幅提升的回答占到24%，稍微提升的占到56%，共達到受訪者的八成，明確回答降低的不到3%；認為大學組織靈活性不同幅度提升的回答占到64%，明確回答降低的不到3%；認為研究和教育活動的靈活性有不同幅度提升的回答的比例也超過半數，明確回答降低的不超過兩成。綜合以上問題的回答結果可以看到，國立大學校長對于法人化改革后大學內部管理經營的合理性、效率性和組織結構的靈活性，大多給予了肯定；改革對于研究活動和教育活動的靈活性提升，也得到一定肯定。

法人化改革后的國立大學在以法人代表校長為核心的團隊帶領下，采取戰略性的資源配置方式和經營方法，充分發揮大學的優點、特色，加強產官學合作。產官學合作開拓了國立大學自主運營經費的來源，增加了財政收入，自主經營能力得到保障和增強。在法人化改革的前一年2003年度，日本國立大學的產學合作項目為6411件，產值為125.6億日元；法人化改革后的第8年即2011年，產學合作項目增長到12793件，產值為265.2億日元，是2003年度的2.1倍。在專利研發方面，2003年度的專利收入為4.28億日元，2011年度高達8.85億日元，是2003年度專利收入的2.1倍。法人化改革使國立大學逐步成為振興地方經濟的智囊團和核心基地，促進區域的活性化發展，具有自主經營能力、持續競爭能力、高附加值產出的國立大學正在形成。[15]

四、 日本國立大學法人化改革及校長權力變革對我國的啟示

（一）政府應通過契約或者法律認定方式明晰大學獨立法人地位

從西方大學發展的歷史演變來看，大學主體性的有效發揮與大學的獨立法人地位的獲得密切相關，世界各國也逐漸意識到給予大學獨立法人地位對于大學主體地位確立的重要性。因此，20世紀80年代以來，世界各國和地區開始進行大學法人化改革，日本于2003年7月推行《國立大學法人法》，對國立大學進行法人化改革是對這一潮流的回應。我國也緊跟世界高等教育改革發展趨勢，于1998年在《高等教育法》中賦予了大學法人地位，實現了教育管理理念的突破，但是，與日本《國立大學法人法》相比，我國現行的《教育法》和《高等教育法》以及其他相關的法規法令對高校的辦學自主權和學校的管理只是做了綱要性的規定和描述，需要進一步細化和完善，對于高校內部各部門的職責更是需要進行詳實的法律界定。[16]這就使得我國大學法人改革實施難以進行，在大學對自身權利和義務、權力和責任都難以界定清晰的時候，大學的自主性與靈活性的發揮又從何而談。

（二）明晰黨委與校長的職責權限，確立校長作為校內最高行政執行者的地位

日本國立大學法人化改革后，大學實行的是校長負責制，大學校長的職責包括管理大學的日常運轉，保證董事會政策的落實，與資助者共同提出大學的學術項目等，其職責是非常明晰的，即校長是一所大學的最高行政長官。校長作為校內最高行政長官，不僅是一所大學的掌舵手，在現代大學這種扁平的、多中心網狀治理結構中，他還承擔著協調大學與外部各方力量、行政權力與學術權力、教師與學生等諸多利益關系的責任，因此，校長是大學中甚為關鍵的治理主體。

我國《高等教育法》明確規定，大學實行黨委領導下的校長負責制，這是中國特色現代大學制度的一個重要環節。黨委領導下的校長負責制為穩定社會主義辦學方向、培養社會主義建設人才做出了貢獻，但該制度中存在的雙元領導格局也加大了管理的復雜性與難度。黨委與校長的職責劃分不明晰，使得校長管理專業化難以推進。現有的制度體系更多地不是把大學校長定位為大學的最高行政領導者，而是黨委領導下的具體執行者；不是大學行政事務的自我管理者，而是政府行政指令的落實者。大學校長不是大學治理的核心主體，也不承擔大學治理的核心責任。眾所周知，大學校長是成就一所卓越大學的關鍵要素，如果大學校長在現行的制度體系下不能負責并且也不知道負責什么和如何負責，那么大學的主體性如何有效發揮？因此，在現行的黨委領導下的校長負責制度當中，要進一步明晰黨委與校長的職責權限，確立校長的校內最高行政領導者的地位。

（三）以共治理念為基礎建立大學共同治理結構，對校長權力進行制約

基于利益相關者理論提出的大學共治理念在西方大學的管理中占據主導地位。大學共治理念于1966年首次在美國大學治理董事會聯盟（AGB）、美國教育理事會（ACE）以及美國大學教授聯合會（AAUP）聯合宣布的《大學治理宣言》中被提出，即基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，它代表教師和行政人員共同工作的承諾。在大學組織結構中，共治理念不僅能促使大學各方利益相關者采取一致行動，保持大學自身組織機構的完整性，同時，也能夠達到權力制衡的效果，防止某一利益主體權力的不合理擴張。日本的國立大學法人化改革使大學校長的權力得到了極大提升，但同時也采用教授會制度負責學術事務的處理，對校長權力進行制約。

我國大學中也設有類似于西方國家大學教授會的學術委員會之類的組織，但是，西方各國大學的教授會普遍都有章程，并且具體規定了教授會的人員組成、成員的權利和義務、教授會總體職責、內部組織結構、下屬各分支機構的職責/人員/運行方式等等，詳細明確的制度為教授會活動的有章可循提供了充分保證。[17]反觀我國大學的教授委員會，其宗旨、職能、人員構成、機構權力、義務和運行方式等都沒有形成制度化，在這種情況下，我國大學內部的教授會組織難以發揮作用，學術權力讓位于行政權力，削弱甚至異化了大學的學術功能，動搖了大學為之大學的根基。因此，應當健全我國大學內部教授會制度，切實地將與學術相關的教育、科研等事務交由教授會進行管理，形成大學校長和黨委的行政權力的制約力量。

參考文獻：

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[12] 文部科學省.機能強化に向けた取組狀況一覧[EB/OL].[2016-06-20].http：//www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/detail/__icsFiles/afieldfile/2014/11/07/1353371_1.pdf

[15]文部科學省.國立大學改革プラン[EB/OL].[2016-06-20].http：//www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2013/12/18/1341974_01.pdf.

[16]王濤.20世紀90年代后日本大學管理體制改革芻議[J].魯東大學報（哲學社會科學版），2007（2）：85-87.

[17]郭卉.美國大學評議會制度研究——以斯坦福大學為例[J].比較教育研究，2005（3）：76-80.

（責任編輯陳志萍）