“撤市設區”與經濟關系的協調

耿艷芳

摘 要：1990 年以來，“撤市設區”成為我國大城市旨在擴大城市發展空間、協調區域經濟發展矛盾的重要行政區劃手段[1]。在市場經濟活躍的我國東部地區，“撤市設區”行政區劃改革對促進資源有效整合、轉變區域發展模式、促進產業結構優化升級方面起到了重要作用，但同時也產生了一定的弊端。通過對“撤市設區”的根源和現狀發展進行研究，可以了解“撤市設區”對區域經濟的雙重影響。

關鍵詞：撤市設區；區劃改革；經濟

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）02-0031-03

一、“撤市設區”的定義和根源

縱觀中國歷史，只有大量疆域變遷史以及地方行政制度史，并沒有專門的行政區劃史，因此對行政區劃本身以及與之相關的一些專門學術用語，都沒有嚴格的定義。關于行政區劃的概念，不同的學者從不同學科角度出發表述也不盡相同。

劉君德（1996）認為，行政區劃是一種具有中國特色的區域經濟現象。它是在充分考慮政治、經濟、民族、人口、歷史、地理、文化、風俗等客觀因素的基礎上，將國家或地方領土劃分為若干區域和層次，每一個層次都設有相應的行政區域，在該行政區域內組件相應的國家和地方權力機關，設立的機關依法履行政治建設、經濟和文化發展的職能[2]。周振鶴先生（2001）認為，每一個國家都需要根據本國行政管理的需要，將領土劃分成不同層次的行政區域，這個劃分不同層次行政區域和級別的過程叫做行政區劃[3]。張京祥（2002）認為，行政區劃就是在綜合考慮國家或地方地理條件、歷史條件、經濟聯系等現狀的基礎上，根據政權架構和履行職能的需要對國家或地區進行行政管理區域的劃分和調整[4]。在此基礎上，李郇、徐現祥（2015）認為，行政區劃調整是通過行政區政府的管理權限的變化來影響行政邊界數量，“撤市設區”是打破行政區經濟、減少行政邊界、實現經濟一體化的重要途徑[5]。高祥榮（2015）認為，撤縣（市）設區是市政府將其周邊所屬的縣或代管的縣級市納入到其管轄范圍內的一種行政區劃調整過程，實質上是對地方政府權能關系的調整[6]。

綜觀各位專家對行政區劃做出的定義，筆者認為，“撤市設區”行政區劃改革是在一定歷史時期內，為了實現某一目標，根據當時或當地政治、經濟現狀，依據相關的法律法規對國家或地方政治結構體系進行的空間性和層次性的調整，并承擔著一定的政治、經濟、行政、文化等職能。行政區劃改革是國家為實現行政管理，有效控制各個地域，對原有權力空間和地域的分割與重新配置。

圖1 1983—2015年我國地級市、市轄區、縣級市、縣級以及地級的數量變化

數據來源：根據歷年《中國民政統計年鑒》（中華人民共和國民政部編，中國統計出版社出版）。其中，“縣級數量”不包含縣級市和市轄區；“地級數量”不包含地級市。

當前，我國的政府行政區劃結構為五個層級，即中央、省、市、縣、鄉鎮。本文所研究的“撤市設區”集中于“市—縣”一級。分析“撤市設區”，須從“撤縣建市”改革說起。我國從秦朝開始就是一個中央集權制國家，實行分級管理體制。改革開放以來，為實現上層建筑適應經濟發展的客觀要求，按照行政區劃有關規定，根據當地經濟、文化、人口等發展狀況進行撤縣設市，理順縣級行政區劃體制。最早的“撤縣設市”出現于1983年1月18日，國務院決定撤常熟縣改設常熟市。此后，全國接近15%的縣通過“撤縣設市”成為縣級市（如圖1所示（圖1由1983—2015年《中國民政統計年鑒》B-1-1縣及以上行政區劃部分整理得出）。行政級別上，雖然縣與縣級市是同級，但“撤縣設市”對縣的“放權”賦予了縣級市更大的權力。政治上，省與縣之間增加了市級管理層次，省級政府的政策和法令傳達和貫徹速度加快，增強了政治組織的領導能力；經濟上，縣級市權利的擴大，激勵縣域招商引資，加快了地區經濟增長（吳玉宗，等，1997；周天勇等，1993）。

但由于憲法沒有關于地級市（含直轄市，下同）管轄縣級市的法律規定，國務院在批準縣改市時，省級政府又將縣級市委托地級市代管，這就導致了之后出現的一系列問題。雖然分權使縣域擁有更多的資源，但是在以GDP為核心的“對上負責”考核機制下，縣級政府為在短期快速提升GDP增長而加大財政支出，當支出過大時，地方政府只能通過買賣所管轄區域范圍內的土地、舉債甚至出賣國有資產等方式進行抵債，這就使得地方政治和經濟陷入惡性循環狀態[7]。另外，“撤縣設市”這一對縣級市的放權措施由于行政區劃限制，在一定程度上使縣域經濟之間缺乏協調。一方面，出現了“產業同構”“惡性競爭”和“重復建設”現象；另一方面，土地分割亦使整個地區失去吸引更高質量資本的機會，阻礙了地區產業結構的優化升級。隨著時間推移，代管市這種管理體制矛盾逐漸增多，最終致使這場改革的不可持續。在此背景下，1994年10月中央發函要求停止“撤縣設市”，1997年下半年正式終止縣改市（1997年3月12日國務院批準了最后一個“撤縣建市”的行政區一湖北省漢川市，其于1997年11月8日正式掛牌成立）。國家開始上收縣域權利，實施“撤市設區”，將地級市轄下的縣（包括縣級市）的行政編制將入地級市的轄區直接管理，通過對縣或縣級市調整組合，加強地級行政區域內部的經濟整合[8]。進一步地，通過該行政區劃改革希冀加強區域經濟發展，減少地區產業同構惡性競爭，推動縣域經濟健康發展。

二、“撤市設區”的發展現狀

（一）“撤市設區”的特征

我國行政區劃調整經歷了一個漫長的摸索過程，主要存在形式有切塊設市、縣改市、撤市（縣）設區、撤鄉并鎮、鎮改街、村改居等。對“撤市設區”的影響進行研究，需要選擇一個適合的時間區域來分析“撤市設區”的發展現狀。本文以1986—2015年近30年為周期，從政府政策和行政級別來分析改革開放后我國“撤市設區”行政區劃調整的特征。

1960年國務院決定撤銷沈陽縣設立沈陽市新城子區，但此時撤縣設市尚未真正開始[6]，一直持續到改革開放初期，寧波市鎮海縣改為鎮海區，第一個嚴格意義上的撤縣設市開始[6]。近30年來，我國共有142個城市撤縣設區（見圖2）。

從“撤市設區”時間軸來分析，1986—1999年期間，伴隨著“撤縣設市”行政區劃調整，撤縣設市保持基本平穩狀態發展。1997年下半年我國撤縣設市正式被凍結。在地方經濟和政績考核的推動下，從1999年開始，各地政府開始普遍推行撤縣設區，“撤市設區”的城市數逐年上漲。2001年，我國加入世界貿易組織，隨著社會主義市場經濟的不斷成熟與完善，城市區域間產品和要素流動需求增加，為了促進區域經濟發展，需要打破剛性的行政區域對城市流通資源的壁壘，需要擴大政府權限，提高政府地位，不斷擴大城市規模。2000—2002年，“撤市設區”發生了高漲的現象，然后開始回落。由于2009年財政部下發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，確定在2012年底力爭全面推進省直管縣財政（民族自治區除外）的改革目標[9]，從2010開始，“撤市設區”城市數量又一次進入迅速發展時期。一些設區市政府擔心所管的縣市財政脫離，于是，在2014和2015年，“撤市設區”達到了前所未有的數量。由此可以得出，“撤市設區”行政區劃改革的變化與發展與國家政策、當地政府規劃以及當地經濟發展密切相關。

從撤市（縣）設區的城市行政級別來分析，1986—2015年期間，副省級城市和直轄市的“撤縣設區”數量為57個，與地級市撤縣數量基本持平。就被撤縣（市）的平均數量而言，平均每個直轄市是8.5個，副省級市是2.84個，地級市是1.22個。由此可以看出，行政級別高低與被撤縣（市）數量呈正相關關系。

（二）撤市設區”的發展動力

社會發展進入一定階段后，經濟發展所需要的要素和資源需要進行重新優化和整合，“撤市設區”這一行政區劃改革應運而生。在我國，政府績效評估體系往往以經濟為主，城市進行行政區劃調整不僅僅是經濟利益的驅使，更有來源于對政治利益的追逐。

由于市管縣體制的推行，區域分割狀態繼續存在，這就使得大城市的協調發展機制難以完善，城市行政區劃調整勢在必行。一方面，通過行政區劃調整將周邊縣（市）的用地納入到中心城區，打破區域分割狀態，從區域分割轉變為聯動機制，使周邊經濟繁榮的區域與中心區合為一體[10]，為城市營造更為廣闊的發展空間；另一方面，“撤市設區”可以有效協調中心城市與周邊縣市之間資源及大型基礎設施，實現城區和區域的協調發展，增強城市的整體競爭力。

從世界其他國家行政區劃調整的原因和動力來看，由于國體和政體存在差異，國外的行政區劃改革動力與中國大相徑庭。美國的行政區調整往往是為了生態保護區或者疾病傳染才進行，在調整過程中比較關注區域與自然的一體化發展。法國行政區調整往往是為了解決地區經濟發展嚴重失衡問題，通過合理規劃行政區，合并市鎮基層行政區，新增了大區這個行政單位來實現經濟協調發展。日本的行政區劃調整與不同時期的經濟發展狀況密切相關。

三、“撤市設區”對區域經濟發展的影響和啟示

（一）“撤市設區”的積極影響

1.有利于資源有效整合，實現區域協調發展

“撤市設區”行政區劃調整，使得城市發展空間增大，合并后的政府可以打破原有行政區域劃分的限制，推動要素、資源、服務的均等化配置，對現有空間的資源進行有效整合和利用，實現整體發展、聯動發展，促進中心城區優勢資源向周邊輻射延伸，推進整個市區均衡發展[11]。以廣州市番禺區為例，廣州市通過國家港口管理體制改革的機會，推動廣州港優勢的輻射，逐步把南沙港建設成為帶動番禺新區經濟發展的龍頭，充分發揮南沙港在珠江三角洲的交通樞紐作用，對廣州市建設大都市圈起到了舉足輕重的作用。番禺區在廣州大都市圈整體發展的戰略前提下，能夠更有效利用國家、省、市資源，更快融入廣州大都市圈的發展進程中。為加快轉型升級，廣州市先后在番禺區啟動了廣州大學城產學研一體化新區、廣州亞運城、廣州南站商務區、廣州國際商品展貿城等重大項目。

2.有利于區域發展模式轉變，促進產業結構優化升級

“撤市設區”后，原有區政府的權力上交，項目審批和土地審批權力上交給市政府，這就使得區政府的新增建設用地審批變得比較困難，區政府為了區域經濟發展和績效評估，在原有土地使用面積上，通過提高新項目引入門檻，外遷低效益、低附加值和低效能的企業，最大限度提高土地使用面積所產生的經濟效益，這就使得原來的多項目粗放型增長模式開始向效益集約型增長轉型[12]。以廣州市番禺區為例，截至2014年年底，廣州大學城健康產業產學研孵化基地引入新企業11家，吸引企業投資總額近28億元。與此同時，在建設大廣州宏觀戰略布局引導下，番禺區對自身的定位也發生了重大變化，產業結構發展方向也隨之調整（如圖3所示）。番禺區自2000年之后，第一產業處于基本不變的狀態，第二產業發展速度相對下降，第三產業增長加快，產業結構由第二產業向第三產業傾斜。

（二）“撤市設區”的消極影響

“撤市設區”行政區劃改革在促進城市經濟發展、推進區域協調發展、促進產業機構優化調整等方面產生了重要的作用，但是，也必然帶來了一定的弊端。

1.上下級政府職能協調有待加強

區是市管轄的二級政府。“撤市設區”后，一方面，審批權交到上級行政部門，由原來的平行關系改為隸屬關系，地級市一級政府通過對土地開發權以及規劃權的控制實現對地方投資的計劃管理，地方政府幾乎失去了對經濟發展資源的控制，成為一個上級政府行政事務執行的角色，原有財政分權對地方政府的激勵作用幾乎消失，地方政府失去了促進經濟快速發展、長期發展的基礎，大大降低了地方政府的積極性。另一方面，對上級政府而言，由于管轄區域過大，工作量和工作復雜程度增加，對下級政府文件審批時間延長，延誤經濟發展時機[13]；對下級政府而言，區政府的權力空間進一步縮小，部分行政部門實行垂直管理，區政府對區內各部門缺乏有效的制衡，各部門間的關系更是難以協調。

2.“撤市設區”只是整合了區域資源

“撤市設區”后區域經濟在一定時間內得到飛快發展，一方面這與原區域的經濟基礎有關，另一方面與中心城區經濟發展的輻射帶動作用緊密相關。但是，“撤市設區”沒有從根本上改變城市發展模式，反而加劇了城市用地矛盾[14]。番禺“撤市設區”后，廣州市政府在城市統一規劃的基礎上對番禺區進行重大項目投資建設，在番禺區規劃了大面積區域內不允許展開任何形式的生產和建設，比如，建立廣州大學城，面積達17.9平方公里；在珠江沿岸、金山大道兩邊各控500米，其他主干線最少控100米，還有很多綠化帶建設等等，“控規”使大量建筑用地無法繼續開發。截至2011年，番禺區建設用地已經超過國家規定的2020年規劃控制線，需要實行“減量規劃”。這也就意味著今后番禺區不僅不可以擴大建設用地使用面積，而且還需要將一些已有的建設用地歸還，這以舉措勢必將進一步加大用地供需矛盾（南方日報.廣州獲批成為土地管理“特區”推行19條先行先試措

結語

“撤市設區”區劃調整并不是一個簡單的撤銷和劃分問題，而是影響到城市和區域發展的一個重大戰略決策。區劃調整必須與宏觀區域經濟發展戰略相匹配，著眼于可以最大限度發揮區域優勢。但是行政區劃調整中存在的問題往往更容易引起思考和重視。在“撤市設區”行政區劃調整中，協調上下級政府職能，發揮中心城區的帶動作用，關鍵是上級政府適度放權，打破行政壁壘，以社會主義市場經濟為基礎，發揮市場經濟的自動調節功能，通過市場機制調節生產要素的自然流動、分化與重組，統籌產業布局，促進中心城區加快產業的升級，依據資源、交通、區位等條件選擇合適的發展路徑，構筑區域統一的職能體系和市場體系，從而實現資源利益共享、風險共擔的區域一體化布局。

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[責任編輯 杜 娟]