農民進城已成歷史性必然趨勢

本刊記者 高柳旭

農民進城已成歷史性必然趨勢

本刊記者 高柳旭

2016年，國務院辦公廳發文要求，2020年前約1億農業轉移人口和其他常住人口等非城市戶籍人口在城市落戶，年均轉移戶籍人口達到1300萬人以上，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，并規定大中城市均不得以購買房屋、投資納稅等事由為落戶條件，城區常住人口300萬人以下的城市不得采取積分落戶方式，大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。農民進城是一項重大的社會工程，牽一發而動全身。日前，上海逸耘農業發展有限公司創始人、原上海大學教授張炎夏接受《中國商界》記者專訪，就農民進城的必要性、農村土地如何處理、農民進城后如何安置等問題，表達了自己看法。

《中國商界》：我國農民一向勤勞，白居易有詩云：“足蒸暑土氣，背灼炎天光，力盡不知熱，但惜夏日長?！笨蔀槭裁崔r民如此辛苦，收入卻有不足溫飽之需的？

張炎夏：我國2016年糧食總產量為6億噸，直接從事農業生產活動的人口約為3億，人均產值約為2噸。美國3億人口，卻只有300萬農民，糧食產量便能達到5億噸，人均產值約為167噸，這表明美國農民數量雖然很少，但美國農民的生產效率極高。如果按照美國的生產效率，目前的糧食總產量只需要360萬人就可完成。由于歷史與政策原因，大量實際上已經脫離農村的人依舊保留著農村的宅基地、自留地與耕地，造成近10億人沒有徹底脫離農村土地（常住農村人口約6億），即便依然留在農村的許多人也不再依靠土地生活，直接從事農業勞動的三億人由于人均產值過低，種地已經毫無利潤可言。日本的人均耕地面積雖然只有0.4畝，可是日本的農業從業人口只有300萬人，農民人均擁有的耕地的面積反而大大高于我國，人均達到30畝，所以日本農民反而比城市居民富裕。我國農民太多，已經成為我國農業發展最大的阻力。事實證明了以下兩點：農民越少農業越發達；農民市民化是國家現代化進程中不可缺少的重要內容。

農村人口居住分散，尤其是西部和東北地區，大多數以“組”和“屯”為單位居住，一個居住點往往只有幾十戶，所以，從成本方面考慮，根本無法為之提供完善的商業、餐飲、教育、醫療、郵政、通訊等公共服務，也無法實施生活廢棄物和污染物的處理。只有人口集中到10萬以上，這些才有實現的基礎。如果國家為一個居住點的幾十戶農民提供硬件設施，人均公共支出將會比城市高出幾十倍。另外，營業員、教師、醫生、駕駛員、工人等職位，也是當地人不能完全勝任的。所以，除非人口聚集到一定程度，也就是城鎮化達到一定程度，否則農村人口的生活條件永遠達不到城市市民的水平。

如果農村人已經在城市找到收入大大高于農村的穩定工作，他完全可以把農村的自留地、承包地交給留在農村的人，并用宅基地換取城市的保障房。一方面，進城的農民能夠過上比在農村更好的日子，另一方面，留在農村的人口因為人均土地面積的增加，從事農業也能夠過上更好的生活。過去，已經買房的進城農民不需要交出自己的耕地、宅基地，所以，隨著新生人口的增加，人均土地面積越來越少，對農業的傷害也越來越大，最終總有枯竭的那一天。

《中國商界》：目前全國各地都在推進城鎮化，城鎮化進程中需要注意哪些問題？農村居民就近整體搬遷到附近城市的屬地城鎮化方案是否可行？城鎮化過程中農民有不同意愿怎么辦？

張炎夏：城鎮化必須遵循自愿、自然、漸進的原則。什么是自愿？農民自己認為有必要離開鄉土時國家去幫助他，而不是要農民按照別人的意愿背井離鄉。什么是自然？城市的形成不應是人為的計劃，而應是人口自愿集中在先，然后由政府建設配套設施，決不能先建城后遷人。因為城鎮不像經濟開發區那樣可以招商。只有在人口集中到一定程度時，比如新建大企業聚集了幾十萬工人，周圍就會形成商業、餐飲、娛樂等各行各業，然后土地出讓金就會上漲，政府就能獲得建設城市公共設施的資金，獲得向進城農民提供免費保障房的資金。而公共設施越完善，土地出讓金的收益就越高，政府就能安置更多的人，導致人口的進一步增長，這又能進一步拉動土地出讓金的上漲，如此形成良性循環，城鎮化在不知不覺中就實現了。政府不但不需要投資，還能獲得越來越多的稅收。什么是漸進？就是一個長期的過程，不能揠苗助長。讓愿意進城的先進城，循序漸進。很多在城市里已經有了相當收入的農民，為了孩子的教育，為了老人的醫療，為了生活的方便，是愿意進城的。先把這部分人安排好，條件成熟了再安排今后愿意進城的農民。政府需要的只是廢除諸多不合理的法規，頒布新的能夠促進和配合城鎮化的法規。

屬地城鎮化的想法是好的：讓組（屯）的農村人口集中到村，然后再由村集中到鎮，由鎮集中到縣。問題是農民憑什么要按“屬地”遷徙？農民只有在從事農業無法生存的時候才會考慮遷徙，如果從事農業收入很高或者足以生存，是沒有人愿意背井離鄉的。而農民不從事農業了，“屬地”就沒有任何意義了。農民從組（屯）集中到村，甚至到鎮和縣，讓他們做什么呢？靠什么生活呢？我家所在鎮就發生過這樣的事，把一個村的里所有組的居民都搬遷到鎮上的一個居民小區“萬春苑”。農民生活條件是改善了，但生活成本增加了（要收取物業費），而農民的收入卻沒有增加。同時，因為沒有更好的工作崗位可以給農民，農民種地也不方便了，結果成為一件花錢討罵的事，這是一些地方盲目地搞“屬地城鎮化”的后果。城鎮化不能針對還在務農的農民，農民不務農，又不能務工、經商，這樣的“屬地”反倒讓農民不再屬于土地。

在很多情況下，農民是不可能自愿集中到指定地方去的，他們更愿意搬到他們認為適合自己工作、生活的城市。所以，即使是遠離家鄉的大城市，比如北京、上海、廣州，往往也會成為農民的首選，因為那里的醫療、教育、商業、公共交通等都比小城鎮好，最重要的是那里的工作機會多，工資也高。政府需要做的是盡量滿足農民的需求，不必考慮“就近”、“屬地”等因素，讓農民搬過去，農民絕對不會聽。

《中國商界》：農民進城后會給農業發展帶來什么影響？會不會出現耕地大規模拋荒現象？

張炎夏：農民進城會造就勞動力成本降低，促進了出口制造業的發展，但這不是城鎮化的目的。城鎮化的終極目標是改善現有農村人口的生活條件，低人工成本只是暫時的，對制造業的促進也不會很長久。而城鎮化對農業的促進倒是很明顯的，也會是持久的，這是基于農村人口過多已經導致農業根本沒有合理利潤的事實，農業不能賺錢就不可能持續發展。如今農村人口還能夠生活下去，是因為他們沒有單純地以農業為生。這一點從全國農業GDP僅僅只有幾萬億元就可以推算出，近10億農村人口人均年收入不會超過幾百元。城鎮化減少農村人口必然導致人均農業收入的增加，農業有了效益才會發展。即使每畝地能賺500元，但是全國農村人口人均二畝地，人均收入才1000元，怎么過日子呢？反之，即使每畝只賺50元，如果人均1000畝，就能夠收入5萬元，又有誰會不愿意種地呢？那時種地的人已經不再是農民而是農業工人，他們甚至全國流動，比如專業的收割隊伍，每年9月開始從黑龍江開始收割，然后是吉林、遼寧、河北、華東、華南，一直到海南。農民不再需要自己養收割機了，可以在全國招標，雇傭專業收割隊，不但收割質量好，效率高，成本還低。所以，城鎮化將使落后的小農生產方式逐步走向工業化生產方式——專業分工、社會化協作。即所謂“農民管理，工人種地”的模式，這樣，農業只會發展不會萎縮。

城鎮化不是把農村建成城市，而是把分散的農村居住點搬進城市。城市不僅土地利用效率高，市政、商業、醫療、教育、服務設施使用的人也多，因而人均公共支出較少。城鎮化能夠減少農村分散的居住點，通過減少這些組（屯）的數量達到減少大量非農業用地的目的。據測算，每減少一個組（屯），僅道路一項，平均能減少十多公里（在邊遠地區甚至是幾十公里）。即使在上海，平均每戶農民家庭往往只有三四口人（一兩個老人帶兩個孫子），但是宅基地往往達三四百平方米（算上房前屋后的自留地）。所以，城鎮化應該是能夠節省大量耕地的。為什么實際上沒有達到這樣的效果？因為過去不準農民通過土地流轉獲得收益，進城的農民又不在乎種糧收入，所以土地拋荒現象嚴重?，F在已經放開土地流轉，但是應該嚴禁土地轉性，無論土地流轉到個人還是企業，最后還是只能種地，這就從根本上保證了耕地不會減少。而以往的政策是，宅基地不被納入交易范圍，城市建設用地卻在不斷擴大，因此耕地越來越少。

農民交出的宅基地必須統一還田，并根據農村還田的面積批準增加住宅建設用地面積，而且必須保證還田面積大于建設面積。那么，隨著城鎮化的發展，我國的耕地面積就不會減少，而且還會增加。宅基地只能就地還田，既然是遷徙，在城里添置住房，鄉下的住房就不需要了嘛！如果原來在農村的宅基地不還田，城市周邊的耕地就得不到補償，等于被蠶食了。就算只有5億人進城，起碼需要100億平米的住房，再加上配套設施用地，幾億畝耕地就沒了。國家住宅建設用地的增量必須小于零，因為總人口不增加，住宅建設用地就不需要增加，還可以減少。尤其是農民市民化是把分散居住且住宅非常寬敞的農民搬進住房緊湊的城市集中居住，土地的利用率提高了，道路、市政、教育、醫療、商業設施的利用率都會提高，因此總住宅面積應該減少而不是增加。

可以這么說，最近30多年的經濟發展，有相當一部分是建立在蠶食耕地基礎上的，這樣的發展方式是不可持續的。

在人口沒有大規模增加的前提下，住宅建設用地面積的無限制增加，消耗大量耕地，根本沒有必要。立法規定建設用地增量小于零，城市增加住宅建設用地的前提條件就是得到農民宅基地還田面積指標。做到這一點，農民市民化的任務就容易解決了，政府也不用出資了。

《中國商界》：近幾年城市房價不斷上漲，農民如何在城市買房安家？農民大規模進入城市會不會造成新一輪的房價暴漲？

張炎夏：城鎮化就是要讓農民在城市住下來，可是怎么住呢？讓農民買商品房嗎？且不說農民沒有錢，就是農民有錢也沒有道理讓他們自己出錢，因為城市居民最初的住房幾乎也都是實行房改房政策時免費得來的。所以，只要農民交出自己的宅基地、自留地、承包地，就應該給農民免費的住房。誰出錢給農民建房？當然是政府。錢從哪里來？當然是土地出讓金，因為土地出讓金本身就是賣農民土地的收入。只是國家必須制定法律，規定按一定的比例從土地出讓金中抽出資金用于保障房、廉租房建設。這樣的保障房必須免費提供給交出自己宅基地、自留地、承包地的進城農民，而且應該根據農民移居城市的不同，確定不同的置換比例。

當然，如果有開發商愿意投資農業，農民交出的宅基地、自留地、承包地也可以轉給他們經營，前提一是要在城市給農民建設保障房（政府不應該收土地出讓金），二是獲得的宅基地、自留地、承包地必須用于農業。即：土地不能轉性。

現在的城市居民在上世紀90年代的房改房政策以后都有了自己的住房，為了改善居住條件，買房就應該市場化。農民也應該像早期城市居民那樣獲得免費的保障房或者廉租房，如果農民覺得保障房或廉租房檔次低想住高檔房，就要靠個人努力了。

商品房房價上漲與保障房、廉租房無關，不會影響進城的農民。而商品房房價越高，土地出讓金越高，有什么不好呢？也不用擔心人口大量聚集會導致城市土地資源緊張，上海崇明區有1000多平方公里的農業用地，種植糧食完全不必在寸土寸金的地方，糧食種植可以由東北和中西部地區去做，崇明區1000多平方公里的農業用地完全可以轉換土地用途，人口聚集反而會節約土地。而且長江下游的出?？谖廴緡乐?，又怎么能種出安全的稻米？

偏遠的中西部農村，周圍多是三線及三線以下城市，有很多在外奮斗的農村年輕人希望能夠成為一、二線城市的市民，可是目前沒有一個一、二線城市愿意接納外地農民進城的，這是不行的。農民必須自愿遷徙到愿意去的城市，因為北京、上海、天津、重慶等都是中國的城市，既然外地農民愿意去，就不能在法律和法規上加以限制。所以，必須打破地方保護主義限制。事實上，目前也只有北京、上海、廣州、深圳、天津等這樣的一、二線城市的土地出讓金能夠負擔得起向進城農民提供免費保障房和廉租房的能力。

《中國商界》：數以億計的農民進城后，不會發生就業不足的情況吧？

張炎夏：當然不存在這樣的問題。因為中國的城鎮化只是一個如何安置已經在城市有穩定工作崗位農民的問題。也就是說，對于沒有穩定就業崗位的農民不是政府目前應該要考慮安置的對象，而且這些尚未在城市有穩定工作崗位的農民，他們也并不想隨便找個地方就把家遷過來。他們會在四處嘗試更適合他們生活和工作的地方，直到他們找到穩定的崗位又適合生活的地方。所以政府更不應該把這些并沒有強烈愿望離開農村的農民趕進城市。

《中國商界》：現在進城的農民工都有工作，但是如果遇到經濟危機，出口制造企業大量倒閉，農民工大量下崗時將回不到農村，會不會威脅社會穩定？

張炎夏：雖然農民進城以后也確實會遇到下崗的問題，因為過去農民工的工作主要以出口加工業為主，我國的出口制造業的GDP一度占全國GDP的60%?？墒?，如果允許農民成為市民，大量涌入城市的人口會極大地拉動內需，更多出口企業將把產品投放到國內市場上。這種內需的擴大，必將催生大量新的就業崗位，比如市政、通訊、工業、服務業、商業、交通、商儲、文體娛樂等。這種需求不會一夜之間形成，很可能是20年甚至50年才能完成，這就是說，在幾十年內都不必擔心需求的萎縮。所以，城鎮化反而可以促進我國經濟的對外依存度。留在農村的農民收入也會大幅度提高，對經濟的拉動更屬于優質內需。農民原來是自給自足的群體，成為居民后會轉變為消費群體。過去，城市的3億居民對農產品的需求才1.5萬億元，人均才1500元。農民市民化以后，城市居民增加到12億，最終會導致對商品化農產品的需求增加到6萬億元。而這時農村人口只剩1億人了，農民人均收入就可以超過6萬元，其富裕程度不亞于城市居民。這對于緩和目前制造業下滑拖累整個國民經濟的局面也是很有意義的。

《中國商界》：由于城鄉經濟水平差距巨大，一些城市居民擔心農民市民化后會拉低自己的生活質量，您怎么看待這種對立問題？

張炎夏：現在一些市民反對農民進城，害怕農民的大量涌入會影響到他們的生活質量，這種擔心是典型的計劃經濟思維。農民市民化不是要動員農民進城，只是要讓已經在城市長期生活并有穩定工作的農民合法地安頓下來，這并不會必然導致進城農民數量的增加。農民市民化的前提是農民大部分已經進城，并且已經在城市有了穩定的工作?，F在這個條件已經具備，去年全國農民人均收入1.14萬元，10億農村人口的總收入就是11.4萬億元，扣除其中來自農業的收入1.1萬億元后，就可以得出去年全國農民收入中有超過90%的收入（約10萬億元）來自非農業?，F在全國農民工的人均年收入2萬元為基數，就可以推算出去年起碼有5億農民在城市打工（用10萬億元的總收入除以2萬元的人均收入）。由于中國農村勞動力一共才5億人，所以說中國農村勞動力已經基本都在城市打工。

今天實施農民市民化的條件是成熟的，已經不存在有更多的農民需要進城的問題了。