基本公共服務質量：分層概念與評估框架

摘要：依循質量概念在不同理論范式關注的利益焦點，賦予基本公共服務質量以分層概念：新公共管理語境重視個體滿意和理性選擇的微觀質量；新公共服務語境追求公共利益和價值規(guī)范的宏觀質量。文章

采用全國大規(guī)模調查數(shù)據(jù)，結果顯示：基本公共服務的宏觀質量能提升基本公共服務的微觀質量，表現(xiàn)在嵌入社區(qū)或村層面的價值規(guī)范——公共利益能促進個體基本公共服務滿意度，基本公共服務微觀質量能推動基本公共服務需求的內容變遷，表現(xiàn)為個體不同內容的公共服務滿意度會誘發(fā)基本公共服務的不同需求。可以認為，是“公共利益”等價值理性而不是“顧客滿意”等工具理性更符合行政倫理和政策預期。

關鍵詞：基本公共服務質量；情境性；層次性；評估；分層線性回歸

中圖分類號：D63143 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0122-09

近年來，基本公共服務質量的研究存在不同理論范式的“張力”。具言之，在價值追求層面，“工具理性”與“價值理性”走向兩個極端[1]；在評估途徑層面，形成“應該是什么”和“現(xiàn)實是什么”的區(qū)隔；在技術運用層面，整合“定量方法”與“定性方法”的混合研究少見；在評價數(shù)據(jù)層面，“客觀指標”與“主觀評估”各行一邊；在評價對象層面，“顧客導向”與“公民身份”多有爭端。因此，凡是借助公共服務完成的事情，幾乎都有貼上“質量”標簽的沖動，基本公共服務質量作為一個包羅萬象而又空無一物的政策概念與評估術語[2]，存在“碎片化”“單一化”“模糊化”“靜態(tài)化”等弊端，難以形成統(tǒng)一規(guī)范性分析框架和學術話語體系。

結合新公共服務理論，依循公共行政在不同決策環(huán)境關注的利益面向，賦予基本公共服務質量概念以“情境性”和“層次性”特征，從規(guī)范和實證層面提煉基本公共服務質量的分層概念，并采用全國大規(guī)模調查數(shù)據(jù)，考察基本公共服務質量的層次關系與銜接機制。這些結論運用于基本公共服務質量的起點、過程、結果和價值追求，可以形成基本公共服務質量評估的分層模型。

一、文獻回顧

基于研究需要，可以從質量管理、績效管理、公民滿意度評估等層面描述國內外關于公共服務評估的異同點。

在質量管理層面，工業(yè)生產(chǎn)和管理控制領域的技術參數(shù)，如產(chǎn)品的安全性、壽命、性能、瑕疵率、重量、型號、款式、外觀、密度、尺寸等是質量管理的關鍵評估指標。主要借鑒計算機仿真、數(shù)理統(tǒng)計、實驗模擬等技術保障產(chǎn)品或服務的“有形”質量，特別關注產(chǎn)品生產(chǎn)的過程控制和流程管理等。

在績效管理領域，重塑政府等行政改革運動積極倡導運用工商管理技術和方法評估行政服務績效。例如行政服務流程的透明化、公開化、程序化、簡便化；服務內容的準確化、同質性、異質性；服務技術的電子化、網(wǎng)絡化、市場化；行政服務產(chǎn)出的經(jīng)濟、效率、效能和公平；服務決策的民主化、科學化、合法化、合理化和制度化；行政服務主體態(tài)度的親和性、廉潔性、責任性、公益性、合作性、參與性、學習性等維度。內容范圍不僅涉及一般公共服務，還包括政府政治職能、經(jīng)濟職能和社會管理職能等評估內容，混淆行政服務與基本公共服務是降低質量評估效度的主要缺陷。在評價主體方面，一般采取政府評價為主，專家學者積極參與，同時與少數(shù)公眾評價相結合的評估途徑；在具體技術層面，主要采取公共財政指標和主觀評價相結合的綜合指數(shù)法此處的綜合指數(shù)法主要有泰爾指數(shù)法、標準化系數(shù)法、熵值法、層次分析、模糊綜合評價等途徑計算的綜合性指數(shù)等。。

在公民滿意度領域，民主公民權和新公共服務倡導的公民參與等規(guī)范性價值深刻影響公共政策議程和公共服務質量改進運動。借鑒市場調查和顧客滿意度模型的指標和方法是公共服務評價的主流趨勢。如舒適性、友好性、可持續(xù)性等顧客消費心理的“軟指標”，關注的重心不再局限于生產(chǎn)、過程或結果等單一環(huán)節(jié)，而是關注服務不同特征屬性、顧客不同時點的需求體驗、服務關系、服務層次等多視角、多維度的整體動態(tài)性評價，代表性的評估方法有結構方程模型（SEM）、OLS估計、數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）、田野實驗（field experiment）和面板技術（panel estimator）等工具的運用，比較著名的評估模型有顧客感知型（SERVQUAL）、期望不一致模型（expectancy-discomfort）、歐洲關鍵事件調查（CIT）、實驗情景模擬（the experimental simulation）等（表1）。

二、基本公共服務質量：系統(tǒng)的概念與分析框架

綜合國內外已有研究成果，新公共服務質量是一個相關性和層次性的概念。相關性表現(xiàn)在概念隨著服務提供者和用戶在相關組織層級不同地位發(fā)揮作用不同，層次性體現(xiàn)為概念隨著主客體關注的不同問題面向而變化[3]。

（一）基本公共服務質量的情境性與層次性

1.個體滿意度是新公共管理語境的微觀質量

在新公共管理語境，基本公共服務的對象是顧客。在此語境下，新公共管理倡導的公共服務民營化凸顯了公共服務的效率、產(chǎn)出等市場利益導向。公共服務的生產(chǎn)主體（企業(yè)）與購買主體（顧客）在平等互惠的基礎上以貨幣為媒介，實現(xiàn)商品的交換價值。但是，民營化暗示市場企業(yè)要遵循市場價格機制，即盡可能地實現(xiàn)公共服務利潤最大化是企業(yè)決策的理性邏輯。但是由于信息不對稱、道德風險和逆向選擇的弊端，導致企業(yè)增加公共服務利潤的途徑是盡可能地讓顧客滿意，而不是促進由公共服務“公共性”所決定的“消費的非排他性”和“收益的非競爭性”。此時，公共服務是滿足分散、獨立、具有不同偏好和市場購買力的顧客需求的私部門產(chǎn)品，公共服務的產(chǎn)出和結果基于私人利益之上的個人需要，從根本上區(qū)別根植于社區(qū)共同需求和社會公共需求的純公共產(chǎn)品[4]。在新公共管理語境，以追求“用戶滿意”為代理指標的“公共服務滿意度”是企業(yè)提高公共服務利潤，滿足消費需求，改善公共服務質量的主要途徑。

新公共管理選擇基本公共服務微觀質量指標的價值意義與其管理主義哲學追求效率的工具理性直接相關。原因有三：一是關注個體需求被滿足程度——公共服務滿意度指標，可以增加公共服務的產(chǎn)出、利潤和效率，還可擴大公共服務內容的選擇范圍，促進基本公共服務產(chǎn)出多樣化，滿足個體多元、多層次服務需求，擴展公共服務的“使用價值”；二是能節(jié)約政府行政成本，讓政府以結果（效率等）而不是以過程（如行政審批等）為導向，改善服務質量，重塑公共服務職能，建成服務型政府；三是聚焦微觀層次的私部門利益有助于發(fā)揮市場、社會組織的積極性，不僅能減少政府和市場各自供給公共產(chǎn)品的弊端，還能發(fā)揮社會組織的公益性和獨立性優(yōu)勢，彌補政府和市場等二元主體供給公共產(chǎn)品不足的缺憾，促成政府-市場-社會三方互動的公共服務協(xié)同治理格局，全面提升基本公共服務質量。

2.公共利益是新公共服務語境的宏觀質量

在新公共服務語境，基本公共服務的范圍是社區(qū)或村，對象是基本公共服務供給的末端——基層自治單位的社區(qū)公民或村民。中國戶籍居民生活的基層自治組織是社區(qū)或村，是基本公共服務設施、資源、產(chǎn)出依附的基本公共治理空間，蘊含著村或社區(qū)居民的共同利益。不同于微觀層次的市場目標是建基于個人利益之上的原子式、碎片化需求，基本公共服務的宏觀層次則建基于社區(qū)或村的共同利益之上，滿足本社區(qū)或村居民的公共需求。宏觀層次的公共利益是社區(qū)或村共同利益的集體意識，是整合不同經(jīng)濟社會背景和人口特征后全體居民的全部利益，通過民主協(xié)商和自治途徑達成的社區(qū)或村的共同利益，應該包涵社會底層、弱勢群體、少數(shù)民族等群體的恰當利益。此時公共利益是社區(qū)或村層面的決策道德和倫理標準，是基層自治或治理秩序的價值規(guī)范[5]。宏觀的價值規(guī)范對個體認知和行為具有道德約束作用，集中表現(xiàn)為“善優(yōu)先于權利”的社群主義價值觀[6]。在此層面，社區(qū)或村的公共利益是維系個人利益的基礎，是保障個體合法權利的道德前提。這些價值不依賴公共服務產(chǎn)生過程，但決定了服務結果如何產(chǎn)生[6]。社區(qū)或村的價值規(guī)范——公共利益，不能憑借理性選擇的市場機制實現(xiàn)，而是政府與公民在信任與合作的基礎上就共同利益進行對話與合作的結果[7]，這正是關注基層自治組織改進公共服務質量的特殊價值所在。

新公共服務強調公共利益在公共服務供給的支配地位與政治哲學關注民主、參與和公共善等價值哲學有關。一方面，公共利益能最大限度地代表絕對多數(shù)的利益，既能迎合最大多數(shù)人的最大利益的功利主義原則，也是彰顯最小最大化分配的正義規(guī)則。進而可以保障底層群眾、弱勢群體、平民百姓、邊疆居民和少數(shù)民族利益在基層自治組織決策中的恰當分量[8]。第二，宏觀層次的基本公共服務是社區(qū)或村基層群眾自治的整體價值規(guī)范，具有“自我管理，自我教育，自我服務，自我監(jiān)督”的制度功能，表征為基本公共服務的供給鏈具有公民參與和自治的民主價值，鼓勵公民參與基本公共服務提供、分配、獲得和享用等供給鏈，才能讓社區(qū)或村的共同利益蘊含個人合法利益和保障少數(shù)群體的利益表達權利，計算出利益的“最大公約數(shù)”，能保障全體居民共享公共服務改革成果，增強全體居民的獲得感、幸福感、安全感和公平感。

（二）基本公共服務質量的銜接機制：公共利益對個人利益的正向牽引

厘清基本公共服務質量在不同行政情景與理論范式的銜接機制是評判不同層次基本公共服務質量“孰輕孰重”“孰先孰后”的邏輯起點。可以圍繞主體職責、服務對象和不同層次的作用機制展開論述。

在主體職責層面，基本公共服務是典型的公共產(chǎn)品，決定了基本公共服務的提供者是政府而不是市場或社會。因此，政府必須在提供公共服務時對更大范圍和更長遠的公共利益負責，而不是對效率、利潤和顧客滿意度負責[9]。

在服務對象層面，基本公共服務的對象是基于政治身份并關注共同利益的公民，而不是經(jīng)濟身份以私人利益為中心的顧客[10]。公民以追求公共利益為導向，主張就社區(qū)共同利益與政府對話與合作，從而肩負公共產(chǎn)品的成本——稅收，增進社區(qū)共同利益，還能避免統(tǒng)治者侵犯公民合法利益，增強政府政策的公平性、民主性[11]。而顧客則沒有共同的集體目標，顧客不是社區(qū)或村委政治權力的享有者和責任的承擔者，追求個人利益是其社會行動的基石，顧客不同于公民的原因是前者傾向于消費產(chǎn)品，而后者是共享服務[12]。因此，顧客在市場產(chǎn)品之間進行購買實現(xiàn)個人利益最大化，而公民通過集體性的納稅去承擔公共服務的成本，這意味著企業(yè)可以通過調整價格或產(chǎn)品質量讓顧客滿意，而政府卻只能通過對話與合作來促進共同利益[13]。說明改進公共服務的問題不能停留在滿足“顧客需求”的層次，更應關注公共事務的權力在政府與公民之間的分配情況[14]。

在不同質量層次的作用機理方面，微觀層次的理性選擇機制與宏觀層次的價值規(guī)范是提升質量的不同途徑。在新公共管理語境的微觀層次，以公共選擇、委托-代理、市場競爭等私部門管理方法和技術是提升產(chǎn)品質量和個人利益的最優(yōu)化途徑。互利、競爭和博弈等是理性人的基本行動邏輯[15]。在新公共服務語境，提倡對話與合作，關心他人恰當利益和社區(qū)共同利益等民主參與價值是社區(qū)或村層面的道德規(guī)范，致力于增進社區(qū)或村的社會凈福利是公民社會的良好愿景[16]。在新公共服務語境，公民通過積極參與基本公共服務提供、分配、獲得和享用等服務鏈，雖然不能讓每位個體都能獲得等量的利益，但是能讓每一位公民都被平等地政治對待[17]。

三、問題提出與理論假設：基本公共服務質量何以表征

（一）公共利益是基本公共服務的宏觀質量

如果不承認公共利益的作用，認識公共服務的深度和廣度便不可能[18]。公共利益是根據(jù)所有公民的利益和社會所公認的價值概念對某一情景的最佳回應[8]。這種最佳情景被認為是，政治體系應該追求利益在全體公民中的公平分配，雖然不表示所有人都有權享有相同的或同樣的利益，但卻說明每一個公民都應該受到公平對待[19]。

結合新公共服務理論規(guī)范的相關研究，可以提煉出基本公共服務宏觀質量——公共利益的維度劃分。

1.充足性

“充足性”是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村提供的基本公共服務的數(shù)量是否充足，意指供需匹配和規(guī)模效率。主要有三個方面的內容：一是供給是否少于需求；二是供給是否高于需求；三是供給是否匹配需求。社區(qū)和村層面提供的公共服務“充足程度”是公共服務供給鏈條的前端，承載基本公共服務質量的數(shù)量需求，不僅是實現(xiàn)公共服務規(guī)模效率的關鍵，也是向“質量”轉型的臨界條件。

2.均衡性

“均衡性”是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村對公共服務分配過程是否均衡。基本公共服務均衡性強調公共產(chǎn)品分配的權利公平和資源公平，一方面能增進貧困居民、底層群眾和弱勢群體等最不幸群體的凈福利，另一方面能最大限度減少“非選擇”等偶然因素對個人福利的影響。因此，均衡性是調控收入差距，減少貧富懸殊，抑制發(fā)展失衡，增進公共利益的關鍵一環(huán)，是政府履行提供基本公共服務主體職責和承擔“兜底”責任的道德底線。

3.便利性

公共服務的便利性主要是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村提供的公共服務的便利程度或消費過程的容易程度。公共服務的便利性是一個復合概念，它以使用的便捷性為核心內容。主要包括以下維度：一是測度公共服務供給與消費的空間距離；二是計算單位公共服務的經(jīng)濟與精神成本與居民支付能力的差距；三是衡量公共服務本身使用過程的難易程度。便利性是保障居民共享公共服務改革紅利，提升公共服務獲得感的基礎。

4.普惠性

“普惠性”是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村的居民大致均等地享受基本公共服務的程度。普惠性要求基本公共服務邊際生產(chǎn)成本和邊際消費成本為零，即具有公共產(chǎn)品受益“非排他性”和消費“非競爭性”特征。普惠性體現(xiàn)了基本公共服務與市場產(chǎn)品的顯著區(qū)別，其公共選擇的價值意義是在促進公共利益的集體行動中實現(xiàn)個人合法利益。

（二）個體滿意度是基本公共服務的微觀質量

基本公共服務個體滿意度是指作為理性人的個體，主觀預期與體驗服務績效差距的消費心理，是測度個體需求被滿足程度的指標。基本公共服務滿意度以顧客需求為導向，是“企業(yè)型政府”的核心理念和關鍵變量。一方面能反映居住分散、需求多元和不同支付能力的個體偏好，另一方面契合“個人利益最大化”的經(jīng)濟理性的價值理念。因此，相對于社區(qū)和村層面的共同利益和公共需求，個體公共服務滿意度是基本公共服務的微觀質量。

（三）理論假設

立足于國內外已有研究，基于基本公共服務的“情境性”和“層次性”特征，賦予基本公共服務質量的系統(tǒng)概念：個體滿意度主導理性選擇在新公共管理語境的微觀質量，公共利益主導價值規(guī)范在新公共服務語境的宏觀質量。進而提出以下研究假設。

H1：不同村和社區(qū)的價值規(guī)范對個體需求的被滿足程度有顯著影響。即基本公共服務的宏觀質量正向影響基本公共服務微觀質量，表現(xiàn)在社區(qū)或村層面的公共利益的價值規(guī)范作用越強，個體基本公共服務滿意度越高。

H2：社區(qū)和村不同價值規(guī)范的強度對嵌入其中的個體滿意度具有不同的影響作用。表現(xiàn)為生活在社區(qū)或村層面不同公共服務價值規(guī)范中的個體，其基本公共服務滿意度也不同。

H3：不同基本公共服務滿意度會影響基本公共服務的需求類型。

四、統(tǒng)計過程與數(shù)據(jù)分析

為檢驗基本公共服務宏觀質量——村和社區(qū)的價值規(guī)范與基本公共服務微觀質量—個體滿意度的影響方向和作用大小。采用從村或社區(qū)宏觀價值規(guī)范影響微觀個體滿意度，再檢驗微觀滿意度影響個體公共服務需求類型的研究設計，證實宏觀質量作用微觀質量，微觀質量影響公共服務需求內容的分層效應[20]。

數(shù)據(jù)來源于CGSS2013公共服務模塊，其中從數(shù)據(jù)總樣本中按77%的入樣比，簡單隨機抽樣村和社區(qū)樣本343份，對應的層1個體樣本3 782份。采用分層線性回歸檢驗理論假設，以基本公共教育為例。變量描述如表2、表3。

其中層1的自變量進行組內對中處理，層2變量進行總體對中處理。筆者認為，體現(xiàn)在不同社區(qū)和村層面公共服務供給鏈條的價值規(guī)范（宏觀質量）影響個體不同內容的基本公共教育滿意度（微觀質量），假設不同村和社區(qū)的價值規(guī)范對個體基本公共教育滿意度有同等效應，則選擇隨機截距模型驗證理論假設。

如表4層2模型顯示，村和社區(qū)層面分配的基本公共教育資源分配越均衡，個體基本公共教育滿意度越高，但總體并不顯著（p>0.5）；但是村和社區(qū)層面公共服務供給鏈的其他價值規(guī)范的宏觀效應在微觀滿意度層面有顯著影響（p<0.01），表現(xiàn)在村和社區(qū)提供的基本公共教育資源提供越充足、獲得越便利、享用越普惠，個體的基本公共教育滿意度越高，假設H1總體得到支持。說明社區(qū)和村層面的不同公共服務價值規(guī)范對個體的組織情景效應作用顯著：相比于更重視公共利益在公共服務供給占支配地位的村和社區(qū)，越不重視公共利益在公共服務供給鏈的價值導向的村和社區(qū)中，嵌入其中的個體公共教育滿意度越低（p<0.01），假設H2得到支持。數(shù)據(jù)揭示：重視公共利益在基本公共服務供給的主導作用是政府的民主責任和道德底線，不僅符合行政倫理，也能實現(xiàn)政策預期，增進個體滿意度。說明價值理性而不是工具理性是基本公共服務供給的道德基石。一方面可以增進社區(qū)和村層面的公共利益，另一方面還能滿足個體需求，保障個人合法利益，實現(xiàn)基本公共服務能夠提供充足、分配均衡、獲得便利和享用普惠。

表5顯示，在層1H1.2模型中，以最需要加強高中教育發(fā)展為參照組，對高中教育越滿意（p<0.05）和職業(yè)教育越滿意（p<0.05）的個體，越有可能選擇學前教育和義務教育的公共教育需求類型；對學前教育（p<0.05）和義務教育越滿意（p<0.05）的個體越不可能選擇本教育類型作為最需要的需求，對義務教育越滿意的個體選擇加強職業(yè)教育發(fā)展的可能性也較小（p<0.05），說明微觀個體的不同公共教育滿意度水平會引發(fā)社和村層面不同公共教育需求類型，假設H3得到支持。數(shù)據(jù)揭示，個體層面的公共服務需求被滿足程度可能推動社和村層面公共服務宏觀質量內容的變遷，如果政府不積極主動地對基本公共服務供給的內容進行動態(tài)調整，將會違背公共教育發(fā)展規(guī)律，導致供需不配，削弱基本公共服務滿意度。

五、結論與啟示

依循公共行政在不同語境關注的利益焦點，賦予基本公共服務質量的“情境性”和“層次性”特征，提煉基本公共服務質量的系統(tǒng)概念，形成基本公共服務質量評估的分層框架。研究結論主要表現(xiàn)為理論層面和實踐層面兩個方面。

其一，在理論層面表現(xiàn)為以下三點。（1）個體滿意度是基本公共服務質量的微觀層次。嵌入在不同價值規(guī)范的社區(qū)居民和村民的公共服務滿意度不僅有顯著個體異質性，并且深受宏觀層面（社區(qū)和村）不同公共服務價值規(guī)范（公共利益）的影響。一方面?zhèn)€體需求被滿足程度受價值規(guī)范的正向影響，另一方面，不同個體公共服務滿意度水平推動了基本公共服務需求內容的轉變。（2）公共利益是基本公共服務的宏觀質量。基本公共服務是實現(xiàn)“平等待人”理念的副產(chǎn)品，保障社區(qū)每位公民的政治權利都受到平等對待，是彰顯社區(qū)公共利益的民主規(guī)范。（3）公共利益的價值理性比個體滿意度的工具理性更具道德優(yōu)先性和政策價值。在村和社區(qū)層面，基本公共服務的公共利益是基層群眾自治單位根據(jù)公共產(chǎn)品公認價值概念對社會福利分配情景的最佳回應，這種情景是保障社區(qū)和村民的社會福利權利都受到平等對待，盡管不表示每位居民都能獲得等量的利益。在新公共服務語境，社區(qū)和村層面的公共利益是維系個人合法利益的道德前提，是保障個體合法權利的集體契約。政府對基本公共服務的公共利益負責是政府提供基本公共服務的民主責任和道德底線，不僅能增進社區(qū)和村層面的社會凈福利——公共利益，還能促進個體需求被滿足程度——基本公共服務滿意度。因此，讓公共利益而不是市場理性主導基本公共服務供給模式更符合行政倫理和政策預期。

其二，在實踐層面應敦促基本公共服務的提供者（政府）秉持公共利益至上的價值規(guī)范。一方面，各級政府要“警惕”商業(yè)主義、消費主義和個人主義在基本公共服務領域的恣意蔓延，逐漸從任務驅動、績效考核、顧客導向等“企業(yè)型政府”轉變?yōu)樵鲞M社會公共利益的民主“服務型政府”，實現(xiàn)政府的有效治理，厚植政府信任的民主基礎。另一方面，讓公共利益成為基本公共服務供給的“價值指南”，可以讓個體在增進社區(qū)共同利益的集體行動中“兌現(xiàn)”個人合法利益，推動公共服務供給從“為民做主”走向“由民自主”，才能讓全體人民共享基本公共服務發(fā)展成果，增強社區(qū)居民或村民的公平感、獲得感、幸福感和安全感，不斷提升基本公共服務滿意度。顯然，這是十三五時期國家基本公共服務供給從“規(guī)模效率”向“質量”要求轉變的關鍵。

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Abstract： Following the situational and hierarchical characteristics of public service，a hierarchical concept of basic public service quality can be refined： the context of new public management attaches importance to microscopic quality of individual satisfaction and rational choice； the context of new public service emphasizes the macroscopic quality of public interest and value criteria.Statistics of a large-scale national survey show that the macroscopic quality of basic public education can improve its microscopic quality，reflected in the fact that the value orientation and public interest of an embedded community or village can promote individual satisfaction of basic public education，while the microscopic quality of basic public service can push for the change of contents of basic public education demand，which can be seen from the fact that an individual’s evaluation of the different contents of public education can lead to the demand of different types of public education on the level of village or community.“Public interest”，a kind of value rationality，is more aligned with the administrative ethics and policy expectation than customer satisfaction，which is instrumental rationality.

Key words： basic public service quality； situationality； hierarchy； assessment； hierarchical linear regression

（責任編輯 彭建國）