基層協同治理推進路徑和生成邏輯

摘要：本研究將國家、部委和省級政府視為惠民工程資金的供給主體，農村居民則是民生項目的需求主體，縣級及以下政府和部門、村集體組織是供需關系建立的聯接體。通過實地調研、了解來概述工程推進謎題，描繪各主體之間表演與互動的場景。直面治理困局，謀求社會和諧目標，需要調整涉及民生工程建設的治理策略，把準農民個性和群體共性，錯綜復雜的形勢要求設計和謀劃一整套的治理方略。城鎮化沖擊力量無處不在，面向農村的各項管理事務變得日趨復雜。民生工程供給不宜過度政策化，“因勢利導、按需建設”應是惠民工程項目建設的根本所在；將有限的惠民資金產生最大的社會穩定作用，理順國家與村民之間簡單而又復雜的偏倚關系，多舉并用才能夠從根本上消除“國家政策雖好，但到基層就亂套”的固化思想認識。

關鍵詞：基層治理；鄉村建設；民生工程；順勢調整

中圖分類號：D601；C912 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0001-14

一、問題的提出

往日中國，國家利益至上，個人利益服從集體利益。當代中國，個人（家庭）利益凌駕于集體（公共）利益之上①。體現為民服務的公共工程，落地之時就潛藏重重困難。推進阻力催生治理難題，中央政策激發出鄉村社會民眾日益增多的基礎設施需求，以及接連不斷的利民政策不斷輸送民生利益，水漲船高式地激起民眾更高層次的利益訴求。諸如此類的詞匯用以概述基層治理困境，大半中國農村民眾匯入城鎮化洪流中②。中國鄉村治理實踐面臨前所未有的諸多困局，并且已經挑戰各級政府及部門智慧，一定程度上顛覆了傳統的基層治理結構，重構新的治理體系。20世紀90年代后，農村權威結構失衡問題就已凸顯，兼容了分化利益、引發沖突，基層政府控制行為已經顛覆了基層治理傳統秩序；制度錯位使地方性權威在體制外膨脹，一批作為農民利益“代言人”的對抗性權威猝然而生[1]。就此而言，構成城鎮化風險主要內容的鄉村治理困局和民生工程建設謎題都亟待破解。一種社會現象發展的方向，其實早已經孕育在歷史和當下的“道、理、事”中[2]；理解社會經濟現象的本質和運行規律，就得以實際之事提煉結構之理，還原歷史之道。各地農村，各項工作、各種難題應對深陷“情理法”三重約束；鄉土社會向市民社會、國民社會轉變過程中，此三重門并無明顯界限。

梳理30余年國家治理順應時代變遷的提法演進軌跡，從三位一體（經濟建設、政治體制改革和精神文明建設）到“四位一體”（附加社會建設內容），黨的十八大報告再加“生態文明”建設，美麗鄉村、美麗中國被廣為人知。2014年“兩會”期間，習近平在參加上海代表團審議時使用了“百舸爭流”這一詞匯，著重強調：“社會治理的重心必須落到城鄉社區……要深入調研治理體制問題……盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。”

推進中國上海自由貿易試驗區建設，加強和創新特大城市社會治理[N].人民日報，2014-03-06（001）.民生工程建設引發諸多思考，上下互動正在重塑鄉村治理格局體系。當代中國，恰處“自上而下的改革引領，自下而上的變革倒逼”碰撞階段，利益沖突的一連串故事早已描繪出復雜的社會場景，民眾的利益訴求意識漸起，跟不上形勢變化的基層治理合法性根基已被動搖。題目點綴“工程”，論及與農村民眾相關的救助、幫扶、社會保障等軟件工程，也有看得見的硬件設施公共品供給工程。將中國鄉村治理實踐上升至學理，此為100多年來中國學者堅持不懈的工作，將鄉村治理和變革實踐進行濃縮即可以成就一部近代和當代中國發展的簡史。

很長一段時期以來，筆者深入鄉鎮、農村基層展開調查，奔走、思考和記錄，深感中國基層社會、經濟、政治治理體系尚需與時俱進地作出順勢調整。農村經濟、社會問題絕非簡單的主體缺位，抽象概括則是發展與治理思路不明；在基層，接洽和對接農村的基層政府必須面對重重困難。讓我們重溫哈耶克之經典論述[3]，也即“我深深相信，正是這類學術討論，從長遠看，會影響公共輿論，進而決定未來某個時代的實際政治”。從相關研究證明中也能夠尋找到此判斷的依據。一旦固有的思想觀念形態得以激活，會影響個體（個人）對公共問題的判斷和選擇，它們的作用區域包括對外界刺激的解釋，以及個人自身的偏好和思維內容；那些被激活的觀念形態，會對其公共決策產生影響，利益相關者會更傾向于選擇與自己個人原有觀念形態相一致的決策方案，因此，往往會忽視了對決策問題和解決方案本身的思考[4]。概言之，治理體制的現代化與經濟、社會發展的水平密切相關；實踐中，政治發展與經濟社會的發展步調并非一致，甚至是兩個相互獨立的目標[5]。

早有研究觸及基層以項目為導向的治理多重困局，其中大量研究主要釋義“為什么會出現”“有利和不利影響”等。有調查研究將基層治理結構概括為“折扇形”三級模塊，也重點關注縣、鄉和村三級權力關系，帶有政治色彩的“造勢”，借助于行政部門橫向合作的“用勢”，選擇性對接和上下聯動的“借勢”推進。依靠三重機制形塑起基層治理新結構，鄉鎮政府和村集體組織處于“前臺”，縣一級政府和相關部門在“后臺”配置權力，也提供技術服務[6]。透過文獻可以看出，一元化治理結構有其歷史發展的合理性和正當性。公民意識的覺醒和成長，必然會觸及基層政府治理的合法性[5]。深究其因，基層行政資源緊張，上級部門為達成工作目標，越來越多地通過項目制來調動基層政府；緣于此，上級部門擁有集中的資金管理權、特殊的人事安排權及高效的動員程序，能夠實現“自我擴張”的項目制已經植根政府體系當中[7]。以項目制為核心確立的新的國家治理體制，雖然形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，但同時也對基層社會產生了諸多意外后果，諸如基層集體債務、部門利益化以及體制的系統風險，不利于可持續的社會經濟穩定和發展[8]。

21世紀，中國農村民生工程項目類別繁多，參與其中的主體多變，資金籌措渠道來源復雜。依據我們的調查發現，四兩撥千斤（公共支出擠入民間資本）的民生工程建設資金時常捉襟見肘。事已至此，還得再提財政兜底的民生工程主客體范疇，也即為了誰？依靠誰？基層政府面對廣大農村地域如何設計行之有效的治理結構？基層治理運行機制，決定了以何種方式實施民生工程，以高效、公平供給來保障民眾與日俱增的需求。借助于鄉村治理的豐富實踐，一旦上升到學理層面則更需要探究本源性的發展難題在何處。延伸于此意在于說明，實現決策科學需要理論指導，理論和實踐之間總是穿印著交叉點，絕非一組平行線永不相交。中國農村基層治理實踐孕育理論，加以總結和梳理即能夠用以指導實踐。在民生工程推進組織體系中，基層組織（業務部門）處在核心層，創新治理方式尤為必要。根據筆者獲得的第一手調查資料，后文以民生工程資金供求關系為主線，項目實體為分析內容，關注對象是基層政府與部門，另一主體則是農村基層民眾。以鄉村治理為題展開論述，勾勒農村民生工程項目治理體系及范疇，分解和概述民生項目治理困局，以及影響工程項目推進的有利或不利因素。以構建惠民工程項目的供求關系理論為主線條，通過一連串故事來描繪三主體（頒布惠民政策的國家、執行政策的地方和基層政府、受政策惠顧的農村民眾）的互動，細分公路、水利硬項目與社會保障和反貧困三大內容體系，展示社會安撫措施和民眾利益訴求的互動關系。

二、農村公路與水利設施工程建設依靠誰

（一）向農村蔓延的村村通工程

講述鄉村發展故事和基層治理困局，將其嵌入城鎮化背景當中尤為必要，此為中國大轉型時代實踐內容的重要組成部分。國家為推進小康社會進程，2006年后工作重點轉移到農村，盯住居住在農村的農民群體。從全國范圍看，基礎設施向鄉鎮及以下延伸。農村基礎設施建設內容繁多，極具公共性質的項目主要是交通（主要有村屯內的道路硬化，多數建為三級、四級公路）和水利（農田灌溉水利建設、地頭儲水設施建設、人畜飲水蓄水池、水庫大壩加固及河道防洪堤工程等）。其中，僅公路建設一項就基本可以概括鄉村的全部政治經濟學[9]。一句話概括即為“路，終歸是那一條路”轉自：韋伯《農民到法國公民》（Weber，1976）。。公開報道顯示，2014年SZ縣農村公路建設計劃新開工98.2公里，總投資1.38億元，其中，中央補助資金5 825萬元，其余部分由省、市、縣自籌參見：http：//epaper.qjrb.cn/html/2014-05/12/content_8252.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。師宗縣農村公路建設項目：大同至梭峰公路的阿那黑村委會段3.4公里、龍慶至莊科25.7公里、五龍至花桂30.1公里、小高良至窩德21公里、彎彎田至泥槽3公里、龍甸至阿白15公里，路面結構為山嶺重丘區四級公路的水泥混凝土路面和瀝青混凝土路面。。2013年，國家交通運輸部、省交通運輸廳和市交通運輸局曾安排1.95億元固定資產投資，以期改造農村公路149.5公里其中，中央車購稅資金1.07億元，地方配套資金8 811.5萬元，師宗縣擬計劃財政安排配套資金2 008.2萬元。；縣鄉道改造工程項目1個集中連片特困地區，高良至布勒農村公路改造36公里，涉及高良鄉的設里、籠嘎、壩林3個村委會。，通瀝青（水泥）路建設項目14個，涉及19個村委會參見：http：//www.qjrb.cn/2013-07/11/content_259611.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。。調研時發現，農村公路建設方面，村中建房占道，由于無補償資金，村內房屋、土地征（拆）工作推進艱難，道路被修窄；在庫區移民項目推進時，類似村內打通的工程，群眾積極性則較高。

以“大同至西舍古公路”項目建設為例，該條公路全長25.57公里；該路段于2013年就納入曲靖市通村公路硬化建設項目計劃，擬改建為水泥混凝土路面，路基寬6.5米，路面寬3.5米，該項工程總投資概算額是2 443萬元；據報道該公路建成通車后，將為2個鎮7個村委會7 120戶29 398人的出行提供快捷的交通基礎設施服務保障，地方文字報道還使用這樣的話語“為公路沿線群眾脫貧致富和農村經濟社會發展夯實交通基礎”參見http：//www.ynsz.gov.cn/news/a/201311/0229285630.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。。該條路的開通時間是2015年6月。在“大同至西舍古四級公路（一標段）”的工程概況公示牌上這樣寫著：施工路段10公里，開工時間：2013年11月11日，竣工時間：2014年6月1日，總投資額約 1 049萬。開通時間被“提前”了1年，換句話說修建時間被“后延”1年。以此為例意在說明，鄉村聯通工程項目資金籌集主體明確，實施進度受地方經濟實力、縣鄉基層政府配合程度、民眾支持程度、施工單位資金實力和自然地理條件等因素共同影響。稅費改革之后，農村公共品供給主要采取的方式是項目制，因此而深陷對“代理人”的“激勵”不足困局。一旦地方政府和基層組織調動不起來，就會發生項目“進村”困境，從而造成國家供給農村公共品的“最后一公里”難題[5]。短時期內，工程建設質量、對鄉村發展的作用效力都難以進行評估，有待長期社會、經濟發展實踐來檢驗。

（二）從生命之源頭抓起：農村水利工程建設

早在2001年，國務院就發文提出要推進農村飲水困難工程建設，并要求盡快解決人畜喝水問題。2005年，國家層面的提法則將“解決飲水困難”改為“解決飲水安全”，同年啟動農村飲水安全應急工程，與農村、農業用水相關的部委提出在兩年內解決2 000余萬農村人口飲水安全問題。2008年，中國農林水事務支出1 821.51億元一般而言，“農林水事務”類科目反映政府農林水事務支出。包括：農業支出、林業支出、水利支出、南水北調支出、扶貧支出、農業綜合開發支出、其他農林水事務支出等。，完成預算的125.6%；相關報告給出此項指出其超出預算的主要原因：“根據中央有關決定，增加雨雪冰凍災害林業生態恢復資金和集體林權制度改革經費155億元、良種補貼52.7億元、南水北調水利工程建設支出15.7億元，以及加大對防汛抗旱、小型農田水利設施建設等的支持力度。”

參見http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/zgczjbqkfl/201001/t20100119_261875.html，最后訪問日期：2015年7月17日。2012年，全國農林水事務支出5 996.06億元，完成預算的109.2%，原因是，“預算執行中增加了農業生產救災、特大防汛抗旱、重大水利工程和農田水利設施建設、小型病險水庫和中小河流治理等方面的投入”參見http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201306/t20130629_942538.html，最后訪問日期：2015年7月17日。。2012年3月，云南省委、省政府在昆明召開全省水利建設和抗旱減災工作會議。數據顯示，“十一五”期間全省共完成水利、水電投資768億元，約為上一個5年的3倍。其中，2011年，全省水利投資額就達201.2億元；此數據是繼2009年突破100億元之后，再一次突破200億元。述說其中的主要原因，緣起2009年和2010年西南地區發生大旱并成災。針對于此，周靖祥在早前的文章[10-11]中就已指出：“旱災過后，人們急于思考的是農村發展出路何在，抗擊災害遠不如防災的意義深遠和重大。”

參見周靖祥等（2013），該文完成于2011年，2013年刊發。按照相關文件的部署，“十二五”期間要努力建成200萬個以上“五小水利”工程，實現1 400萬農村人口飲水安全工程建設目標。在10年間，云南省水利投入的總量要達到3 000億元參見http：//yn.yunnan.cn/html/2012-03/22/content_2107509.htm，最后訪問日期：2015年7月29日。。

為此，列舉部分具有代表性的水利工程建設項目（表1）。給出其難易程度評價，并著眼于工程建設有利或不利因素梳理；在供給有限、確定的情況下，從需求方闡釋建設時的配合與不配合、建成后管理好與不好等問題，并將原因總結如下：其一，缺水的剛性需求使得項目落實較為容易，尤其是飲用水資源短缺地區；也有部分項目建設資金來源是非專項支出，加之村集體強力配合，水源性缺水地區的工程推進呈現“水到渠成”大結局。其二，部分項目推進較為困難，緣起于工程資金短缺，村民的集體（共享）意識淡薄，村集體組織人員內部關系緊張；水源較少的村莊，村小組在建設中執行不力，并由于村落內家戶分布發散，部分項目因村民需求不足、資金短缺等原因致使項目難以建成，半途而廢。其三，項目運行良好的有利因素有村集體協同配合，項目資金缺口小，管理得當；部分為改造工程，維護管理有序，工程建設有前期使用和需求基礎。其四，部分飲水、農業灌溉水利工程低效使用甚至無用，管理混亂，項目實施過程中村小組不作為，更毋庸談及后期管理維護；接水到戶后不收水費（自流水源），以至于缺乏管理資金，一旦出問題就找水管部門；工程實施時群眾支持，熱情高漲，公共工程項目從未進村；缺乏后管理資金，類似公共品管理主體缺位，公共利益意識不足，僅使用1年就廢棄，次年之后連水管都被村民私分、拿走占為己有。其五，因地制宜推進項目建設，供給與需求相吻合，地理和技術等原因也會影響項目建設效率和水平。水池高程選址將就自流水位，飲水難以覆蓋全部村民戶，村民不希望看到有人“搭便車”；做大工程不服水土，量身定做微型工程少；小水利功能不小（五小：小水窖、小壩塘、小水渠、小泵站、小水池），易于實施，資金到位。

（三）農村硬的基礎設施供給思考

在此，我們將以水利設施工程建設為例構建基于供求關系的理論框架（圖1），參與主體的對接關系如箭頭所示。在此內容體系中，街道辦事處（鄉、鎮站所）水務部門的特殊地位得以體現。由于公共品具有非排他性、非競爭性和外部性，而且競爭性的市場不可能達到公共物品供給的帕累托最優，也無法滿足社會對此類產品的需求，特殊的供求關系決定了政府在供給方面必須起主導作用。在中國，中央政府及部門是供給的“總領頭”，省級、縣級部門與國家部委對接，因地制宜制定和貫徹切合地方特點的配套政策。局限于公共品供給層級的討論，鄉鎮政府及部門主要負責政策落實，負責項目落地。2001年以來，國家快速推進水利工程建設項目建設；但是重復建設、低效能和錯位供給的問題也快速出現。相關研究將導致公共品供求失衡的原因歸結為兩點：其一，農民利益表達渠道不暢，僵化的鄉鎮干部考核機制導致供給缺少動力；其二，鄉鎮一級政府多對上級政府負責，并以行政命令的手段向村、居委會分配各項任務[12]。如圖1所示，鄉鎮水務所的主要業務工作是建設項目庫、做好預算規劃、開展各項準備工作、實施項目以及項目建成的后續結算、管理工作等；作為國家“自上而下”項目安排和民眾“自下而上”設施需求的主要接洽者，水務部門能夠決定國家政策效能有多大，以及諸如飲水設施這樣的公共品的供給效率。

在現行鄉村治理體系結構中，基層管理部門起著承上啟下的作用。諸如水利、公路這樣的基層設施建設，還包括民房建設等，也只是再造鄉村面貌；雖然硬件條件與城鎮接軌，然而鄉村民風等軟環境建設、民生改善等還留有更多空白區域。就各級政府和黨委主導的鄉村公共品供求問題而論，國家（中央）充當供給主體角色，省市縣三級政府兼有次級供給主體功能；農村民眾是公共品的需求者，基層政府與部門則是主要的聯接者（圖1）。為提高農村公共品供給效率，當然也可以考慮引入“自下而上決策機制”，借以優化公共品供給體制[5]。但是，作為公共品供求關系的聯接主體，基層政府和業務部門充當著多重角色，收集需求，滿足需求，接洽縣局獲得民生工程項目支持（獲得供給）。城鎮化進程中，農村民眾早已形成攀高的土地價值預期。一旦推進項目必然涉及占地、征地，工程進度易被拖延，基層民眾的矛盾處理極為困難，此為推進大、中、小工程所面臨的大難題之所在。

路越修越窄，水利設施建設建成就被廢棄；筆直的公路被拉彎，水渠、村道走向改變規劃的方向；路不通、溝渠倒，農村基礎設施供給和需求失調。概言之，一旦啟動民生工程項目就會面臨“填不完的洞，堵不完的口”這一棘手難題，大項目建設尤其如此。進村的大部分項目首先要取得村委會的支持，上級委托村級治理的涉事相關工作人員來協同推進；一旦遇到棘手、重大難題，調用村內核心人員共同化解。由于各個村莊差異較大，項目實施全程任何環節都會遇到村內工作人員的不合作。在項目推進過程中，化解難題的主要方式是抓村內核心、得力工作人員分擔部分協調事務工作。當然，理論和現實總會存在差距，一些好的項目設想落不了地的原因較為復雜，受制于各種不確定性因素的干擾。結合具體工作實踐，激發了更多的思考：諸如公路、水利這樣的農村基礎設施供給工程建設，需要抓好調研工作，搞清楚哪些是農民真正想要的（得來不易），那些項目是農民可要甚至是不需要的（最終可能變成面子、形象工程，未建成就廢棄）。以自然村為單位摸清底數，建立臺賬，突出公共工程建設重點；嚴格制定推進工作任務的實施方案和工程進度表，強化工作落實，構建項目社會性、經濟性的跟蹤評估體系。諸如水、電、路的鄉村基礎設施供給（民生工程建設）還需通盤考慮，要不要建、為誰建、靠誰建、建成之后又會怎樣等戰略問題更值得深度研究。

三、反貧困工作推進機理邏輯：上下聯動

1982年12月，憲法規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，并嚴格執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，對本行政區域內的行政事務性工作掌握著治理權，在農村設立村民委員會，以此確立“鄉政村治”體制運行模式 到1985年，人民公社全部解體，鄉鎮因此成為基層的政權組織。。縣和鄉上下級關系的形成，主要是通過政府部門，即“條條塊塊”雙重領導的“七站八所”來推動，其中“所”的性質是政府機構，“站”的性質是行政性事業機構。在1983年中央文件中對公社治理的范圍調整作了松散性的指示，給地方留下較大的操作空間和靈活性，由此導致一段時期內建制鎮的數量猛增。1984年，鄉的建制數量突然增加5萬多個，達到8萬5千多個，1986年后又開始減少，1992年和1983年的數量相當。從1986年開始，各地開展了“撤并鄉鎮”工作，建制鄉的數目從1985年的8.3萬個左右下降到1988年的4.5萬個左右。此內容實為說明，統一大國治理體系結構中，處于末端的鄉鎮總是被置于改革的最前沿。

（一）國家戰略推進和地方基層組織的實際行動

統計數據顯示，2013云南省貧困人口數量是661萬，貧困發生率為17.8%，此比例僅低于西藏、甘肅、貴州和新疆等4省區。據報道，2014年6月10日，SZ縣D街道成立扶貧領導小組，組織各相關部門負責人、各聯村組長和各村社黨總支書記、主任、副主任共52人召開了業務培訓會，正式啟動農村扶貧對象建檔立卡工作。此次D街道扶貧對象建檔立卡貧困戶人口控制為11 364人，貧困村委會（社區）建檔立卡的數量控制為7個 http：//www.ynsz.gov.cn/news/a/201406/0248300056.htm，最后訪問日期：2015年7月25日。。從國家下發文件到基層行動的時間間隔約2個月左右，國家、省、市（地區）、縣到鄉鎮、辦事處中間隔著4層行政。為展示國家上層和鄉鎮基層互動場景，摘錄相關文件表述內容：以2013年農民人均純收入2 736元（相當于2010年2 300元不變價）的國家農村扶貧標準為識別標準；采取規模控制，各省將貧困人口識別規模逐級分解到行政村；貧困戶識別要以農戶收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。2014年年底前，在全國范圍內建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區電子信息檔案，并向貧困戶發放《扶貧手冊》；以此為基礎，構建全國扶貧信息網絡系統 國務院扶貧辦根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發<關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見>的通知》（中辦發〔2013〕25號）精神，發布《<扶貧開發建檔立卡工作方案>的通知》（2014年4月2日）。參見http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201404/196475.html，最后訪問日期：2015年7月26日。。根據我們的調查，精準扶貧工作的要領是：進村入戶、調查摸底、建檔立卡、“對癥下藥”。在《2014年政府工作報告》中也有相關文字著墨：“地方要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶；引導社會力量參與扶貧事業；2014年再減少農村貧困人口1 000萬人以上；我們要繼續向貧困宣戰，決不讓貧困代代相傳。”

參見http：//politics.people.com.cn/n/2014/0315/c1001-24641780.html，二一四年三月五日（第十二屆全國人民代表大會第二次會議）。

依據反貧困工程推進事項，反觀程序設計即可簡單勾勒各個階段的難題所在，以及實施過程中極易引發矛盾的環節。據我們的調查，由于各級部門對反貧困和救助工作的重大社會意義思想認識不到位，以至于縣級及以下政府、部門，在工作推進過程中往往會片面地認為反貧困工作是民政等少數部門之事，即便是共同參與也總是缺乏主動性、協同性和自覺性，由此各個部門都出現了“等、靠、要”的思想。工作執行過程中，反貧困和救助理念較為落后，基層政府領導和部門負責人甚至于認為反貧困工程等同于分配國家與省級財政款物，一旦分配完畢，工程就結束了。從根本上講，基層部門和農村民眾處于各項反貧困政策、法規不完善時代環境中。調研時發現，雖然D街道各項面向農村的單項社會救助制度正在逐步建立和健全，但更多的是執行上級政府及相關部門的行政命令；從國家、省級層面講，反貧困工作中的農村社會救助尚未取得立法保障，以至于面對基層（村委會和村小組）亂治卻無法可依。在SZ縣不同村莊調研幫扶對象和未得助者時，發現部分村莊出現較為嚴重的救助資金錯配問題，困難民眾的農村低保、五保供養、醫療等激起重重矛盾。總體而言，矛盾產生的源頭出現在村（居）委員會和村小組，要想提高反貧困工作質量還需從源頭抓起（圖2）。

（二）基層政府反貧困工作實踐困境

在學理層面、實踐中，扶貧對象又被稱作“貧困人口”；社會各界對大幅減少扶貧對象，普遍存在著這樣兩種模糊認識，一種是“快速論”，另一種是“難度論”。根據我們的調研，縣域范圍內所轄村莊扶貧對象的增減，主要取決于農民純收入水平和增速；在一定時期、區域范圍內，影響反貧困工程成績的最主要因素有國家扶貧標準、地方扶貧方式和國家宏觀經濟走勢、微觀經濟組織方式等。從技術層面講，如何鑒別貧困，貧困幫扶、補助基金給誰？授人以魚不如授人以漁！在D鎮調研時發現，鄉土熟人社會的人情、社會關系對反貧困工程推進所產生的影響不容低估，嚴重影響了甄別體系的“精準”性。再回到最低社會保障問題上，針對中國保障對象確定的復雜性和艱難性的研究提出建立農村最低保障家庭收入核查機制。具體有：數字化網絡管理平臺，家庭收入評估計算標準，聯動機制還包括申請機制、核查機制、評議機制、審批機制等[13]。各地區基層治理存在的通病是好的思路、方式和方法總得不到有效落實。為形象地展示出村民與村支書在低保定人上的表演，且看2006年一則關于河南省登封市潁陽鎮李莊村的新聞報道：“村民們說，低保是國家用來扶持貧困戶的，但低保在村支書手中卻變成了萬能的賺錢工具。在李莊，死人可以享受低保，富人可以享受低保，村里欠村民的拉沙款、工資錢，村支書欠別人的買肉賬等都能用低保來抵償，惟獨送不起禮的窮人吃不上低保。國家的最低生活保障制度在李莊村確實變了味。”

參見：“誰是農村低保對象”，http：//www.dahe.cn/hnxw/yw/dyw/t20060728_593425.htm，最后訪問日期：2015年8月8日。

實施農村最低保障政策過程中，農村民眾心存“看不慣但又能怎樣的”的敵意心態，此現象的出現只是鄉村治理復雜性問題之一，是否會因此衍生出更多的“暗自反抗”情緒？通常而言，單獨的個人往往會為其利益而努力，一旦行為所對抗的是具有普遍性的公共政策（諸如最低保障、安居工程等），那么，即使引起了村集體內部成員內心的強烈不滿，集體行動的抗議一般也不會出現。原因是個人理性會告誡自己，個體行動如果得不到其他村內成員的響應，最終不但得不到任何收益，反而要自身承擔被懲罰的直接、間接后果。根據奧爾森的闡釋，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益[14]。在不公平對待所衍生的集體行動中，當抗爭取得成功后，各成員都有機會能從中獲益。即使所有的改革對象都是有理性的和尋求自我利益的，但是，恰恰是因為大家不行動，最終都受損，得利者仍舊是鄉村治理的“裁判員”。即便鄉村社會民憤再多，埋怨聲音四起，也終久不會對治理者形成約束機制。抗議不公平集體行動的實施較為困難，因為“槍打出頭鳥”，沒有人愿意成為這一行動的組織者。當激勵機制缺乏時，這一行動便很難組織起來。同時，互不信任感和狹隘的忠誠感意味著社會缺少組織化。概述發達國家在反貧困政策領域中的一個明顯的變化就是策略變化：從對制度的干預轉向了對家庭和個人的干預。概括起來，政策理念包含：其一，注重對人力資本的投資；其二，反貧困政策要根據生命周期的不同階段的需要進行干預，即生命周期理論；其三，重視貧困的預防，即社會風險管理理論[15]。城鎮化運動已經破壞了鄉村傳統治理方式的基礎，要想能夠從根源上改良鄉村治理，當下和未來，為防患于未然，就必須依賴于村內成員自生約制能力。當我們試圖通過深度研究努力找到一個問題的答案時，也即人類社會發展的理想狀態是什么時，其實，答案就在那些處于貧困邊緣的人們，只需分門別類歸總“你所期望的社會應當是什么樣的”應答的表述即可。

（三）困局何在

自從人類社會開始積極活動，貧困與致富就相隨相伴，貧富懸殊始終持續存在（相對貧困是永恒的，絕對貧困是暫時的）。深究絕對貧困，需要抓住貧困的相對性特征。耳熟能詳的話語任何世代都可以找到與之對應的社會狀態，“朱門酒肉臭，路有凍死骨”“陶盡門前土，屋上無片瓦”“不患寡而患不均”。1949-1977年，中國整體上都是貧困的，概括社會形態的特征可以使用“貧而均”三個字。1978年之后，允許一部分先富裕起來，時隔30余年，當代中國社會轉變為“富而不均”。即便人們可以免于饑餓，也就是說在消除絕對貧困的條件下，相對貧困依然存在。正值鄉土社會向著城市社會轉變，各種社會與經濟發展不平等難題中，需要將經濟上的不平等放在討論的首要位置上。調研觀察獲得證據之后，再深入地審讀中央文件，頂層設計做得尤其精湛；而當我們調研時，基層政府和部門的工作人員并未認真領會，受專業素質、分析能力的影響，長期性跟蹤、動態觀察和深度研究工作僅僅是停留于文件上。縱觀而論，依靠項目制來推進農村扶貧（反貧困）工作出現角色倒置與目標錯位，涉及的組織和個人有：資源主體、執行主體、參與主體與受益主體。究其原因，由于各類扶貧項目被地方各種權力與利益關系所綁架，使結果與初衷出現背離[16]。依據我們的調研和觀察，考慮可操作性，針對“精準扶貧”設計識別貧困的有力工具：家庭月度用電量或電費，飲水工程落實到位偏遠山區還可以借助繳納水費或用水量2017年春節期間，作者與有關部門和公司負責人聯系，收集到師宗縣全縣12萬多戶用電量數據，確實能夠很好地反映出村莊和家庭貧困以及城鄉差距。相關內容在后續研究中將深入展示，時間跨期為：2016年1月至2016年2月共計14個月的面板數據。。此部分文字即為動態的甄別、監測機制構建內容，找準對象、搞對問題，精準對口扶貧才是長久之計。

結合西部內陸SZ縣基層（鄉、鎮和街道）的調研，梳理治理困惑如下：其一，涉農民生工程項目的工作經費核算機制缺失，按人、按工作量，超出部分通過其他渠道籌集；其二，涉及民生項目，專款專用，極少備有項目推進配套資金；其三，調動工作積極性，基層工作人員的激勵機制不只是薪酬、晉升問題；其四，多干不如少干，抑或是不干，結果都一樣。在內陸地區不同地域基層政府、部門年輕工作人員缺乏動力，究其原因如下：其一，薪酬待遇是基本問題，但并不是影響基層治理的第一重要性難題，大鍋飯思想還在起作用，以至于具體工作推進過程中產生激勵不相容內部治理難題；其二，基層業務部門站、所長在其任期內萌生成長困惑，組織上的決定還守著底線，永久、持續的機制尚未形成。事在人為，縣級和鄉鎮有類似問題，實干之人總是處在基層工作第一線，以至于行動總是在風口浪尖上；基層工作單位常有懶、閑、散人員，人多但又缺少做工作的人是業務開展的主要約束。

四、民生工程建設破題：鄉土社會安撫視角

（一）地方政府行動可能會剝奪農地的社會保障功能

2015年，國家業已主導推進農業補貼政策改革，試點將良種補貼、種地（糧）直補、農資綜合補貼這“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”。按照財政部、農業部發布的指導意見參見2015年5月13日財政部、農業部合發的《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），在闡述“必要性”時有這樣的一段文字：自2004年起，國家先后實施了農業“三項補貼”，對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用，但隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調整完善。，各省部分縣市已經開啟了三項補貼“合一”的試點工作，80%的農資綜合補貼存量資金、種糧直補、良種補貼，用于保護耕地地力；20%的農資補貼、種糧大戶補貼和三項補貼的增量資金，集中支持糧食適度規模經營。2015年，實施了近10年的涉農補貼改革出現大轉折點，各地把補貼發放時間推延。到2016年，此項改革在全國范圍推開。按照新出臺的指導意見，農業補貼資金可以為糧食適度規模經營主體貸款提供信用擔保。2015年7月，《人民日報》記者對行將在全國鋪開的補貼改革展開調查參見馬躍峰：《糧食補貼，到位了嗎？》，《人民日報》，2015年7月26日第9版。，給出一個簡單的杠桿效應算例：按被調查縣2014年1.5億元（農資綜合）補貼額核計，20%即3 000多萬元；若將此筆資金返給縣級政府，可撬動1.8億元的放貸規模，按每家貸款30萬～100萬元，可支持100多個農民合作社、種糧大戶。在繪制的“良種補貼發放流程圖”中，記者給出了工作推進耗時——約3個月的問題（發放的流程如下圖3）。結合筆者近年來在各地農村展開調查與思考，或將上演農民和大戶的土地爭奪戰，與曾經在城市（鎮）發生的如出一轍。

對中國而言，農業、農村發展之路不可能復制發達國家或地區，需要因地制宜跟上人地關系調整的步伐，才能夠走出不一樣的發展道路參見周靖祥：《規模化農業應有中國式選擇》，《上海證券報》2014-08-20（A02）。。在沒有建立起完善的商業信用體系，嚴格執行有效監管制度的情況下，冒險推進農業規模化的補貼政策往往會事與愿違，對農業發展適得其反，依靠生豬補貼推進的規模化已經是警示。隨著農業、農村形勢深刻變化，實施10多年的補貼政策效應遞減、效能降低，迫切需要調整完善，是否能抓準時機協同推進各項工作則關乎國家政策高效落實。農補政策實施之初當然有其原因，也能夠找到論證各種合理性的理由，轉變之事更趨復雜，需要其他的一系列配套政策，缺乏通盤考慮抓住局部變革則可能上演“補貼吃人”的弊病。

（二）理解以人為本發展要義

查閱“安撫”的中文解譯，意指“安息、撫慰發怒或焦慮的人”。對基層政府而言，它們承載著“向上傳遞民意、向下安撫民眾”的特殊使命。查閱文獻，有關于城市部門勞工的安撫已經有了深度論述。此類研究中具有代表性的文獻即為鄭廣懷一文[16]，該文以勞工管理作為觀察范本來概述“安撫型國家”治理體系特征，按照形式邏輯歸納起來有：其一，“模糊利益沖突”，就事論事地解決問題，并未構建起不同社會群體的利益協調機制；其二，“言行分離”，即采用政策實踐來解決問題，而非按照公布的法律法規和政策本身（政策文本）來解決問題；其三，“點面結合”，在整體上進行“精神安撫”（意識形態宣傳），在個別問題上則進行“物質安撫”（如對堅持維權的農民工給予補償）。在基層治理過程中，諸如維護穩定的政策目標通常被具體化為“降低信訪總量”的核心要求，基層政府迫于各種壓力通常會采取“物質安撫”策略[17]。在此需要作出說明，作為研究者和黨政部門工作者又如何理解“以人為本”之發展要義。依靠誰來推進農村社會與經濟發展、穩定？謀變發展又為了誰？回答諸如此類問題，都將取決于局中人（農村地區的農民）、參與人（主要基層政府和部門負責人）以什么樣的姿態來闡釋“以人為本”四字之要義。縱觀歷次人口普查主要公報數據，不難發現城鎮化進程中發展難題——老化的人已經是一座重壓后來人的可視大山；考慮到城鄉人口轉變速度、預期壽命變化，不難得出近10余年來各地農村人口生育補給上并未跟上人口轉變步伐。20世紀60、70年代出生一代的養老趨向于社會化，加之對2010年后出生一代的照顧壓力加大，不徹底的城鎮化進程使農村人的發展問題更加嚴重（見表2）。

2005年，中央財政用于“三農”的支出達2 975億元，比2004年增長13.3%。支出劇增的原因是：其一，中央財政安排農村稅費改革轉移支付專項資金662億元 牧業稅和除煙葉外的農業特產稅已全部免征，免征農業稅的省份達28個，其余3省也有210個縣（市）免征農業稅，全年減免農業稅減輕農民負擔約220億元，8億農民受益。；其二，落實“三項補貼”等惠農政策，促進糧食生產和農民增收 當年，中央和地方共安排了132億元糧食直補資金，在全國30個省份實施糧食直補，6.42億種糧農民直接受益；良種補貼資金支出38.7億元，農業機械購置補貼資金3億元；落實專項資金55億元，首次對900多個產糧大縣直接予以財力獎勵。；其三，推進農村基礎設施建設和農業綜合開發 參見：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2006-07/25/content_350732.htm，最后訪問日期：2015年7月17日。。近10余年來，國家逐年增加的投入額是穩定的，中央和地方圍繞民生總投入資金量大，主要投向水利、醫療、養老等生產性和非生產性領域（表3）。根據鄉鎮、街道辦事處等基層工作者的講述，國家主導的民生建設工程，業已改變了傳統的鄉村治理方式。中國農民數量眾多，如何消除各種不確定性、解決農民之困關乎社會之穩定。鄉村社會正以前所未有的方式發生著結構性變遷，這種變遷發生在經濟、政治、文化、社會關系等諸多領域，在速度、廣度和深度層面均呈現前所未有之勢[18]。預測未來中國社會變遷較為困難，但是我們能夠依據國家再造鄉村的努力，多舉并重落實民生政策，增加資金供給推進惠民工程建設。鄉村發展面貌在變，鄉村治理困局重重。再以扶貧項目、農村安居房資金補貼資金為例，各地農村普遍存在著進入不了門檻的情形，建不起房子自然就無法領取。由于均分的思想在作怪，專項資金不能整合“多補”集中力量攻堅難題。與此同時，亟待完善治理機制以消除資金整合可能出現的種種弊端：其一，民生工程資金缺口拉大；其二，幫扶的對象是“富人”而非“窮人”。而且，扶貧開發項目衍生出新問題，典型表現就是遇到真難題的上訪村民數逐年增多。雖然國家不斷增加水利、公路基礎設施項目供給，但有極少數地方政府和部門不敢和不愿做（一是缺錢，二是勞心），或不想做（鄉鎮基層既要動人動力，甚至還要動錢）。扶貧項目對農民而言本是好事，但實施面臨諸多困惑：受建設資金約束，地方財政無法與國家項目資金配套，市級及以下財政資金短缺，難以做到相應比例的配套。調研發現，在四級配套制度設計下，縣級及以下落實過程中主要以義務工作為重要投入方式。

（三）以安撫實現社會和諧，關鍵在于巧妙做到“理論和實踐”的統一

推進農村變革，絕非簡單地、粗莽地認為抓好經濟就萬事順路，農民家庭、農業發展暗涵了復雜的社會、文化和基層政治等系統性難題。基層政府解決農村矛盾時，慣常使用手段不外乎經濟性（利益輸送）、社會性（安撫為主）和行政性（政治脅迫）等三大方面，或用其中之一，或是雙重并用，或是三管齊下。對此內容不作詳述，前面以水利、公路基礎設施建設項目為例的論述已經深入作答。基層民眾爭議最大的當屬于土地權益分配，此為城鎮化的外生沖擊；家庭成員分工內生于收入變遷，人地關系合二為一構成了鄉村社會經濟關系的主要內容。在相關學術研究論述中，有這樣的文字值得揣摩，即“構建和諧社會是一項系統工程；理論探討必不可少，但絕非全部；只有通過調研，面向現實做學問，才能對癥下藥”，只有在實踐中明晰社會和諧穩定的各種影響因素，才能找準著力點 參見王琎，李培林：學術是社會的良心[N].光明日報，2015-08-06（011）.。上至中央，下至鄉鎮，如果僅僅坐在辦公室戲弄“指揮棒”，盲目推進，而不針對民眾展開深入調研，結果必然背離工程建設的惠民初衷。屢見不鮮的面子工程、政績工程不僅浪費涉農財政支出資金，更會傷害農村基層群眾的感情。

利為民所謀，鄉村惠民（民生）工程是國家項目治理和基層事務工作的交叉點，其中鑲嵌著復雜的供求關系；多層條塊分割治理體系下采取自上而下的協同作戰推進方式，項目實現手段主要采用多頭合作的層層發包。民生工程的初衷是為化解社會風險，而適得其反的結果卻拉響了基層亂治的警報。民眾依照政策應該享有，抑或脫離政策意想出來并日漸增多的利益訴求事項接踵而來，鄉鎮基層政府工作面臨諸多困局：由于上級授予鄉鎮基層極其狹窄的公共事務決策權限，項目實施和推進過程中公共資金日益短缺，已經占位的各級涉事工作人員業務素質跟不上形勢變化，以不變應萬變解決困難的舉措變得弊端重重。起始于紊亂的鄉村社會經濟治理結構，發展過程中需要解決的困難接二連三，鄉村民眾提出合理或不合理的訴求，聲討頻繁出現，多重治理難題早已經產生治理體系調整的倒逼機制；民生工程推進過程中，廣大社會民眾的經濟利益意識早已萌動，以人口為載體，土地為紐帶，基層政府為前導，一連串的麻煩構成了中國基層治理困局的內容體系。

五、啟示和討論

在中國行政分層級治理體系結構中，從某種意義上講，縣級政府和部門居于“決策層”，鄉鎮（街道）政府和部門則處于“執行層”。由于農村基層事務和治理極其復雜，從民生工程推進看，保障實施過程的連貫性尤其重要。現存的基層治理方式正在被群眾趨利選擇行為改造，加之村（居）級主任和支書任期短期化、經濟利益化，村主任選舉過程混亂，基層亂治已經對上層建筑的合法性造成不利影響。基層政權是統一大國治理的元細胞，化解基層矛盾需要中央和基層目標和手段的協同聯動；依靠利益輸送、社會安撫等手段能夠實現短時穩定、和諧目標，但不適為長久之計。立足于中國可持續穩定發展的長遠目標，我們懷有期盼：掃清各種阻攔改革的障礙，各級政府不能一味地向上迎合，需要共同營造“自上而下”（政府施政）和“自下而上”（民眾訴求）互動環境。要想繼續穩定金字塔的治理體系結構，還須形塑和創新網狀治理。理論上，農村內部一些矛盾會因人口代際變遷、城鎮化進程推進而自然化解，諸如此類的問題可以納入暫時性范疇；涉及利益分配、社會與經濟資源再配置的利害關系將持久存續，它們始終會是基層治理困局的內容范疇。

在城鄉社會經濟發展當中，快速改善人的能力不僅僅只是發展的目標，也應當是將其作為促進高速發展的不可或缺的因素，借此生成鄉土社會治理的穩定器。隔行如隔山，我們的局部均衡論述也只是限于農村發展和治理困境，作為研究者難免只看見“森林”而看不見“樹木”，可能未觸及問題的本質；局中之人深知公共事務治理的來龍去脈，任何局外之人的言語表達、文字呈現很可能只是觸及表層，談經論道只能觸及冰山一角。只有深入其中，才能知曉鄉村發展與治理過程中的諸多困局，就治亂而論，自下而上的變革尤為必要。冷靜觀察中國社會大轉型，無論是城市（鎮、街道）還是農村，基層工作及實踐的復雜性根源于以下原因：其一，任何問題都帶有系統性絕非單一性；其二，整個社會缺乏信任，信息不公開導致無端猜測；其三，社會化小農群體已經成長起來，農村基層、鄉鎮政府和部門的各種治理思維、方式方法、處理手段等卻未作適應性調整；其四，由于牽一發而動全身的社會、經濟事項日漸增多，以問題為導向的科學決策機制尚未成型，追朔本源、化解風險的治理思路不明。探尋基層治理的治本之策，需要深挖治理難題，整體協同推進；唯有如此，本源性、系統性難題才能夠得以解除。當代中國，基層政府及部門依然是配置性資源和權威性資源的中心[5]。不只是區域經濟發展存在典型的地域差異，時間順序上東西差異明顯。內陸地區，一元化基層治理代表了中國的基本制度結構和治理方式；發達地區，治理困境只是反復印證一元化基層治理體制的內在矛盾和無法避免的社會對立、沖突而已據國家審計署2015年第26號公告（《審計署關于2015年6月穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果》）顯示，2015年6月，審計署按照國務院部署，對29個省（自治區、直轄市）和36個中央部門（中央企業）針對“穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施落實情況”進行跟蹤審計，重點關注了水利、交通、棚戶區改造等重大基礎設施審批建設情況，共抽查了362個單位和258個建設項目，涉及投資額7 149.06億元。審計發現69個項目實施進度明顯滯后，涉及項目投資1 540.94億元。實施緩慢的主要原因：一是水利等建設項目審批前置事項多、時限不明確，實際審批周期較長；二是一些項目前期準備工作不充分、統籌協調不到位，建設實施面臨預期以外的困難較多；三是有的項目引入合作方實力較弱，社會資本投入不到位。http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c69268/content.html，最后訪問日期：2015年7月25日。。不容否認，觀念、意識的力量無窮，正如哈耶克所言，從長遠看，人類的事務是受思想力量指引的。正是這種信念使我對這類思考給予高度重視，盡管這些思考對眼前的事態所能產生的影響不大 [3]。

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Abstract： The study treats national ministries and provincial government as provider for people’s well-being project fund，rural residents as demand subject，the local government and departments，the village collective organization as the connecting body establishing the relationship between supply and demand.Through the field research，the authors summarize the project promoting puzzle，depict the interaction between the actors and scenes.At the Governance dilemma，in order to seek the goal of a harmonious society，involving people’s livelihood construction needs to adjust management strategies to meet the farmer character and the general population.The situation forces the authorities to design a set of governance strategy.The urbanization is ubiquitous，and the management of rural affairs is becoming more and more complicated.The people’s livelihood projects should not be excessive supply policy，“according to the needs of the construction should be in the light of its general trend” is the foundation of the people’s well-being project construction.Maximizing the social stability of the limited funds，straightening the simple and complex relationship between the state and the villagers，such multi countermeasures can be used to fundamentally eliminate the curing thinking that the national policy is good，but to the grass-roots level would be a mess.

Key words： local governance； rural construction； people’s well-being project； homeopathy

（責任編輯 傅旭東）