新型城市化應以大城市為依托

蔡繼明

【摘要】城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰略作出應有的貢獻。推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。

【關鍵詞】大城市 城市化 城市規劃 【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A

我國目前仍處在城市化快速發展時期，雖然按常住人口計算的2015年城市化水平已達到56.1%，但按戶籍人口計算的城市化率只有39.9%，這其中不僅包含了2.2億被計入城鎮常住人口的半城市化的農民工及其家屬，而且包含了約2億居住在小城鎮的“鎮民”。推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。

我國特大和超大城市數量明顯偏少，超大城市仍有較大發展空間

第一，大城市比中小城市和城鎮具有更大的聚集效應和規模效應。經濟活動、公共服務等成本會因為城市規模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。從土地（耕地）節約的角度看，從農村居民點（自然村）-建制鎮-小城市（含縣城）-中等城市-大城市-特大城市-超大城市，人均用地面積依次減少。從控制污染的角度，大城市在創造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮。而且，由于規模經濟效應，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市和城鎮。從解決就業問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業機會。由于第二產業，特別是第三產業的發展主要依托大城市，大城市遠比中小城市和城鎮能為農村轉移人口提供更多的就業機會。

第二，與國際相比，我國特大和超大城市數量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，與對應人口的比例為0.40：1；而我國1000萬人以上的城市為4個，比例僅為0.29：1。考慮到我國總人口規模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，我國1000萬人以上的城市數量應達10個以上。基于城市規模分布的齊普夫法則（也稱位序-規模法則）的研究發現，由于改革開放以來我國大城市人口比重逐漸提高，城市規模分布正朝著合理化的方向發展，但大城市數量仍然偏少。

第三，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍國際現象。在美國，人口從20世紀中期開始明顯向大都會區集聚。在日本，人口從開始的向東京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代開始變為向東京圈集聚。在韓國，首爾圈人口占比基本持續上升，從1955年的不到20%增至當前的約49%。雖然當前北上廣深等特大和超大城市的城市化率已經高達80%乃至90%以上，但是城市化率從來不是一個區域概念，而是一個全國概念。特大和超大城市理應繼續大力吸納農業轉移人口，為全國的新型城市化戰略作出貢獻。

從聯合國《世界城市化展望2014版》提供的全球80年的數據（包括此前65年的經驗數據和未來15年的預測）看，無論是大城市的數量、和人口規模，還是大城市人口占城市人口及總人口的比重，都高于中小城市。聯合國預測世界人口2010-2020年增速最快的20座城市中，有10個是中國的城市，依次排列為：蘇州（1：人口525萬，增速為5.57%）；廣州（2：人口2060萬，增速為4.66%）；北京（7：人口2110萬，增速為4.10%）；杭州（8：人口728萬，增速為4.10%）；泉州（9：人口671萬，增速為3.68%）；成都（12）；南京（13）；上海（17）；天津（19）；重慶（20）。這些都是人口超過500萬的特大和超大城市。

第四，從人口密度和經濟承載力看，我國超大城市仍有較大發展空間。以人口規模計，當前全球六大都市區為東京都市區、首爾都市區、上海市、孟買都市區、墨西哥都市區、北京都市區（不含生態涵養發展區）。北京都市區、上海市分別為3535、2583人/平方公里，位居全球六大都市區倒數第一、第二位，明顯低于其他都市區4000-5300人/平方公里的水平。從經濟承載力看，決定一個城市人口集聚規模的關鍵是城市經濟規模及該城市與本國其他地區的人均收入差距。全球大多數城市的經濟份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0-1.4區間，而北京、上海均高達2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來人口不斷凈流入。并且，北京上海的定位是全球城市或世界城市，城市功能定位決定其經濟份額仍將繼續上升，由此將吸引人口涌入。

大城市病的主要原因在于城市規劃和治理問題

北京、上海的人口分布失衡、核心區域人口過密。北京、上海的人口分布的區域差異很大，核心區域與郊區的人口密度相差數十倍。當前，北京五環內、上海外環內人口密度分別為1.58、1.70萬人/平方公里，而首爾市、東京都區為1.58、1.45萬人/平方公里。這意味著北京、上海核心區域人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

北京、上海交通擁堵的主要原因是軌道交通建設滯后。當城市人口規模超過一定水平時，城市交通情況與城市布局、城市交通設施水平及城市管理能力等更為相關，而不是人口規模。比如，日本東京圈軌道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。原因在于北京市軌道交通運營里程較短，路網密度明顯較低，北京、上海的軌道交通路網密度僅相當于日本東京圈的1/3。在汽車數量上，東京圈民用汽車1413萬輛，遠高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。東京圈通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。

空氣污染更多是區域性的產業結構、環保治理問題。2016年末，全國約1/7的天空被霧霾籠罩，面積達142萬平方公里，京津冀地區較為突出，石家莊部分監測點的PM2.5更是高達1000微克/立方米。一方面，這與產業結構關系密切，天津重工業發達，河北為鋼鐵大省，京津冀地區單位面積二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別約為全國平均水平的3倍、4倍和5倍。另一方面，與國際比較，我國的環保標準明顯較低，還有一些高污染企業對環境監察陰奉陽違，不按規定排放污染物。

新型城市化要以大城市（群）為依托

國家相關總體規劃要求以城市群的形態推進新型城市化。《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》都強調以城市群的形態推進我國的城市化。國家“十三五”規劃《綱要》進一步明確，要優化提升東部地區城市群。從2015年開始，我國啟動了城市群規劃編制工作，經國務院批復同意，目前已印發了長江中游、哈長、成渝和長三角等4個城市群發展規劃，北部灣和中原城市群發展規劃也已編制完成。2016年11月，國家發展改革委辦公廳印發了《關于加快城市群規劃編制工作的通知》（發改辦規劃〔2016〕2526號），明確了其余12個城市群規劃編制工作安排。

特大、超大城市的積分落戶政策應著眼于調整人口分布，而不應成為控制人口總量的手段。另一方面，城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰略作出應有的貢獻。

應根據常住人口增長分配新增城市建設用地指標。應按照2016年12月的中央經濟工作會議的精神，落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。

【參考文獻】

①《十三五規劃綱要（全文）》，新華社，2016年3月17日。

責編/高驪 美編/于珊