《社區矯正實施辦法》實施現狀調查

錢璇

社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關負責并在其他民間團體、志愿人員等協助下，幫助服刑人員改正錯誤，矯正心理，順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。2003年試點實行以來已成為我國司法體制改革的重要內容，也是刑罰執行制度改革的重要舉措。目前，我國實行社區矯正制度的主要依據仍是2012年頒布實行的《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。本文擬以《辦法》為基點，以江蘇、廣東、內蒙古、湖南的五個基層司法所①為調查對象，探求社區矯正制度在各地的實施現狀和差異，并對制度的有效實施提供一些建議。

社區矯正工作取得進展

由于五地相距較遠，又分屬于我國東部以及東南沿海地帶、北部邊疆和中部，無論從文化還是經濟水平上來說都有較大差異。五個司法所有的處于農村，有的在城市，有的則處于牧區，因此獲得的信息都帶有明顯的地域特點。

據介紹，盡管有的司法所轄區內服刑人員數量較少，同一區內鄰近的司法所服刑人員數量卻有翻倍情況。廣州地處東南沿海，經濟地位特殊，有較多外來人口，社會治安問題比較突出，因此服刑人員也較其他地方多一些。而烏里雅思太則是因為其地處于烏珠穆沁草原，屬于純牧業邊境旗縣，幅員遼闊，管轄范圍廣，所以數量上會有體現。

調查評估意見及矯正方案的形成。根據《辦法》相關規定，司法所應當為社區矯正人員制定矯正方案，同時建立矯正檔案予以記錄存檔。五地都主要通過走訪調查的方式，先了解矯正人員情況再評估并制定矯正方案，其中包括人身基本情況、犯罪原因、社會交往等信息，信息來源處包括服刑人員監護人、原工作單位、社區居民、轄區民警等。矯正后期工作人員都會根據服刑人員的表現對矯正方案進行修改，并分類評估（主要分為三類，即寬管、嚴管、普管）。值得注意的是，烏里雅斯太與其他地方有所不同：針對牧區的服刑人員，司法所會深入嘎查蘇木，進一步進行調查走訪，同時因地制宜建設流動工作站，還打造以司法所為主導的社區矯正工作站、法律援助工作站、人民調解工作站為平臺的“一所三站”牧區基層服務模式，使當地的社區矯正制度實施更信息化、制度化、規范化。龍鳳街工作人員坦言，假釋的矯正對象由于在監獄待過一段時間，與社會一定程度的脫離，因而在制定矯正方案時候，不論是通過簡單的談話還是文字都難以全面客觀地制定出高質量的矯正方案，這導致在實際操作中矯正方案往往都大同小異，并沒有做到“個性化”。

矯正小組人員的組成。《辦法》第8條規定，司法所應當為社區矯正人員確定專門的矯正小組，簽訂矯正責任書，根據小組成員所在單位和身份，明確各自的責任和義務。五地都貫徹了規定，但也存在特殊情況。其一，烏里雅思太存在選拔人員專業性不強、方式不清晰的問題，組建小組的方式仍是單一的網上招錄志愿者；其二，梅山于2009年率先在南京啟動專職社工招聘，進一步完善整個社區矯正體系，以達到系統信息化、程序化的高水平。其三，浩塘的矯正小組一般由村干部、組長或者族長組成，特點是其小組成員還存在“族長”這樣有著濃厚傳統色彩、鄉土社會影子的“權威人士”，這樣的組成方式與其他四地有非常大的差距，從側面體現出《辦法》的指導性、原則性規定，并不完全適用于風土不一、幅員遼闊的全國所有地區。總體來說梅山狀況相對良好。

服刑人員報告情況及禁止令的實施。根據《辦法》第11到14條有關規定，社區矯正服刑人員有報告和服從禁止令的義務，對于這個問題，梅山和龍鳳街兩所的執行情況較為樂觀，服刑人員自覺性較強，基本可以做到按時報告。報告方式較為多樣且周期規律，包括電話報告（有最低時長限制）、書面報告等，頻率以一月兩次書面和每周一次電話報告。在執行禁止令方面，兩地充分利用了現代科技的優勢，利用GPS等實現實時定位，節省了人力物力，提高了執行效率，尤其是南京的司法所都統一使用一種手機應用程序達到隨時監督、威懾服刑人員的效果，功能包括GPS定位、請假申請、公益勞動打卡等，當然也可以用于定期匯報活動情況，以此形成一個統一的監控平臺。相比以上兩地，西夏墅、浩塘和烏里雅思太的實施情況存在較大問題。例如服刑人員的報告不及時——湖南地區服刑人員普遍存在文化程度低的現象，報告情況很不理想。在禁止令的執行方面，三所也沒有很好地運用現代科技，僅采用志愿者監督、民警巡查等一般措施，不僅有滯后性還會消耗大量的人力物力。

矯正活動內容大都相似。主要有心理矯治、社區服務、公共道德以及法律知識教育學習、適應性幫扶等。其中梅山的活動都在其獨立官網上公開展示，西夏墅開展的活動則公開在區政府的官網上。《辦法》第33條規定，對未成年人實施社區矯正，應當遵循教育、感化、挽救的方針……對未成年人的社區矯正應當與成年人分開進行。目前唯一有未成年矯正人員的龍鳳街表示，除了遵循一般性規定外，司法所有一套專門的管理和矯正模式，如開展特殊的法制教育的學習、讀書活動，召開家長座談會，設立心理矯正室進行單獨矯正等，對于未成年服刑人員矯正后的重新學習或就業等各方面都給予經濟或法律援助。其他四個司法所則因為缺少經驗，針對未成年人的管理規定都較為原則性，缺乏足夠可操作性，存在一定的漏洞。

社區矯正工作存在不少問題

雖然我們的調查對象僅為基層司法所，但由于其處于制度實施一線，且各縣、市的工作模式都比較統一，可以發現以下典型問題：

地區發展不平衡。由于在地緣、經濟發展程度以及文化水平參差不齊等多方面綜合因素作用下，社區矯正制度從微觀上看并不如宏觀情況那么樂觀。僅以浩塘為例，社區服務令所要求的最低限度都經常不達標，可見在監管不嚴且服刑人員法制意識淡薄的情況下，經濟欠發達如農村地區實施這種對各方面有較高要求的制度并不像想象中那么容易，社區矯正并未能像在大城市里發揮明顯效果。僅以司法所對服刑人員的監控手段一點就足以發現區域發展之不平衡，制度實施的質量良莠不齊。

社區矯正工作人員及經費不足，缺乏專業人才。目前社區矯正對象從最初階段僅針對吸毒者、輕微盜竊犯等較小社會危害性犯罪分子擴至適用假釋、緩刑等各種犯罪人員，矯正對象范圍明顯擴大，而司法所社區矯正機構在人員配備上不能滿足相關矯正業務的需要，缺乏心理醫生、教育工作者、法律人才等專業人士。且社區矯正工作者流動性很大，很多工作人員僅以該職位為過渡跳板，大多數都是上崗后接受培訓。除烏里雅斯太，其他四司法所負責人都表示工作人員嚴重不足。以廣州為代表，其地人口眾多，再加上司法所要負責的事情卻遠遠不止社區矯正，還包括排查調處，人民調解，普法宣傳等多項活動，甚至還要完成街道黨工委和辦事處安排的各項工作，身兼多項任務的個位數的工作人員無法完全投入社區矯正工作。經濟欠發達地區政府缺乏足夠的財政資金去支持建立統一管理平臺，導致基層司法所更是有心無力，工作水平無法有效提升，且工作人員工資普遍較低，這也是難以吸引專業人才投入社區矯正事業的重要原因之一。

矯正活動“一刀切”，個性化不足。以龍鳳街為突出代表，廣州地區外來人口眾多所以在矯正對象中不論是在受教育程度、經濟水平還是社會地位上均存在較大差異，但是在日常活動中，如教育學習僅僅規定相同的時間，沒有根據個體的差異進行更細化區分，都導致社區矯正效果遭到了嚴重削弱。其他地區的司法所也存在類似的情況，部分地區甚至僅以《辦法》中的最低標準或要求開展社區勞動等單一形式的服務工作。浩塘則直接表示其工作內容不包括“個性化教育”，直接忽略矯正活動重要環節，未能貫徹《辦法》的基礎規定，同時缺乏工作熱情，活動流于形式化、書面化。心理干預機制等基礎手段未能有效、全面施展，再加上《辦法》本身的概括性規定，使得各項工作更難以展開。

分工不明，執法缺位。《辦法》第35條第3款、第39條規定司法公安機關要建立社區矯正人員的信息交換平臺，實現社區矯正工作動態數據共享，加強對社區矯正工作的組織領導，健全工作機制，明確工作機構。然而有法律工作者指出，類似對于社區矯正的法律定位、參與職能部門之間銜接配合、具體運行機制等規定過于原則，對執法主體的身份定位及權限設置規定不明確，極易出現職權行使的“真空地帶”，“不去管、不能管”等推諉現象亦隨之出現。以梅山為例，它屬于區司法局的外派機構，與其他司法所不同的是，它為獨立所，業務上歸矯正局管理，但同時在級別上又屬于街道的一個科室，即為接受司法局與街道的雙重管理的模式。西夏墅表示，被剝奪政治權利并在社會上服刑的，基本上都是根據《社區矯正管理條例》的規定移交派出所。根據《辦法》第32條，對于被判處剝奪政治權利在社會上服刑的罪犯，司法行政機關配合公安機關，監督……并及時掌握有關信息。第2條則規定公安機關的職能是對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時依法處理。這就難免會造成法律執行中由于具體執行機關不統一，相互共享信息協調難的問題，從行刑成本上考慮也不經濟，各部門獨立性相對較大，多部門執行勢必會使監控難度加大，不利于社區矯正的施行。所以，從現實來看，部門之間的聯動機制并沒有很好的建立，具體實施時很有可能出現只有一方監督或者兩方主管部門互相推諉的情況。

進一步推進社區矯正工作的建議

加強區域聯系，學習先進經驗。南京作為第一批試點地區，從設立矯正局到現在，也經歷了由全紙質化的松散管理到如今的信息化、現代化嚴格管理的過程。但不可否認的是，我國社區矯正制度現已進入全面推進階段，《社區矯正法》立法工作也在有序開展，現實中并不乏有很多有益經驗可以汲取、學習。現階段司法所作為基層的司法工作單位，處于社區矯正制度實施的一線，肩負著重要的責任，國家應更加關注基層組織的司法實踐活動，加強各地之間的合作學習，開展交流匯報活動，總結經驗教訓，力求在力所能及的條件下，縮小地區差異，彌補漏洞，同時利用當地有利條件，適度合理創新，以《辦法》為基本點開展各項活動，為將來貫徹落實《社區矯正法》打好基礎。

加大資金投入，建設專業隊伍。政府應建立社區矯正經費專項財政保障機制，根據各地經濟水平和實際發展情況，由國家制定基本規則，地方政府可以在此基礎上制定符合當地發展水平的細則并嚴格實施。進度上則可有所緩急，以期循序漸進解決問題。同時加快建設以專業人員為主、志愿者為輔的社區矯正工作者隊伍，對志愿類工作人員進行統一的上崗前培訓，對于正式工作人員，在招聘時就應該設置最基本的專業、學歷要求，與此同時，完善對工作人員的社會及安全保障措施，使他們可以全身心投入工作無后顧之憂。再者，建立司法機關分工配合運作制度，更好地利用各地社會資源，加大宣傳，使得社會各界人士能更好地了解該制度的專業性、重要性和意義所在，吸引人才，充實建設。

細化矯正工作，完善活動內容。建議各地區要根據實際情況，細化工作，完善社區矯正制度的內容和方式，將針對未成年人的個性化矯正方案的先進經驗延伸至所有服刑人員。對于浩塘一類的欠發達地區司法所，則應在保障最基礎的工作都能效執行的情況下開展進一步工作。

加強協調配合，強化監督管理。《辦法》規定的“明責”、“確保工作落實到位”等內容其實是難以全面深入實施的，現實情況下，矯正小組、司法所和有關部門之間無法取得有效聯系，也正是因為如此，2016年有關部門印發了《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》，一定程度上改善了這種狀況。但由于社區矯正的特殊執行方式具有服刑人員難以管理、流動性大等特點，各地司法行政機關應實際加強聯系，根據《意見》盡快有效建立聯動機制，豐富實際管理手段，改變方式單一、行動松散無組織的情況，有關部門更應該著重厘清各個主體的身份定位，明確各部門職能，人民檢察院更應該切實落實監督職能，積極參與社區矯正全過程并予以協助。

（作者單位：南京工業大學）

責任編輯：黃 杰