將健康融入所有政策
——概述與實踐

顧沈兵，尹 慧，丁 園，潘新峰，Kwok Cho Tang*

1.上海市健康促進中心，上海，200040；2.北京大學公共衛生學院，北京，100109；*原世界衛生組織慢病司健康促進處處長

·第九屆全球健康促進大會專欄·

將健康融入所有政策
——概述與實踐

顧沈兵1，尹 慧2，丁 園1，潘新峰1，Kwok Cho Tang*

1.上海市健康促進中心，上海，200040；2.北京大學公共衛生學院，北京，100109；*原世界衛生組織慢病司健康促進處處長

1 引言

“將健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）是促進健康和健康公平的跨部門行動之一。因為影響健康的許多重要因素涉及到衛生部門之外的眾多部門，所以，“將健康融入所有政策”是必要的基本理念。這些影響健康的因素包括眾多疾病的病因、分布情況和危險因素，衛生服務利用的不公平性，以及影響健康的社會、經濟和環境決定因素[1]。

“將健康融入所有政策”是許多公共衛生先驅的智慧結晶，有著一千多年的歷史。這一方法最早可追溯到公元7世紀的中國。當時，中國政府對患有瘟疫的水手和外來游客采取檢疫和隔離的做法[2]。17世紀瑞典的 Linnaeus（林奈）、19世紀中期英國的Snow（斯諾）和Chadwick（查德威克）、20世紀美國的 Winslow（溫思諾）均贊同要將關注點延伸至個人衛生和衛生服務質量以外的環節，特別是生活和工作環境[3]。

近年來，“將健康融入所有政策”這一方法在全球范圍內被不斷重申、更新和推廣，并不斷獲得新的關注。在2009年世界衛生大會上，當時的聯合國秘書長潘基文申明：健康是所有政策的結果。在2013年的芬蘭第八屆全球健康促進大會和2016的上海第九屆全球健康促進大會的開幕致辭中，WHO總干事陳馮富珍博士均強調：其他部門制定的政策會對健康產生深遠影響。在2016年8月召開的全國衛生與健康大會上，中國國家主席習近平提出：“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，同時還提到了將健康融入所有政策[4]。

為了在全球推廣這一方法，2013年第八屆全球健康促進大會發表了《將健康融入所有政策的赫爾辛基宣言》及行動框架。在2015年世界衛生大會上，通過了關于《為增進健康和健康公平采取跨部門可持續行動的國家行動框架》的決議。在上海舉辦的第九屆全球健康促進大會上，“將健康融入所有政策”被推薦為實現可持續發展目標的重要方法。

本文希望能與各業內同僚分享各國采取干預行動以促進實現可持續發展目標方面的經驗，并概括性地對“將健康融入所有政策”加以介紹，包括其內涵及形式，并強調其循證基礎。本文還對“將健康融入所有政策”近些年的有效實踐進行了總結，并特別從非衛生部門的視角對其的運用和實施進行了評價。

2 “將健康融入所有政策”的定義、形式以及循證基礎

“將健康融入所有政策”是針對跨部門公共政策的一種方法，他系統地考慮到各項決定對健康的影響，并尋求協同努力，以避免有害的健康影響。其目的是要提高人口的健康和健康公平[5]。他與“全政府參與”①在“全政府參與”的方法中，公共服務機構跨越組合范圍，正式和非正式地開展工作，以便實現共同的目標，并對特定問題做出綜合的政府反應。其目的是達到政策一致性，以提高效率和效益。這種方法是為了應對本位主義，其側重點不只是政策，還包括規劃和項目管理。（出于2004年澳大利亞公共服務委員會的一份出版物《加強政府的聯系：整個政府對澳大利亞重點挑戰的應對措施》對此提供了示例，可從http://www.apsc.gov.au/publicationsand-media/archive/publications-archive/connecting-governm ent獲取)。的方式相似，但也存在區別。與“跨部門促進健康和健康公平的行動”類似，“將健康融入所有政策”也有5種形式[1]：衛生當局發起行動，由一個或更多部委或機構參與，并主要側重于增進健康和健康公平（這是最常見的行動形式）。政府首腦發起行動，多數時間由所有部委參與處理衛生方面的一個優先事項。例如：疾病暴發、衛生突發事件或較長期的健康問題（非傳染性疾病）。在應對HIV/AIDS、婦幼衛生問題以及近期的埃博拉疫情等疾病暴發方面，這種做法已被證實是成功的。

建立新機構（或使用現有的政府機構）以監督和促進不同部門之間的協作，解決公共衛生優先關注的問題（這種形式的行動在國際、國家或地方上應對HIV/AIDS時很常見）。

衛生之外的主管當局承擔帶頭機構的作用。例如：在預防道路交通死亡和傷害的工作中，道路運輸當局承擔了主要責任。這種形式的行動例子眾多，包括環境保護機構為應對空氣、噪聲和水污染等環境危害采取的行動。

在地方政府層面上，不同部門一起開展工作，通過以社區為基礎或以環境為基礎的健康促進活動（例如健康城市[1]和健康促進學校），處理一個或更多的公共衛生和健康公平問題，這種情況也越來越常見。

以循證為基礎，“將健康融入所有政策”這一方式在不斷完善中。相關證據包括降低道路交通傷亡發生、降低心血管病和中風發作、降低間皮瘤的發生率、降低腹瀉死亡率、增加受教育年數以延長期望壽命等。例如：過去的40年間，澳大利亞、法國、瑞典和英國通過改善機動車和道路的安全設計，使交通事故的死亡率平均下降了60%[6]。研究表明，每日食鹽量從10 g降低到5 g可以使卒中發病率降低23%，心血管疾病總死亡率下降 17%[7]。非衛生部門的各別錯誤做法，如缺乏職業安全措施和不當的健康行為等，不僅會導致死亡和傷害，還將使每年的全球生產總值損失約4%~5%[8]。在傳染病防控方面，無論歷史上的霍亂流行時期，還是近來的SARS暴發，“將健康融入所有政策”也發揮了有效的作用[9]。如果將實現能源使用、氣候變化、空氣質量和健康目標的政策綜合起來，而不是任由他們各行其是，則可以節省總費用的40%，每年達800億美元[10]。

將健康融入所有政策已被證實是在整個生命過程中應對特定健康問題的一種有效方法，尤其是在煙草控制和應對HIV/AIDS方面。在通常需要多部門的快速參與和合作的衛生緊急狀況下，跨部門的行動也是高度有效的。在基礎設施薄弱，以犧牲環境為代價過分強調經濟發展，預防和控制非傳染性疾病的管制和立法薄弱以及衛生系統能力和可及性有限的國家中，將“健康融入所有政策”尤為重要[1]。

3 將健康融入所有政策與聯合國可持續發展目標（SDGs）的關系

1992年，聯合國環境與發展大會成果文件指出：“良好的健康是可持續發展的前提，也是其結果和指標”[11]。《2030年可持續發展議程》則進一步強化了健康相關的目標在可持續發展中所處的核心和基礎地位——不僅將健康本身視為一項目標，還將健康及其決定因素視為可持續發展的一個組成部分，與其他目標和分目標相互影響。SDGs 3（確保健康的生活方式，促進各年齡段所有人的福祉）直接與健康相關，同時也與其他16個目標中的多個目標有密切關系。良好的健康和福祉取決于經濟、環境和社會方面的廣泛進步，因此所有部門如社會、住房、交通、教育、就業、環境、安全、貿易等都需要開展協同合作以應對重大的衛生挑戰。

“將健康融入所有政策”是各國采取跨部門行動的重要工作方法——沒有健康，許多目標就不能實現。健康也受益于實現其他可持續發展目標的進展情況。例如：健康是實現減貧（SDGs 1）的基礎，馬拉維、納米比亞、坦桑尼亞、南非等國的經驗表明，通過轉移支付增加購買力之后，艾滋病的疾病負擔可以降低[12]；全民健康覆蓋（SDGs 3.8）更廣泛地增進公共安全（SDGs 16）；消除饑餓、改善營養與食品安全（SDGs 2）對健康和發展至關重要，以色列的研究發現，全面禁止電視播放高糖、高鹽、高脂的兒童食品廣告可以有效降低兒童肥胖的發生率[13]；提供干凈的飲用水和環境（SDGs 6）可以減少腹瀉的發病率和死亡率[14]；清潔的家庭能源（SDGs 7）可減輕室內空氣污染；交通、廢棄物管理、建筑和工業（SDGs 11）則影響室外空氣質量，這些方面的政策將改變因空氣污染導致的死亡，緩解氣候變化及其所帶來的影響（SDGs 13）；英國和印度的研究表明，通過舊爐改造減少二氧化碳排放之后，急性呼吸道感染、慢性阻塞性肺病、缺血性心臟病患病率下降[15]；美國的研究也發現，增加城市健康步道的密度、建設自行車專用道可以使腦卒中、高血壓、糖尿病、缺血性心臟病的患病率下降[16]；職業健康和安全措施不僅可防止職業性和工作相關疾病以及傷害導致的死亡，還可直接改善就業，有助于人人獲得體面的工作（SDGs 8）[17]；“將健康融入所有政策”策略推動了多部門和多學科行動，以應對人類面對的全部健康風險。可持續發展議程中對健康的責任也大大超出了原有衛生部門的范圍。通過鼓勵不同部門采取聯合行動，形成衛生與非衛生部門相互促進、協同作用、互利互益的良性循環，人們的健康和福祉才能夠不斷增加。各國、國際組織和其他機構都在為實現可持續目標而改變工作方法。在“將健康融入所有政策”的理念指導下，很多跨部門行動和政策對于實現可持續發展目標是有效的。這方面的成功經驗和案例在世界衛生組織《為增進健康和健康公平采取跨部門可持續行動框架》討論稿中進行了詳細的闡述。

盡管“將健康融入所有政策”的理念在實現可持續發展目標方面的有效性方面已獲得了不少研究證據的支持，但其在氣候變化、水資源、可持續能源、生物多樣性領域的結合和應用方面仍需進一步加強。為此，加拿大公共衛生學會發表了《解決健康的生態學影響因素》報告，在上述方面提出了一系列可采取的行動建議[10]。

為實現健康與發展目標，大約 10年前已有40多個國家陸續應用“將健康融入所有政策”的理念，實施跨部門促進健康公平的政策[18]。這10年來，應用此方法的國家數目逐漸增加。中國也已在這方面有所行動。2016年8月，中國國務院頒布了《健康中國2030規劃綱要》，明確提出“把健康融入所有政策，加強各部門各行業的溝通協作，形成促進健康的合力。全面建立健康影響評價評估制度，系統評估各項經濟社會發展規劃和政策、重大工程項目對健康的影響，健全監督機制”[19]。作為二十國集團杭州峰會成果文件之一的《二十國集團落實2030年可持續發展議程行動計劃》，也明確認識到“衛生是維持社會經濟穩定的要素之一”，也是可持續發展的一個重要方面。強大和有韌性的衛生體系對應對當前和突發全球衛生挑戰至關重要，有助于建立高生產率的勞動力、穩定的社會保障網，并最終建成一個繁榮的社會[20]。2017年1月，習近平主席在世界衛生組織總部見證了《中國與世界衛生組織關于“一帶一路”衛生領域合作備忘錄》的出臺，再一次顯示了中國領導人對健康在發展中地位的高度重視，不僅要把一帶一路建成共同發展、共同繁榮之路，也要建成共同健康之路。這也是對“把健康融于所有政策”的最好詮釋，為促進地區及全球衛生安全和可持續發展提供了機會[21]。

4 “將健康融入所有政策”的運用和實施：從非衛生部門的角度

各部門都有自己的政策目標和實施計劃，包括人力資源配置和預算分配。不可否認，除非另有規定，各部門總要優先考慮實施其自身的計劃，以滿足自己的目標。例如：道路和交通會采取一些措施（研發先進的道路和機動車輛、改善交通流量、倡導清潔能源和引入諸如限速、佩戴頭盔等立法等），以緩解交通擁堵，降低碳排放和降低道路傷亡率。因為有著共同的關注點——降低碳排放和降低道路傷亡率，道路和運輸部門同衛生部門成為合作伙伴、共同努力實現雙贏的可能性就非常高。在許多國家，財政部也經常獲得來自衛生部門的支持，前者是為了提高煙草、糖等產品的稅收，后者則是為了減少吸煙和肥胖。另一個典型例子則是在墨西哥，教育和衛生部共同工作，為學校的學生提供管道用水。

公眾福祉部門或機構也愿意與衛生部門合作，提供措施或者教育。如西悉尼在1990年代后期，提供了夜間公交服務，以降低青少年人群汽車偷竊、酒后駕駛以及道路傷亡的發生率。

作為人群健康的守護者，衛生部門需要引入必要立法、法規和條例，并要求其他部門和公共衛生機構遵守和遵循。例如：通過檢疫和強制性上報措施，保護工人免受職業危害，避免更廣泛的社區人群感染傳染病。

以下是來自上海的“將健康融入所有政策”具體實施的一項實例。上海市“2015—2017年環境保護和建設三年行動計劃”特別強調了流動污染源的防治。上海市發展和改革委員會提出以下發展目標：①堅持公交優先戰略。到2015年，軌道交通運營線路總長達到600公里左右，中心城公共交通出行比重達到50%以上。②鼓勵購買和使用新能源汽車，到2015年累計推廣1.3萬輛。在公交、環衛、出租車等行業和政府機關，率先推廣使用清潔能源和新能源汽車。新增或更新的公交車中，新能源和清潔燃料車的比例達到60%以上。③實施更嚴格的新車排放標準和油品標準。為實現第二項目標，由上海市經濟和信息化委員會作為主導負責部門，實行了一系列政策來促進目標的實現。為鼓勵購買和使用新能源汽車，上海政府出臺了一系列政策促進新能源汽車的使用。如：市民購買新能源汽車有資金補貼；在一般車輛控制車牌發放并需購買車牌的情況下，新能源車可以及時、免費地獲得車牌；上海市經濟和信息化委員會設立了新能源汽車專項基金資助新能源汽車的研發等。多年來，上海衛生和計劃生育委員會一直致力于開展健康城市建設，也是上海健康促進的模式之一。其中，重要內容是環境行動，其目標和實踐經驗為新能源汽車項目的開展提供了堅實的循證基礎。在新能源汽車相關專項基金項目進行驗收時，上海衛生和計生委員會也參與到其中，作為政府代表對項目進行評估和表彰。

5 結論

“將健康融入所有政策”的適用性、應用以及實施已獲得來自社會結構頂層的明確認知，其有效性也已被證明。2016年以來，此理念的實施獲得了全球多國領導人的大力支持，從而極大地增強了聯合國可持續發展目標的可接受性。適用、應用和實施此理念有多種方式，本文給出的示例僅是對如何明智地使用這種方法提供了簡略的描述。WHO及第八、第九屆全球健康促進大會產出的技術性文件具有非常大的參考意義。衛生部門必須努力去理解其他部門的政策目標以及采用和實施的計劃，以便抓住行動契機，使得其他部門參與到衛生部門的行動中來，取得雙贏的局面。要獲得其他部門的合作，衛生部必須運用循證的方式來確定合作前提，并將此前提作為談判的依據，所有權必須由各利益方共享，使得各方真正有機會在一起參與整個的規劃和實施過程。衛生當局必須采取行動和立法，并提供教育，以促進相關法律、規章和制度的實施，從而保護人們免受傷害。

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10.16117/j.cnki.31-1974/r.201701002