社會撫養費政策執行偏差的表現及成因探析

黃婷?羅育霓?梁致欣

【摘 要】 在實行“全面二胎”政策過程中，社會撫養費政策經過調整后繼續執行。分析認為，社會撫養費政策在長期的執行過程中產生了目的、程序、用途、標準四個維度的偏差，究其原因，在于執行者認知缺陷與利益驅動、執行機構的管理缺陷、政策資源不足、政策環境變化、目標團體的影響力較大，而其執行偏差矯正則有待進一步探討。

【關鍵詞】 社會撫養費；政策；偏差；成因

自全面二胎開放以來，社會撫養費政策在更新調整后持續執行，即生育“三個或三個以上”的家庭，仍然需要繳納社會撫養費，這一政策再次引起公眾對社會撫養費政策的熱議。然而自社會撫養費政策施行以來，社會各界普遍對其消極評價，筆者以“社會撫養費”與“問題”為關鍵詞在知網進行檢索，共有195篇文章對社會撫養費問題進行了探討；以“社會撫養費”為關鍵詞在搜索引擎上進行搜索，“放水養魚”“同孩不同價”“部門自肥”“超生游擊隊”“黑孩”“社會撫養費成了‘唐僧肉”等詞匯充斥著筆者的視野，結合文獻與實際調研，筆者對公眾對社會撫養費的認知產生了質疑，即只要繳了社會撫養費就可以超生？社會撫養費征收沒有規則可言？社會撫養費是養活地方政府的重要支撐？社會撫養費可以隨意裁量？……這些認知折射著社會撫養費的政策現實，公共政策的執行是一個復雜的綜合動態過程，在其執行過程中難免會產生政策偏差，即執行者在實施政策的過程中，受主客觀因素的影響，執行效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策失真現象。筆者在政策執行視角下，從執行偏差入手來探討這些疑點，并對執行偏差表現及成因進行深入分析。

一、社會撫養費執行偏差的主要表現

1、目的偏差——弱生育調控根本，強經濟補償目標

上世紀70年代，為控制人口過快增長，緩解人口與經濟社會、資源環境的緊張關系，我國開始全面推行計劃生育。社會撫養費的征收屬于對人口與生育進行調整的“經濟限制措施”，然而在社會撫養費的長期執行過程中，該政策生育調控的功能已出現了明顯偏差，政府與公眾已形成了政策折衷共識，即繳納社會撫養費便可以“超生”，這也使得經濟補償式的政策“越軌”行為逐漸合法化甚至合理化，社會撫養費政策對生育的調控功能不斷弱化。

2、程序偏差——輕行政執法規范，重行政執法效率

理論上而言，鄉鎮政府及基層村干部在執行政策時應嚴格按照“立案—調查—履行告知義務—作出和送達征收決定”的程序征收社會撫養費。但2014年廣東省專項審計結果顯示，全省22個縣2012至2013年度社會撫養費征收管理中，有7個縣未下達征收決定書就征收社會撫養費，涉及19028件；有13個縣先征收后下達征收決定書1581件。因為科層體制中績效考核的數額、比例等指標迫使征收人員不得不選擇縮短或省略部分程序，從而縮短政策執行周期，提高行政執法的效率，以實現較高的績效目標。

3、用途偏差——多基層返還自用，少公共事業投入

衛計委《關于加強計劃生育基層基礎工作的指導意見》指出“規范社會撫養費征收管理，嚴格執行‘收支兩條線”，然而國家審計署公布的全國9省45個縣社會撫養費審計發現，45個縣社會撫養費的財務管理普遍不規范，甚至存在公款私存、白條報賬、變相返還等問題，與此同時，政府將社會撫養費用于公共事業的投入比例相對較少，進一步擴大了使用偏差。

4、標準偏差——高自由裁量上限，低酌情裁量下限

考慮經濟發展水平、人口、地域等地區差異，社會撫養費在制訂之初就下放了較多權力至地方政府，因此社會撫養費的征收標準區域性顯著，即使同一城市，城鄉之間、不同區縣之間也不相同。在轟動全國的廣州八胞胎案例中，當事父母戶籍所在地為肇慶市，而實際居住在廣州，八胞胎父母屬高收入人群，如按廣州標準，超生1個征收超過20萬元；而如果是肇慶標準，只要數萬元。兩地征收標準相差近10倍，按實際收入還是當地居民人均收入的相應倍數繳納則相差25倍多。征收標準的不統一、征收倍數的設置反而給了基層行政人員相當大的權力運作空間，征收人員在合法范圍內進行政策的非合理性運作，頻繁的使用自由裁量權上限作為執法依據，以提高其績效與利潤。

二、社會撫養費執行偏差的成因分析

1、執行者認知缺陷與利益驅動

在公共政策執行過程中，直接執行主體一般擁有對政策的“初始解釋權”，理論上來說，政府政策在執行前，其執行主體對其內容、精神、價值、功能、價值、功能、作用、使用范圍、目的、手段和相互關系應有充分的認識、理解和評價。然而在實際運作過程中，社會撫養費的征收部門關注的焦點往往側重于收取社會撫養費，而不是執行國家的計劃生育政策，進行生育調控。究其原因，主要包括兩個方面：其一，基層執行者的綜合素質較低，對社會撫養費的內容、功能進行斷章取義、“為我所用”，通過強化經濟補償功能來滿足其部門開支需要；其次，執行者的利益驅動。公共選擇理論認為，政策的執行過程實際上是一種利益選擇的過程。基層政府在執行社會撫養費政策時，常常借助自身的權利優勢占據權力運作的制高點，以犧牲公共利益來滿足私人利益，因而存在“天價社會撫養費”、“放水養魚”、“同孩不同價”等現象。

2、執行機構的管理缺陷

目前，社會撫養費采取“鄉收縣管”的模式，不納入中央財政，由縣級地方支配使用，要求嚴格實行“收支兩條線”。而實際情況是執行機構的“上有政策、下有對策”行為屢見不鮮。一方面，社會撫養費的征收數額仍然與部門利益掛鉤，促使征收執行機關扮演者“贏利型經紀人”的角色，采用截留、假收據、使用個人賬戶、計生獎、變相返還等多種方式為部門創收，不斷使用自由裁量權的上限為自身收入增量，主要為財務管理的弊端；另一方面，國家的“數字化管理”在當下的鄉鎮政治中又進一步衍化為一種魔幻式膨脹的“數字化游戲”，社會撫養費“可操作化”的數據指標鑄就了造數據、造抽簽、提前演練應對上級檢查的“全能型”基層行政人員，督查者達到了督查目的，看到了督查效果，便完成了自己的督查行為，形成監督監管的弊端。

3、政策資源不足

政策資源的投入是公共政策的有效執行的保障，是政府工作得以順利進行的前提，它包括人力資源、財力資源、權威資源、信息資源等。而在社會撫養費政策的執行過程中，資源的不足進一步加劇了其程序偏差與使用偏差。其一，執法人員的執法素質不高，且人員短缺；其二，社會撫養費征收成本較大，財力需求大；其三，“納入地方財政”的“收支兩條線”為公眾質疑權威的正當性埋下了導火索，與部門利益掛鉤的社會撫養費征收，也成為公眾不滿社會撫養費政策的最主要原因；其四，信息資源的匱乏，政策解釋宣傳不到位，民眾抗拒性強。而為了達到數據指標上的業績，提高政策執行效率，執行者們往往采取省略或減少程序等便捷性執法，但執行者們忽略了“沒有法定依據或者不遵守《條例》規定程序的，社會撫養費征收行為無效”的執行規定，民眾缺乏程序權力意識，進一步加劇了執法不規范情況。

4、政策環境變化

社會撫養費的環境影響因素包括社會環境和制度環境兩個維度，社會環境中的社會經濟環境、社會輿論環境、社會文化環境，制度環境中的監督制度都會對社會撫養費政策執行產生影響。超生現象較多發生在農村或城市流動人口中，這些地區經濟水平相對較低，社會輿論“一邊倒”的抨擊社會撫養費政策，此外“人情—面子—關系”的社會文化環境使得征收人員存在權威搭便車的行為，即“關系戶”則用自由裁量的下限，非“關系戶”則盡量按自由裁量的上限。而社會撫養費的監督制度不健全、審計披露制度的不完善，更是留下了權力運作的“黑箱”，自由裁量上下限便沒有束縛可言，使得征收費用自用“合法化”。

5、目標群體的影響力

“強國家——弱社會”格局所反向積淀出的歷史觀給整個社會（包括知識界）所帶來的對底層弱者的泛道德關懷，往往弱化了民眾對政策的抵抗能力。在社會撫養費政策執行的過程中，超生民眾作為社會撫養費的目標群體，對國家權力的軟抵抗從來就是基層治理者所必須要考慮應對的問題，并且還是構成對既存治理秩序沖擊的一種真實的力量。“熟人社會”的便捷性、妥協性，加上部分“釘子戶”不合作、違規、鉆空子、耍無賴的政策抵抗行為，拖慢了政策執行進程，也考驗著社會撫養費政策執行者的素質，加劇公眾對執法合理性的質疑。

三、結論與思考

綜上所述，社會撫養費政策在執行過程中存在目的、程序、用途、標準四個維度的偏差，即社會撫養費政策并非是單純的經濟補償政策，其根本目的是進行生育調控，并非公眾所認知的只要繳了社會撫養費就可以超生；社會撫養費需要嚴格按照程序征收，否則，征收行為無效，并非沒有規則可言；社會撫養費需要用作公共事業投入，并非用作養活地方政府；基層在擁有權力的“因地制宜”空間時應實事求是，并非隨意裁量。

分析發現，執行者認知缺陷與利益驅動、執行機構的管理缺陷、政策資源不足、政策環境變化、目標團體的影響力都是社會撫養費政策執行偏差的重要因素。但究竟哪些因素于社會撫養費的執行偏差關聯度更大？哪些因素于社會撫養費的執行偏差關聯度小？各個因素與社會撫養費的執行偏差存在正相關還是負相關？發現政策執行偏差問題后該如何有效矯正？……都是亟待探討與解決的問題。政策執行總會遇到或大或小的偏差，但政策執行偏差是可以被有效矯正的，筆者相信社會撫養費政策經過一系列的分析與探討、執行與反饋調整后終將會走向均衡。

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【作者簡介】

黃 婷（1995.7-），華南農業大學公共管理學院學生.

羅育霓（1996.8-），華南農業大學公共管理學院學生.

梁致欣（1995.7-），華南農業大學公共管理學院學生.