新疆城鄉公共服務均等化推進策略探析

【摘 要】 本文通過對新疆城鄉基本公共服務的具體含義、現狀、原因進行簡要分析，對新疆城鄉基本公共服務的推進提出一些嘗試性的建議：在政治方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用；城鄉在保持現有基本公共服務水平的前提下，堅持市場經濟的導向作用；要利用其豐富多彩的文化資源，發展文化旅游業，提高經濟實力。

【關鍵詞】 基本公共服務；均等化；新疆；公共政策

由于我國對公共服務研究的還處于初始階段，提到公共服務時，對公共服務概念的界定尚未形成統一的認識。[1]新疆是多民族、多宗教、多樣文化并存、經濟發展水平總體較低的邊疆地區，它的城鄉基本公共服務非均等現狀和原因等與全國相比，既有共性的一面，也有其特殊的一面。新疆城鄉基本公共服務非均等的現狀，無論是就我國推進公共服務均等化的這一大的策略背景趨勢，還是就它所帶來的對疆內疆外及主要對疆內公民個人的不利影響而言，推進新疆城鄉基本公共服務均等化都是必要的。而這尤其需要有效的公共政策去推進。又考慮到新疆城鄉的具體情形，有必要對一系列相關的概念進行界定，以便利本文語義的表述。

一、基本公共服務均等化內涵分析

城鄉基本公共服務均等化，筆者認為是指政府作為最終責任主體，運用一系列的策略、方法，包括長久的機制和短期的政策等，以推進資源和機會在城鄉居民之間達到平等狀態的過程。它本身既包含一種政策方法，也包含一種政策目標。

城鄉基本公共服務的外延一般包括基礎教育、醫療、社會保障、公共安全等方面，考慮到資料可獲得性、能力所限等因素的影響，筆者僅以基礎教育、醫療衛生、社會保障為例，做一些粗淺的分析。

二、新疆城鄉公共服務非均等的現狀分析

城鄉基本公共服務均等化的評估，既包含了一定的價值取向，也需要相關的基礎數據和一定的標準、方法進行評估。

1、新疆城鄉基本公共服務均等化程度的現狀評估指標

城鄉基本公共服務的衡量指標是一個龐大而復雜的體系，不可能窮盡一切。城鄉基本公共服務均等化程度不能以簡單的享受公共服務的城鄉人數的多寡來衡量，也要考慮城鄉人口基數等因素。本文主要參考并借用劉成奎先生的城鄉基本公共服務均等化評價指標體系來衡量新疆城鄉基本公共服務均等程度，他在表中列出了衡量基本公共服務均等化水平的四個方面的指標及相應的單項指標，四方面指標是城鄉社會保障指數、城鄉公共衛生指數、城鄉基礎教育指數和城鄉基礎設施指數，指數的計算公式設定為：城鄉基本公共服務均等化指數=各地區農村基本公共服務人均指標/各地區基本公共服務指標。[2]在目前現實生活中，取值一般為0至1，0表示農村居民不享受任何基本公共服務，1表示實現了城鄉基本公共服務的均等狀態。本文計算設定公式同上，并參照上文所提基本公共服務均等化指標體系，結合新疆狀況、建議設立如下指標體系，其中農村意指農牧業區域。

2、新疆城鄉公共服務非均等的現狀及原因

由于一些數據的缺損，使得在具體計算上有可能有誤差，但是其中指明的各項指標可以使人們明確知道，想要了解、分析公共服務均等化的程度必須參考哪些必要的因素。以2014年編纂的《新疆統計年鑒》為例，其中2012、2013年農牧業人口參合率分別達到99.7%和99.8%，而由于城鎮居民醫療保險只列出了年末參加人口，無法進行比較。但依據2011年城鎮基本醫療保險參與率是93.31%來看，目前，城鄉在醫療保險方面是比較均等的。然而，農民參與的社會保障服務范圍比較窄，歷年對城鄉的社會保障投入也不均等，如2010年城鎮社會保障支出總額是248.55億元，農村社會保障支出總額是30.90億元，社會保障支出總額城鄉之比為8.15：1；城鎮人均社會保障支出是3083.02元，農村為238元，人均社會保障支出城鄉比為12.95：1。以醫療為例農村每千人口注冊護士數2006年農村為0.86人增加到2011年的1.78人；而城市為2.77人增加到4.3人，從2006-2011年時間城鄉每千人口注冊護士增加人數是1.53人和1人；以義務教育為例，新疆城鎮普通小學專人教師以專科和本科為主；而農村小學以專科和高中階段學歷為主。農村小學高中階段畢業的教師所占比例比城鎮高出9.34個百分點，農村中小學專任教師學歷構成整體偏低。[3]而且，農村學校還存在危房問題、生師比等問題，種種現實表明新疆城鄉在基本公共服務均等化方面存在問題。

新疆城鄉基本公共服務非均等化的現狀，與全國情形基本一致，這是由于我國在改革開放以來觀念上追求經濟高速發展、相對忽略平等的價值觀而造成。在這種價值觀的影響下，新疆也采用了工農剪刀差、城鄉分割的戶籍制度、向城市傾斜的一系列政策制度等，這在當時比較貧窮落后的條件下是有積極作用的。但是，城鄉居民間經濟社會發展差距加大導致了基本公共服務不均，這種不均又導致城鄉差距加大，最終不利于個人和社會進步。

三、推進新疆基本公共服務均等化策略

新疆城鄉基本公共服務非均等的現狀與全國相比，既有共性，更有它的特殊性，它是經濟發展水平和工業化水平總體較低狀況下的非均等，是具有多民族、多文化、多宗教特征下的非均等，均等化可以理解為是一個以政治、經濟、社會文化為自變量，以均等化為因變量的理論模型，即“均等化=政治+經濟+社會”的理論模型。也就說，基本公共服務均等化受政治、經濟、文化的影響，是政治、經濟、社會文化的相互影響決定著均等化的變遷路徑。[4]本文在政治、經濟、文化三個方面提出均等化的策略。

1、政治方面

在政治意識形態方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用，扭轉唯經濟發展是舉的意識指引現狀，在相應的制度的設計中，明確均等化的重要指標，構建均等化的評價指標體系，并納入政府績效的考核中。

在制度方面，城鄉基本公共服務均等化是一個漸進的過程，達到均等化的狀態也是需要維持的。因此，需要構建長效的均等化機制，在漸進的過程中需要漸進的機制，在維持均等的狀態中需要均等的機制，無論如何，長效的機制是根本性的、具有決定性的制度，比如，在均等化的過程中，對農村學校教師的福利給予制度上的保障，應真正上升為法律、制度方面的權利，包括制度上保障擴大農村教師的話語權、參與分配決策的制定權，以能夠表示并保衛利益需求，這應成為一種定制，而不是強權式、被動式的給予權利、福利的保障。不給予權利主體以相應的權力，這種機制很有可能不是長效的。

在具體的政策與行為中，利用、引導市場經濟為基本公共服務均等化服務，一方面，由于新疆經濟發展總體水平較低、工業結構與水平比較不先進，需要市場的激勵作用加快經濟發展，但是，應將經濟發展所帶來的增量更多的投入到農村基本公共服務中去，在新疆經濟發展總體水平較低的狀況下，應注意以增量作為調節城鄉基本公共服務的資源來源，而不是主要以存量來調節。另一方面，可以引導市場經濟為城鄉基本公共服務服務，比如可以以路權鼓勵私人到農村建設公路。

2、經濟方面

應確保城鄉經濟協調發展，理應確保在經濟發展總量變低、經濟發展速度不變低、城鄉在保持現有基本公共服務水平的情況下，堅持市場經濟的導向作用，以市場經濟的發展為調節基本公共服務而服務，同時在初次分配和再分配中都注重公平。

依據自身特點和調整農業結構，繼續堅持牧業強省計劃，發展漁業、林業等，形成多元的農業結構，發展特色農業，并為農民的特色產品宣傳提供資金，農民的增收為將其繳納社會保障費用、子女良好的基礎教育提供財力支持。

利用新疆多彩的文化習俗，繼續擴大旅游業。旅游業并不是技術密集型的產業，農民經短期培訓，一般都可勝任，而且它可以帶動交通、住宿、餐飲等相關產業發展，尤其是農村，比較遠離現代化，特色風情多，這是一大優勢，通過此可以帶動農村經濟發展，增加農村地域的基層政府收入。為避免資源在政府層級傳遞中的消耗，應給予基層政府更多的自主權以運用其收入。

3、文化方面

政府應鼓勵科研以及社會上的一切人員關注新疆城鄉基本公共服務均等化，以為其提供智力支持。

堅持一元文化的領導地位，凝聚社會共識，弘揚“愛國愛疆、團結奉獻、勤勞互助、開放進取”的新疆精神，尤其是其中的開放進取精神，內含著自力更生、奮斗不已的精神面貌，而勤勞互助、團結奉獻的精神，也和城鄉基本公共服務隱含的工業反哺農業、城市支持農村、先富帶動后富等有利于城鄉基本公共服務的政策有異曲同工之妙。

對于多樣文化與宗教，既要利用其豐富多彩的一面，發展文化旅游業，也要對其不利的一面盡量避免。[5]這種精神的負面影響，使得對城鄉基本公共服務的投入始終成為“輸血型”，而且會減少這種資源的投入來源。因此，推進城鄉基本公共服務的均等化，必須加大人力資源的開發，并以現代化的文化引領人們的觀念。

【注 釋】

[1] 王謙.城鄉公共服務均等化問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.33.

[2] 劉成奎.王朝才.城鄉基本公共服務均等化指標體系研究[J].財政研究，2011（8）25.

[3] 米熱妮薩.玉蘇甫.新疆城鄉基本公共服務均等化問題研究[D].烏魯木齊：新疆財經大學，2013.17.

[4] 劉志昌.中國基本公共服務均等化的變遷與邏輯[M].北京：中國社會科學出版社，2014.29.

[5] 郭寧.新疆城鄉協調發展與農村人力資源開發[M].北京：中國農業出版社，2007.12.

【作者簡介】

徐培良（1990.06-）男，山東濟寧人，新疆師范大學政治學理論碩士生.