政府與“社會組織”合作養老機制的建構

周瀾

【摘 要】 本文在對西安市H區居家養老服務中政府與“社會組織”合作機制進行實證分析基礎上，探尋出完善政府與“社會組織”合作養老機制的應有路徑：指出只有在政府與“社會組織”合作平臺無縫建構基礎上，全面提升“社會組織”能力，建立政府與“社會組織”真正平等、互動伙伴關系才能實現兩者的互補共強。

【關鍵詞】 政府；社會組織；合作養老

一、研究的緣起

西安在我國大型城市中是屬于老齡化程度較高的城市之一。截至2009年底，西安60歲以上老年人口為125.68萬人，占全市總人口14.9%。[1]養老，如何養老，是我們這個“未富先老”的社會面臨的重大挑戰。據調查資料顯示西安市全市每百位老年人擁有養老床位數0.55張，入住老人僅占全市60歲以上老人總數的3%，養老床位稀缺遠遠無法滿足社會需求，“院內養老”的方式在推行中遭遇現實困境。同時我國大多數的老年人不愿意離開自己生活多年的固有環境到一個完全陌生的環境中居住，所以“居家養老”這種方式更加貼近中國老年人的心理，也更符合中國的國情。

但目前我國居家養老服務尚處于起步階段，居家養老服務和產品供給不足、市場發育不完善，政府與“社會組織”均無力獨自擔此重任，通過政府與“社會組織”合作供給來解決居家養老難題成為一種可行的選擇。而本文以H區社會化居家養老服務模式為例對政府與“社會組織”的合作機制進行實證分析，并探索未來完善政府與“社會組織”合作養老機制建構的應有路徑，以期對居家養老服務的實踐有所裨益。

二、西安市H區居家養老服務中政府與“社會組織”合作養老機制的實踐探索

1、樣本簡介

西安市H區地處西安市核心地帶，是西安市的文化、經濟強區。截至2010年底，全區74萬人口中，60歲以上老人超過10萬，占全區總人口的13.5%，人口老齡化、高齡化和空巢化趨勢加劇。西安市H區政府經過仔細調查研究，從社會化養老服務體系建構的視角，建立并完善了“居家養老為基礎、社區照料為依托、機構養老為補充”的養老服務體系，經過多年的探索和精心培育，H區創設了“政府主導、社會參與、市場運作”的社會化居家養老服務模式，受到了H區內大部分老年人的歡迎。

2、西安市H區居家養老服務中政府與“社會組織”合作機制建構的實證分析

（1）政府與“社會組織”合作平臺的搭建。西安市H區通過重整政府政務服務資源和區內各種便民服務資源，搭建起區級、社區兩級服務平臺；同時建立起三級管理網絡，成立了H區區級“居家養老服務”指導小組、街道“居家養老服務”領導小組和社區居家養老服務站。H區區級服務平臺主要是為老人提供多種類型的“居家服務”。比如H區居家養老服務信息中心為老年人提供了各種方便、快捷的服務，使H區的老人不出家門就可以通過網絡、手機、電話等方式，得到居家服務、心靈關懷、醫療服務、緊急救援等20大類140多小項服務。平臺建立后，服務平臺可以及時根據老人的呼叫安排不同類型的服務，并收集老人對服務評論的反饋信息，實現對服務的全方位、全過程監管。同時H區還有20多個小區建立了“社區居家養老服務站”，整合社區內的各種資源為老人們提供各種居家養老服務，組織志愿者為老年人提供各種送溫暖活動，受到了H區內各個社區老年人的擁護。

（2）政府與“社會組織”合作關系的初步建立。在H區的社會化居家養老服務供給過程中，政府與“社會組織”的合作關系主要有兩種：

第一，政府與“社會組織”依附性合作關系。西安市H區2009年以來，在政府主導12個社區居家養老示范站相繼建成并投入使用，用來承擔政府移轉或委托的居家養老服務職能。H區12個社區養老服務站的辦公場所、人員經費基本上都是由H區政府出資提供。H區政府規定，只要社區充分利用自身條件積極創建“社區養老服務站”的，H區政府給予8-10萬元的啟動資金用于其硬件的建設。同時每年區政府都會對全區“居家養老服務站”進行評優活動，對其給予2-3萬元的獎勵。社區“居家養老中心”由于在資金、資源、人員管理上都高度依賴政府，不具備獨立性、自主性。因此，此種合作關系特點是政府主導，“社會組織”處于附屬地位。

第二、政府與“社會組織”是一種獨立性非競爭性合作關系。這種合作方式以H區政府購買如親居家養老服務中心服務為典型代表。H區如親居家養老服務中心成立于2009年，是民辦非企業單位性質的社會組織，具有獨立法人地位。H區政府與服務中心簽訂外包服務合同，政府將購買服務對象的居家養老服務委托給服務中心，購買服務資金從最初每年50萬元增長到如今每年170萬元。在服務承包方選擇上，H區政府沒有采取公開招標方式，而是基于如親居家養老服務中心在H區養老服務行業的較高聲譽以及專業化的服務，直接認定該中心承擔H區孤寡、傷殘、特困、高齡老人居家養老服務的無償提供。政府又將H區居家養老信息中心以項目委托方式委托給服務中心運營，如親服務中心又作為居家養老信息中心的運營主體。

三、完善我國政府與“社會組織”合作養老機制的路徑

1、政府與“社會組織”合作平臺的無縫建構

西安市H區各街道建立了“居家養老服務站”，以社區為平臺為居家老人提供一般生活服務（如老人餐桌、日間護理）、特殊照料服務（如殘疾老人、失能老人特殊照顧）。政府通過對“居家養老服務站”進行補貼及獎勵方式支持社區養老服務，而“社會組織”則通過加盟方式參與到“居家養老服務站”的各項養老服務中，“居家養老服務站”成為了政府與“社會組織”養老合作機制的重要平臺。政府未來要加強社區“居家養老服務站”的建設，從資金、場地、政策等方面進行全力支持，同時將其建成社區居家養老服務組織建設、監督管理、績效評估的重要平臺，使其具備社區居家養老服務信息儲備、膳食供應、服務派送、老年康復、日托服務的復合功能，更好發揮其政府與“社會組織”合作平臺的重要作用。同時政府還應進一步加強區級“居家養老服務信息中心”的建設。在未來“居家養老服務信息中心”發展中，政府應更好的肩負起政策支持、服務標準制定、監督管理的職責，同時應在委托合同簽訂過程中更多引入市場化模式，在招標過程中讓更多優秀的“社會組織”參與到競爭中來。[2]

2、加強“社會組織”的能力建設，提升其合作主體地位

“社會組織”還應加強其能力建設，提升其合作主體地位。首先要加強多方籌資能力，一方面要從多方爭取政府的資金支持，同時還要提升自己的募集善款的能力，鼓勵企業和個人對“社會組織”的捐贈；另一方面要盡量通過提供差異化養老服務獲取一定的收入。其次，要加強自身的制度建設，完善“社會組織”內部治理結構，建立嚴格、透明的財務管理制度，構建良好的人力資源管理體系，建立專業化的人才管理隊伍。同時還應建立“社會組織”的信息公式制度，及時把“社會組織”的相關信息通過各種途徑公布出來，方便社會公眾的查詢、監督。

3、建立政府與“社會組織”真正平等、互動的伙伴關系

首先，應從兩者的“依附性合作”、“獨立非競爭性合作”關系轉為“獨立競爭性合作”關系。在政府購買居家養老服務合同簽訂中，應最大程度引入競爭機制，采取公開招標方式選取最合適的“社會組織”承擔居家養老服務供給。從法律、制度層面完善政府購買“居家養老服務”的操作流程和招投標過程，做到招投標信息的提前公示，招投標過程的公開、透明，鼓勵有資格的“社會組織”參與投標，擇優選擇，提高居家養老服務供給的效能。[3]

其次，建立政府與“社會組織”契約化合作機制。政府與“社會組織”應建立契約化的合作機制，政府與服務承包方（社會組織）必須簽訂合同，并且在合同中對于政府的職責、監管責任及方式、應承擔義務都應有明確規定，防止政府職能的逾越，保護“社會組織”的獨立性；同時合同應與“社會組織”明確約定提供養老服務的類別、服務質量標準、提供方式，為后續評估提供明確標準。如果“社會組織”提供的養老服務沒有達到約定標準，政府可依據合同重新選擇合作者；在合作過程中如果出現糾紛，雙方都可求助于司法途徑予以解決。

最后，建立政府與“社會組織”的相互協商、相互配合的機制。一方面政府應該在“居家養老服務”政策制定中多聽取“社會組織”的意見，培養“社會組織”的主體意識，同時通過發布“社會組織”的公共信息，提升“社會組織”的責任意識，從而對“社會組織”的發展施加影響；另一方面“社會組織”也應增強與政府互動的意識，在不斷提升自身能力的基礎上，利用更多的機會向政府表達社會公眾的意見，通過多種方式影響政府的決策和行為，為自己爭取更多的生存資源、空間增強組織的活力。

【參考文獻】

[1] 西安市H區養老模式，助老年人安度晚年.[EB/OL]http：//www.965668.cn/index.html，2012-9-4.

[2] 丁煜、楊雅真.福利多元主義視角的社區居家養老問題研究——以XM市XG街道為例[J].公共管理與政策評論，2015.4.

[3] 張勇敏.合作治理下政府與民間組織關系的法理探析—以寧波市政府“居家養老服務體系”項目為例[J].浙江萬里學院學報，2014.5.

【作者簡介】

周 瀾（1976-）女，湖南常德人，碩士研究生，西安科技大學人文與外國語學院講師，主要研究方向：“社會組織”相關治理研究，公共部門人力資源管理.