我國公共政策制定中的公民參與方式分析

【摘 要】 本文首先列舉了目前我國公民參與政府決策的八種方式，并對每一種方式的優缺點進行了分析，進而提出了優化我國公民參與政府決策的途徑：完善相關制度，為公民參與提供法律和制度保障；構筑公民文化，提升公民參與的能力；擴大公民參與限度，提高公民參與的積極性；構建政府與公民之間強有力的合作關系；解決伴生性問題，促進公民參與公共政策決策的有序進行。

【關鍵詞】 公民參與；參與方式；優化選擇

一、我國公共政策過程中公民參與方式分析及特點

由于我國政治體制的不斷深化改革，公民的參與方式也隨之呈現多樣化。可以歸納為八種方式：

1、關鍵公民接觸法

是指公共管理者向相關公民中的“關鍵人物”了解情況，征詢意見，通常是通過召開小型會議、媒體宣傳等方式進行。這種方式的優點在于效率較高，參與范圍小，信息溝通點集中，幾乎不需要專業性技術，并且對于管理者來說，參與成本低，幾乎不需要分享決策影響權。缺點主要表現在，參與對象大多是社會上的少數精英，有可能代表某一利益集團的利益，也有可能脫離廣大公眾。所以，在運用這一方法時，要求管理者不要局限于特定的關鍵人物，可以從多個領域尋找一些代表不同利益的候選人。

2、公民調查

公民調查是指政府一般通過電話訪談，問卷調查的方式，向公民了解有關政策議題的信息或對某些政策決策的態度或建議。這種方式的優點主要在于，接受調查的公民范圍廣，結果有一定的代表性，可以比較真實的反映出公民的利益要求。缺點是公民在回答問卷問題時，對于一些敏感問題，公民的意見有所保留，且公民的答案一般都不穩定，缺乏對長遠利益或者整體利益的考慮。并且這種方法具有局限性，在問題設計上，可能并不能將有關政策議題的全部問題羅列出來，在調查項目上有一定的缺乏。在使用這種方法時，公共管理者最好以合作的方式進行調查，即借助和使用對相關政策有關的或者有所研究的人員進行調查，這樣更具有專業性。

3、公開聽證方式

所謂公開聽證是指政府部門在做出涉及公眾或者公民利益的公共決策時，以召開公開會議的形式聽取利益關系人、社會各方及有關專家的意見，從而最大程度的代表公民和各方利益的利益。這種方式現在已經被政府廣泛的應用，例如鄭州政府主持召開的“地鐵票價”聽證會和“水價調整”聽證會。這種方式的特點主要有：第一，一般由政府召開，參與者包括幾乎所有的利益相關者或其代表人，具有廣泛地代表性；第二，參與主體可以在會議中充分表達各自的意見和建議；第三，聽證會的機制比較完備，在參與過程中有比較正規的過程；第四，參與主體的意見和建議會受到政府的重視，并對政策決策產生一定的影響，能夠激勵更多公眾參與到政策決策中來。

4、個別接觸

個別接觸是指公民或民間組織借助社會關系或非正常手段與公共管理者進行直接或間接的接觸，表達自己的政策意見和建議，以達到影響政策決策的目的。這種方式的優勢在于參與目的明確、產生效果明顯、參與范圍小、便于操作，是比較有效的一種方式。由于受我國傳統政治文化的制約和法律不健全的影響，這種方式容易產生一些不良影響，有些個人或者團體代表的是自己階層和所在團體的利益，并不能代表其他公眾的利益，甚至有些還是和公眾利益有矛盾的利益。如“跑部錢進”、“商人紅頂”等現象就是例證。

5、信訪和行政訴訟

信訪是指公民或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。行政訴訟是公民、法人或其他社會組織針對某項政策或服務使自身利益收到損害而進行申訴，以求解決問題、恢復權益的參與方式。這兩種方式的特點在于公眾積極指出政策或政府工作中存在的問題，引起政府的關注，增強政府對信息的了解，促進政府向服務型政府轉變。但是，這種方法的缺陷在于公民的信訪和訴訟往往具有個案性，得到政府的回應時間較長。并且在我國信訪和行政訴訟制度不完善的影響下，這種方式要想得到實質性的效果是比較困難的。

6、以志愿者身份參與公共運動

志愿者行動是我國公民個人奉獻社會與國家的自覺、自愿的行動，是社會成員自主進入社會參與的一種方式。這種方式的特點在于志愿者有強烈的公共服務和社會參與意識，來自不同領域代表不同利益的個人參加公共運動，能夠拓寬公共政策的視野，鼓勵更多公眾關心政治生活，重視政治參與。但這種方式自身存在一些缺陷：公共運動必須是合乎法律的有組織的運動，無組織的公共運動目標不明確并且效率低下。現如今我國以志愿者身份參加的公共運動一般與政治關系不大，所以應加強在政治方面的討論。

7、網絡參與

網絡被稱為“第四媒介”，在我國公民生活中已經掀起一場革命。這種參與方式的優勢體現在：網絡參與中，公民多用匿名，公民可以發表自己真實的想法，表達自己最直接的利益；突破時間、空間、地域的限制，使全國公眾可以對一個問題同時進行討論；增強政府各部門與公眾之間的溝通與交流，有利于政府提高行政效率，實現公共政策信息的公開化。然而網絡是一把雙刃劍，在為公民提供方便的同時，也會造成一些不良的影響。許多別有用心的個人或群體制造和傳播一些虛假信息，引導輿論偏向，給政府工作帶來很大的麻煩。網絡安全監管制度、技術的不完善，政府很難進行有效的監管和引導。所以政府要加強對網絡的管理，既要保證公民能有效的發表自己的言論，也要保證網絡信息的真實和安全。

除了上述幾種公民參與方式，在社會上還有其他方式。多是體制外的活動，如個別群眾以自殘、自殺的方式引起政府的關注；地方部分群眾因利益問題圍攻黨政機關駐地，表達自己的不滿；還有一些非法組織意圖擾亂社會秩序的行為，如法輪功等組織。這些都是在不合乎法理的情況下形成的社會參與方式，因此，公民在選取參與方式時，要明確自己的目標，端正自己對社會的態度，選擇合理合適的方式表達自己的意見和建議。

二、我國公民參與方式的優化方向

1、完善相關制度，為公民參與提供法律和制度保障

一方面，公民參與被看作人民主權的最主要的實現形式和民主政治的根本標志，要真正落實公民參與，必須要明確公民參與權。另一方面，在明確了公民參與權后，還要有完整的制度來保障公民參與權的實現。以法律角度來講，我國保障參與權的法律主要有憲法、實體法和程序法三種。其中，憲法是根本大法，已經體現出公民參與政治生活的必要性。完善實體法主要是要完善選舉法、工會法、代表法、集會游行示威法等規定具體權利義務內容的法律。完善程序法主要在于完善立法法、行政訴訟法、行政復議法等保證權利實現、義務履行的法律。

2、構筑公民文化，提升公民參與的能力

文化是在人類社會存在的基礎上形成和發展起來的。在政治生活中，公民文化的構建是提高公共政策決策中公民參與能力的重要途徑。主要通過兩個方面來構建公民文化。一是實施公民教育，培養正確的公民參與意識。使公民不僅有多方面的知識基礎，更能培養獨立理性的公民參與意識。二是踐行公民活動，提高公民參與能力。提倡公民在法律許可的范圍內，參與政治活動，例如選舉，聽證，參與公民會議或政策解說討論等活動，真正融入到政策參與中，逐漸領悟公民文化的真諦，克服公民對政治的冷淡心理和消極參加的行為，提升公民參政議政的能力。

3、擴大公民參與限度，提高公民參與的積極性

在全面深化改革過程中，民主化和科學化是改革主趨勢，而擴大公民參與限度就是促進民主化和科學化的必然選擇。首先，從民主化角度來看，公民參與構成民主發展的鮮活內容。其參與產生的政策結果在很大程度上決定著社會的利益結構和公民利益實現的情況，具有重大意義。其次從科學化角度來講，公民參與公共政策的過程，會對公共問題的發現，政策議程的建立，政策方案的調整以及政策的實施產生很大的影響，進而對政策的質量和效果產生重大的影響。擴大公民參與限度，主要從兩個方面著手，一是政府做到簡政放權、集體決策、決策咨詢、廣泛參與、基層自治等；二是擴大公民參與的范圍，拓深公民參與的程度，為公民參與提供信息，技術等條件。

4、構建政府與公民之間強有力的合作關系

構建政府與公民之間強合作關系的前提是平等關系。這里的平等是指法律地位平等。在政策決策過程中，政府要確保在和公民交流的過程中不會轉變為政府單方面告訴公民應該做什么。其次是相互信任關系，政府要為公民提供真實、透明的政策信息，同時公民也要相信政府，將來自公眾的真實信息反饋給政府，如果公眾對政策提出合法性質疑，政府要保持開放的態度做出積極回應。

5、解決伴生性問題，促進公民參與公共政策決策的有序進行

盡管公民參與政治生活帶來很大益處，但在實踐研究中，也存在一些問題。主要表現在公民對政策參與力度不夠，存在搭便車或從眾的現象；公民對政策信息判斷力不足，抓不住政策的利益側重和發展趨勢；公民參與往往具有保護所在群體利益的性質，對政策決策的參與缺乏理性認識。要解決這些伴生問題，一是提升公民的綜合素質，樹立理性思維，促進公共政策更加科學化、合理化；二是要向公民或其他團體分享公共信息、公共權力等資源，使公民有參與公共政策的物質基礎；三是明確公共利益與公民個人或集體利益的關聯度，調動公民參與的積極性。

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【作者簡介】

付忠宇（1991-）女，漢族，河南新鄉人，現就讀于鄭州大學公共管理學院，攻讀碩士研究生學歷，研究方向：公共政策分析.