《北京市控制吸煙條例》的出臺與實施

北京市疾病預防控制中心 劉秀榮

《北京市控制吸煙條例》的出臺與實施

北京市疾病預防控制中心 劉秀榮

1 背景

北京市無煙環境建設由來已久，早在20世紀90年代，就已經在全國率先開展無煙環境建設工作。1995年12月，北京市第十屆人大常委會通過了《北京市公共場所禁止吸煙的規定》（以下簡稱《規定》），明確了北京市禁止吸煙的8類公共場所。2008年5月，市政府為實現無煙奧運，頒布了《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規定》（以下簡稱《若干規定》），禁止吸煙場所增加到11類。由于《規定》的頒布距今年已有18年，其中關于控煙的理念與要求發生了較大變化，特別是2005年8月，全國人大常委會批準我國正式加入世界衛生組織制定的《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），原有的控煙法規已明顯不適應當前控煙形勢的需要。2011年1月，應松年等19位代表在市十三屆人大會議上提出制定《北京市控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）的法規議案，得到市人大常委會的積極回應。3月，制定了立法預調研方案，6月，市委常委會通過對《條例》進行預案研究。在此基礎上，2013年4月，市人大教科文衛體委正式提出開展《條例》立項論證工作。2014年7月24日，北京市第十四屆人大常委會第十二次會議審議了《條例（草案）》（以下簡稱“草案”）。會上，教科文衛體委員會做了審議意見的報告，13位常委會組成人員和2位列席代表發表了審議意見。大家認為，通過立法對煙草危害進行必要的干預是保護公眾健康的需要，也是樹立良好城市形象、建設國際大都市的需要。草案符合《公約》的精神要求，明確了政府與社會共同治理、管理與自律相結合的控煙工作思路，建立起政府嚴格執法、單位自我管理、社會公眾參與監督的控制吸煙公共治理體系，突出了首都的特色，內容具體可行，具有較強的前瞻性和針對性。同時，還對草案的修改完善提出了意見和建議。在一審中，特別就控制吸煙工作的原則，包括禁止吸煙場所的范圍，預防未成年人吸煙，推進無煙單位建設，強化單位法人的責任，全面禁止煙草廣告、促銷和贊助，完善政府的監管職責等方面進行了認真的審議，并再次廣泛征求社會意見。9月25日，市人大常委會第十三次會議對《條例》進行了二審。會上，有13位常委會組成人員和4位列席代表發表了審議意見。會后，為擴大立法民主，凝聚社會共識，廣泛聽取代表的意見，10月13日—22日，法制委員會在海淀、朝陽、西城、東城、昌平、豐臺和通州7個區縣召開市人大代表座談會，聽取了代表對本《條例》的意見和建議。此外，法制委員會還對市政協立法協商的意見和建議進行了認真研究。常委會組成人員、代表和政協委員對《條例》的修改給予充分肯定，普遍認為制定控煙《條例》非常必要，《條例》的內容比較成熟，符合北京市實際，具有可操作性，應當盡快出臺。同時，還就禁止吸煙場所的范圍，禁止煙草廣告、促銷和贊助，行政執法等問題提出了意見和建議。

11月17日，法制委員會召開會議，根據常委會審議意見和代表、政協委員等有關方面的意見，對草案修改稿進行了審議，提出了進一步的修改意見。法制委員會認為，草案修改稿具體內容符合《公約》的精神，兼顧本市實際，基本成熟可行。同時，就一審中委員們關注的問題進行認真的修改后，對進一步明確禁止吸煙場所的范圍，禁止煙草廣告、促銷和贊助，完善控煙行政執法等方面的問題進行了完善。2014年11月28日，北京市第十四屆人大常委會第十五次會議表決通過了《北京市控制吸煙條例》，自2015年6月1日開始實施。

2 《條例》的主要內容和特點

《條例》的主要內容包括：①控煙工作堅持政府與社會共同治理、管理與自律相互結合，實行政府管理、單位負責、個人守法、社會監督的原則。②市和區縣衛生計生行政部門是控煙工作的主管部門，負責監督管理，依法查處違法行為；各有關部門按各自職責，對本行業的控煙工作進行監督管理及檢查。③各級愛衛會在同級人民政府的領導下負責組織、協調、指導相關行政部門的控煙工作，開展宣傳教育、培訓、監測、評估、評比和表彰工作，定期向社會公布控煙工作情況。④室內公共場所、工作場所和公共交通工具內全面禁止吸煙。幼兒園、中小學校、少年宮、兒童福利機構、婦幼保健機構、兒童醫院等重點場所的室外區域禁止吸煙。⑤對吸煙行為進行干預，開展控煙咨詢和戒煙服務。⑥禁止煙草廣告和各種形式的煙草促銷、冠名贊助活動。⑦強化《條例》的有效落實，明確對違法吸煙行為人以及場所經營者、管理者的處罰規定。對個人的處罰力度為 50～200元，對經營者的處罰視其違法行為從2,000～10,000元不等。

筆者認為《條例》有以下幾個方面的特點：①堅持政府與社會共同治理、管理與自律相互結合。《條例》規定了市、區（縣）、街道（鄉鎮）等各級政府，衛生計生、工商等行政部門，社會組織，經營者和管理者，煙草產品制售者以及個人在控制吸煙中的責任，明確了政府、社會、單位、個人在控制吸煙中的權利和義務，可充分調動社會各界參與控制吸煙的積極性，形成綜合治理、齊抓共管的態勢，具有較強的實操性。②與世界衛生組織《公約》相銜接。考慮本市實際，結合《公約》規定，《條例》規定公共場所、工作場所的室內區域以及公共交通工具內禁止吸煙，與《公約》室內全面禁煙相吻合。禁止煙草廣告、促銷和贊助，也體現出本市的控煙工作不局限于對吸煙行為的限制，而是全方位的控煙管理。③注重保護婦女兒童。《條例》明確規定以未成年人為主要人群的活動場所和婦幼保健機構的室外區域也要禁止吸煙。教師不得在中小學生面前吸煙，不得向未成年人出售煙草制品等。體現了保護婦女兒童健康和引導未成年人遠離煙草、減少產生新煙民的理念。④建立以衛生監督為主、行業監管為輔的執法模式。《條例》規定了市和區縣衛生計生行政部門是控制吸煙工作的主管部門，負責組織制定控制吸煙的政策和措施，開展控制吸煙的衛生監督管理，受理違法吸煙的舉報投訴，依法查處違法行為。同時，規定教育、文化、體育、旅游、交通、工商、公安、園林綠化、食品藥品監督、市政市容、城市管理綜合執法、煙草專賣等相關行政部門按照各自職責，對本行業或者領域內的控制吸煙工作進行監督管理。以衛生監督為主、行業監管為輔的執法模式可最大程度地節約行政資源，減少相互推諉，提高執法效率。

3 控煙法規的實施

無煙環境建設，離不開社會各界的共同參與，離不開社會共同治理。因此，《條例》在制度設計上，就規定了“控煙工作堅持政府與社會共同治理，管理與自律相互結合，實行政府管理、單位負責、個人守法、社會監督”的社會共同治理工作模式，這也是推進控煙工作的精髓所在。所以，在部門參與、宣傳教育、監督執法、戒煙服務、志愿者活動等方面做了大量工作。

3.1 抓部門配合，形成社會共同治理的良好控煙局面

中央和北京市各級機關單位非常重視控煙法規的落實。中直機關愛衛會多次組織控煙法規學習培訓，下發宣傳資料5,000多份，中組部機關要求向每人發放1本《條例》進行學習。中央國家機關開展“拒絕煙草，健康生活”主題簽名活動，全國人大、國務院辦公廳、發改委、國資委、外交部、工信部等53個副部級以上單位參加，93名部級領導帶頭簽名，簽名總人數達到24,000多人。市委直屬機關工委發出“帶頭貫徹《條例》做遵紀守法的模范”倡議書；市政府督察室開展法規落實情況專項督察；首都文明辦組織 9,000名公交文明引導員在公交車站開展控煙宣傳；市委宣傳部專門下發通知，要求市屬媒體積極參與控煙法規宣傳；市交通委召開全委系統控煙工作會議，部署控煙工作，設立了機關獎懲制度；北京鐵路局要求局屬各次進京列車播放禁煙提示語；市旅游委、市教委、市體育局等相關委辦局加強所屬單位和區域的無煙環境建設，下發文件，加強所屬單位控煙管理；首都機場愛衛會在法規實施前成立了由各單位組成的控煙協調領導小組，提前開展了大量的控煙法規宣傳，6月1日起取消了候機樓內的所有吸煙室，同時設立了17處規范的室外吸煙區，被世界衛生組織稱之為“躋身世界領先的現代機場之列”。

3.2 抓宣傳教育，形成濃厚的社會控煙氛圍

一是利用重大節日開展活動。在“5·31”世界無煙日當天，以鳥巢形象在2015年開展宣傳活動的基礎上，再次開展了以“無煙北京，健康中國”為主題的《條例》施行1周年宣傳活動，國家衛生計生委、北京市政府領導、世界衛生組織官員以及黃軒、周海媚等控煙宣傳大使出席活動，從全國征集的6,000千張笑臉展現在鳥巢笑臉墻上。連續2年在北京標志性建筑鳥巢開展控煙宣傳活動，既向世人展示了北京控煙的決心，也展現了北京控煙的成果，得到世界衛生組織和國家衛生計生委的高度評價。同時，舉辦了北京控煙與立法高峰論壇，市愛衛會副主任、市衛生計生委主任方來英做主題發言，來自紐約、香港、巴西、俄羅斯等城市和國家的著名控煙專家進行了廣泛深入的交流。以回顧《條例》實施1周年為主線，策劃刊發控煙增刊《健康》2萬本，全方位展現全市1年的控煙歷程，發放到社會各界。

二是全方位開展宣傳。在北京電視臺等傳統媒體和新媒體播放“無煙環境”公益廣告，印發控煙海報、禁煙標識和提示卡等22萬張，在300個公交車站、200輛公交車、80個地鐵站臺以及北京站、北京南站、北京西站、北京客運段和首都機場等進京窗口開展多種形式的控煙宣傳。公交車站、公交車和地鐵站臺的有效宣傳達到7,579萬人次，歌華有線總曝光次數為1.217億次，音量總曝光次數為1,860萬次。

三是控煙宣傳督導全年在發聲，形成了以“5.31”世界無煙日和冬季控煙作為2個控煙高峰，以宣傳和專項執法相結合的控煙工作模式。在 2016年入冬之初部署全市冬季控煙督導檢查工作，對控煙重點、難點場所進行專項集中整治。在衛生監督部門開展控煙執法大檢查的基礎上，市愛衛會組織力量對全市控煙工作進行督導檢查，市衛生計生委、市工商局、市食藥局、市煙草專賣局等領導帶隊，分成8個組對各區的控煙工作進行督導，市人大教科文衛體辦公室領導參與部分區的督導檢查。北京電視臺、北京晚報、澎湃網等媒體記者跟蹤報道。據統計，全市2016年全年開展控煙執法檢查127,754戶次，不合格的有11,339戶次，處罰單位663戶，罰款1,267,000元，處罰個人2,719人次，罰款104,050元。北京市公共衛生服務熱線（12320）全年受理控煙訴求17,330件（其中，控煙知識咨詢717件，控煙政策咨詢2,900件，控煙投訴舉報13,713件），控煙工作始終保持高壓態勢。

3.3 抓典型示范，帶動整體工作深入發展

一是開展“2016健康北京戒煙大賽”。市衛生和計劃生育委員會、中國疾病預防控制中心控煙辦等多家單位共同舉辦全市戒煙大賽，聘請周海媚為戒煙形象大使親述戒煙經歷，號召大家戒煙，整個過程歷時100天，共有8,000余人報名參加，716人戒煙成功。與此同時，北京市公共衛生服務熱線（12320）與北京市社區衛生服務管理中心合作開展電話和短信綜合戒煙服務試點工作。至2016年12月底，社區共轉介474人，其中，實際完成干預流程170人，2周戒煙129人。

二是開展控煙示范單位創建活動。按照單位申報、區組織、市評審的工作模式，對全市 377家申報的控煙示范單位進行評估驗收，最終有339家單位通過驗收，被授予控煙示范單位稱號。此項活動開展以來，受到社會各界的一致好評。截至目前，仍有不少單位有強烈申報無煙示范單位的意愿，已經成為控煙示范單位的也積累了不少好的經驗和做法。比如，北京金隅物業騰達分公司在寫字樓的控煙管理中，在確立控煙組織機構的同時，細化了機構的職能，明確了責任人，招募志愿者70余人，并與入駐該大廈的52戶商戶簽訂控煙協議書，把控煙措施落到實處。

三是開展控煙先進工作表彰。按照《條例》賦予的職能，在《條例》實施1周年之際，組織開展評選表彰活動，100家單位、300名個人以及20個無煙環境建設特別貢獻者受到表彰，極大地調動了社會各界開展控煙工作的積極性和主動性。最近，已和市人力資源社保局達成初步意向，擬將控煙納入人社局的常規表彰項目中。

3.4 控煙工作取得的成效

①吸煙人群大幅減少。最新統計數據顯示，本市成人吸煙率為22.3%，與2014年的23.4%相比下降 1.1%。按北京市第六次人口普查數據推算，全市有399萬吸煙者，比2014年的419萬減少了20萬人。

②二手煙暴露率下降明顯。全市室內公共場所工作的成人二手煙暴露率為20.0%，比2014年的35.7%減少15.7%。這也就意味著，控煙1年半以來，取得了顯著的成效。成人在各類場所二手煙暴露由高到低的順序依次是：酒吧和夜總會（80.3%）、家庭（37.6%）、餐館（32.5%）、中小學校（19.1%）、政府大樓（10.8%）、醫療機構（6.2%）以及公共交通工具（2.5%）。與2014年相比，下降幅度最大的是餐館。

③戒煙比例也有所提升。成人戒煙率為16.8%，比2014年的14.9%提高1.9%。公眾吸煙危害知曉率小幅上升，知道吸煙可導致中風、肺癌、心肌梗死和陰莖勃起障礙4種疾病的比例為30.3%，比2014年的27.4%提高了2.9%。

4 控煙工作設想

《條例》施行近2年，工作取得一定進展，但是一些深層次的問題也在逐漸顯現，比如一些監管難點場所，包括中小餐館、網吧、包廂等，同時，還有流動人口宣傳不到位等問題。這些問題有待于進一步研究解決：①落實部門職責。按照市政府辦公廳進一步加強控煙工作的要求，理順部門職責，強化問責機制，落實責任到位。②開展宣傳教育。利用好各種宣傳平臺，開展針對流動人口和中小學生為主的吸煙和二手煙危害以及《條例》宣傳。③加強執法力度。開展控煙專項執法和常規執法相結合的控煙執法檢查模式，不斷充實控煙執法隊伍，保持高壓執法。④促進社會共治。不斷發揮各類民間組織的作用，鼓勵志愿者積極參與到控煙中來，形成社會共同治理的控煙新格局。

總之，北京市的控煙工作要按照習近平總書記視察北京時的講話要求，服務于“四個中心”建設，無煙北京的目標一定能夠實現！

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201702003