城市基礎設施應用PPP+EPC模式研究

城市基礎設施應用PPP+EPC模式研究

紀彥軍

(重慶市城鄉建設行政審批服務中心,重慶400014)

當前,全國PPP項目數量已上萬,總投資額突破12萬億.面對如此大的資金需求,如何更大程度地吸引社會資本的參與,成為亟待解決的問題.EPC工程總承包模式是國家大力推廣的工程項目管理模式,在大型城市基礎設施建設中較傳統模式具有很多優點.PPP融資模式與EPC工程總承包模式的結合,是一個新的研究領域,加強相關研究和實踐,對鼓勵社會資本的參與具有很大的意義.

PPP模式;EPC模式;城市基礎設施;工程承包

1 PPP+EPC模式的產生背景及概念

1.1 PPP+EPC模式產生的背景

我國PPP融資模式在經歷探索、推廣和反復階段后,在一系列國家有關政策的鼓勵支持下,如《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》規定,"科學界定并嚴格控制政府投資范圍,平等對待各類投資主體,確立企業投資主體地位,放寬放活社會投資,激發民間投資潛力和創新活力.充分發揮政府投資的引導作用和放大效應,完善政府和社會資本合作模式."《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》規定,"為推進經濟結構戰略性調整,加強薄弱環節建設,促進經濟持續健康發展,迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制,充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用".全國各地以PPP模式融資的項目大量出現,覆蓋了能源、交通運輸、水利建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發等領域,截至2016年8月底,全國PPP綜合信息平臺入庫PPP項目10313個,總投資額達12.28萬億.2016年10月財政部公布了第三批政府和社會資本合作示范項目(即PPP項目),確定516個項目作為第三批PPP示范項目,計劃總投資金額11,708億元[1].上述示范項目中,城市基礎設施項目的投資額占總投資額的近70%.

在城市基礎設施建設中,PPP融資模式的引進,實現政府主導下社會資本的廣泛參與,從而改變單純依靠政府財政的單一投融資模式[2].但是,PPP融資模式只是解決了在公共事業領域社會資本能夠參與的問題.如何能更大程度地吸引社會閑置資本,使PPP項目盡快落地,成為一個新課題.筆者在研究及實踐中發現,PPP融資模式與EPC工程總承包模式的有機結合,為解決上述問題提供了一種途徑.

1.2 PPP+EPC模式的概念

所謂PPP+EPC模式,可簡單理解為政府主管部門在PPP項目招標時同時確定投資人(合作伙伴)和工程總承包單位,投資人和工程承包單位為同一單位或聯合體.具體地講,一般由行業主管部門根據項目特點,在組織完成項目工程可行性研究和初步設計,并在初步設計和概算正式批復后,按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等,通過PPP+EPC一體化公開招標方式確定投資人,同時確定總承包單位.招標的EPC總承包范圍包括施工圖設計、采購、施工、運營以及缺陷責任修復,并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責.從上述概念可以看出,PPP+EPC模式一般只能應用于城市基礎設施建設項目.

一般來講,只要是政府與企業合作提供公共產品或服務,就可以稱為PPP模式,而這種"合作"的方式并不具體,因此在實踐中,PPP+EPC模式可表現為BOT+EPC、BT+EPC等多種形式.就其實質而言,PPP+EPC模式就是PPP融資模式的一種創新,這種創新表現在PPP項目的投資人及工程總承包人為同一法人或聯合體.

2 PPP+EPC模式吸引社會資本參與的原因分析

2.1 符合行業有關法律法規和政策要求

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款規定,已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標.因此,PPP項目在通過公開招標確定了具有相應設計施工資質的投資人后,可以對PPP項目的設計、采購和施工不再進行招標,直接由投資人實施.同時,住房和城鄉建設部要求,工程建設項目應當優先采用工程總承包模式(即EPC模式).建設單位在選擇建設項目組織實施方式時,應當本著質量可靠、效率優先的原則,優先采用工程總承包模式.政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式[3].PPP項目一般都是有社會資本參與的政府投資項目,因此,從這個意義講,在工程承發包階段應當積極采用工程總承包模式.

2.2 使投資企業利潤達到最大化

企業投資的最終目的,是實現利潤最大化.這是PPP+EPC模式吸引社會資本參與的核心原因.其具體表現為以下兩個方面.

2.2.1 工程成本實現有效控制

PPP+EPC模式使得投資人同時作為工程項目的設計單位,而設計是工程項目成本控制的關鍵.據統計,影響項目投資的最大階段是設計階段,其影響項目投資的可能性為75%.投資人在設計階段就可以考慮在滿足功能和質量的情況下盡可能地降低投資及控制成本.成本得到有效控制,利潤必然增加.

除此之外,PPP+EPC模式可以體現規模效應,實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合,有利于集中采購、整合社會資源、進行專業化管理.總承包單位同時具備投資人身份,投資人的產權約束機制能有效傳導給總承包單位,真正達到合理控制投資、節約社會資源的目的[4].

2.2.2 獲得設計及施工階段的利潤

PPP融資模式與EPC工程項目管理模式的結合,使得投資人在城市基礎設施領域獲得投資收益的同時,贏得了設計和施工任務,這就使得投資人獲得了投資全過程各階段的利潤,投資收益達到最大化[5].

2.3 縮短建設周期,降低投資風險

在城市基礎設施中,PPP項目一般都是投資規模大、工程技術復雜,而且設計工期較長.EPC工程總承包模式把設計、采購、施工作為一個整體,在一個管理主體下組織實施,有別于傳統的工程項目管理模式,EPC模式實現了在設計的同時進行設備材料的采購,同時實現設計和施工的通盤考慮、深度交叉,大大縮短了工期.建設周期的縮短,意味著投資周期的縮短,投資風險大大降低.

3 PPP+EPC模式的缺點

3.1 具有一定的局限性

首先,根據PPP+EPC模式的概念及特點,其有自身的適用范圍,一般只適用于大型的城市基礎設施工程,比如城市軌道交通、特大橋梁、高速公路等.

其次,PPP+EPC模式對投資人要求較高.工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質,相應的財務、風險承擔能力,同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工程業績.除對上述工程總承包企業的要求外,對工程總承包企業項目負責人要求也較高.工程總承包項目經理應當取得工程建設類注冊執業資格或者高級專業技術職稱,擔任過工程總承包項目經理、設計項目負責人或者施工項目經理,熟悉工程建設相關法律法規和標準,同時具有相應工程業績.因此,PPP+EPC模式排除了其他不具備相應資質資格的社會資本參與,縮小了融資渠道.

3.2 工程監理企業作用弱化

工程監理企業受建設單位委托對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面實施監督,是獨立的第三方.但在PPP+EPC模式下,建設單位和承包單位成了一家,或者說建設單位與承包單位存在較大關聯性,這使得監理單位處于尷尬地位,監理工作的獨立性得不到保障,其作用必然弱化.

4 結語

PPP融資模式為社會資本進入公共產品或服務領域提供了平臺,EPC工程總承包模式為投資人獲得了更高的投資收益率,兩者結合,必能吸引更多的有資本實力、有專業能力的并具備一定資質資格的企業參與到公益事業的建設中來.但也應清醒地認識到,PPP+EPC模式目前還存在一定的局限,需要住房和城鄉建設、發展改革、稅務、財政、審計等有關部門的溝通協調,解決制約PPP+EPC模式發展的有關問題.同時,充分發揮行業組織的作用,積極開展復合型項目管理人才的培訓,組織開展投資企業經驗交流會,協助政府推進相關政策的研究,制定統一、配套的行業管理規范,加快PPP項目的建設.

[1]財政部等20部委.關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知[EB/OL]. [2016-10-11].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201610/t20161013_2435127.html.

[2]紀彥軍,雷飛倫.我國PPP模式及其運作研究[J].產業與科技論壇,2007(8):181-183.

[3]住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見[EB/OL].[2016-05-20].http://www. mohurd.gov.cn/wjfb/201606/t20160601_227671.html.

[4]丁小軍.淺議設計施工總承包模式在我國公路建設中的應用[J].公路,2011(6):114-120.

[5]胡旭輝,杜國平,孫立東,等.基于PPP的BOT+EPC模式在重慶高速公路建設中的應用[J].公路交通技術,2015(3): 141-144.

責任編輯:孫蘇,李紅

Study onApplication of PPP+EPC Mode in Urban Infrastructure

Currently,the number of PPP projects has exceeded ten thousand,with a total investment of 12 trillion in China.Faced with such a large capital demand,how to attract the participation of social capital to a greater extent has become an urgent problem to be solved.EPC project general contracting model is a project management model vigorously advocated by the government.It has many advantages in the large-scale urban infrastructure construction compared to the traditional one.The combination of PPP financing mode and EPC project general contracting mode is a new research field, which has great significance to encourage the participation of social capital.

PPP mode;EPC mode;urban infrastructure

[TU-9]

:A

:1671-9107(2017)01-0036-02

10.3969/j.issn.1671-9107.2017.01.036

2016-10-31

紀彥軍(1980-),男,山東省莘縣人,研究生,工程師,主要從事工程項目管理工作.