中國區域軌道交通發展的宏觀政策思考

楊永平，趙 東,2，邊顏東，周曉勤

(1.中國國際工程咨詢公司，北京100048；2.北京交通大學交通運輸工程學院，北京100044)

中國區域軌道交通發展的宏觀政策思考

楊永平1，趙 東1,2，邊顏東1，周曉勤1

(1.中國國際工程咨詢公司，北京100048；2.北京交通大學交通運輸工程學院，北京100044)

區域軌道交通是國家新型城鎮化發展的必然選擇。區域軌道交通發展過程中在規劃、審批、跨區域和跨部門協調、行業管理以及投融資等方面存在較多問題，已不能適應城市群和都市圈的發展要求。通過分析區域軌道交通發展的現狀、特點及上述問題，提出應統籌區域軌道交通規劃，創新規劃審批機制，建立跨行政區劃、跨部門協調機制，加強軌道交通行業管理，完善投融資體制機制等發展策略。在此基礎上，闡述了具體的宏觀發展政策，以便理順區域軌道交通發展關系、完善區域軌道交通發展政策、促進區域軌道交通健康及可持續發展。

區域軌道交通；宏觀政策；發展策略；新型城鎮化；城際鐵路；市域(郊)鐵路

1 中國區域軌道交通發展現狀

隨著中國經濟發展步入新常態，由此帶來新的交通需求，勢必對交通運輸提出新的要求；深化推進供給側結構性改革也為交通運輸業的發展提出新的挑戰。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出，打破以往大城市蔓延擴展的發展模式，積極推進城市群和都市圈的形成，以大城市帶動中小城市和小城鎮、衛星城協調發展。

隨著新型城鎮化建設的深入實施，中國已有21個初具規模的城市集群，涵蓋215個城市。這些區域具有極強的人口、經濟、技術集聚能力，人口和GDP分別約占全國的65%和90%。在交通需求方面，城市群和都市圈居民出行總量快速增長；交通結構發生變化，出行目的多樣化、個性化需求提高，大城市周邊通勤客流突出；交通高速化、快速化需求增加。在此背景下，軌道交通的規劃及建設運營極大地緩解了交通供給能力與需求總量間的矛盾，并以大容量、準時性、安全便捷等特點完善供給側交通結構，進而滿足了區域內的快速出行需求。由此，城市群地區形成以軌道交通為骨架的公共交通體系，有力地支撐了城市群地區經濟社會發展[1]。

2005年，國務院批復了環渤海京津冀地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區城際鐵路網規劃，城際鐵路由此成為中國軌道交通發展領域的新興事物。此后國家又批復了長株潭、武漢城市圈、中原城市群、山東半島、江蘇沿江、關中城市群、呼包鄂、浙江都市圈、成渝、海峽西岸、皖江城市群、寧夏城市群等14個城市群或都市圈的城際鐵路規劃項目，至2020年建設規模約7 800km。廣西北部灣、太原晉中等城際鐵路規劃正待批復中。

在規劃實施主體方面，2011年以前，城際鐵路規劃主要由原鐵道部牽頭，會同城市群相關省市編制，由原鐵道部提出行業管理意見，并由國家發展與改革委員會審批，建設、運營和技術標準主要由鐵路部門主導。2011年，原鐵道部不再主導城際鐵路規劃與建設，城際鐵路規劃將以其所在區域(省)作為主導，原鐵道部提出行業意見。具體操作層面上，原鐵道部不再參與融資建設，完全以城市群所在區域(省)為主導，運用市場化融資模式建設。此后，相關部門都在積極探索一套軌道交通建設良性發展的辦法。國家批復的10余個城際鐵路建設規劃中，絕大多數是省域范圍內，規劃申報(建設資金籌措)均由市政府所屬鐵路建設辦公室主導，建設由省鐵路公司負責，采用的技術標準和系統制式基本與國家鐵路(以下簡稱“國鐵”)客運專線類似，運營管理委托中國鐵路總公司下屬鐵路局代管，運營補虧原則上由地方解決。然而，此方式是否可持續還有待觀察。另有部分城際鐵路項目則由所在地城市軌道交通公司代建、代管，采用城市軌道交通技術標準和系統制式建設，如江蘇沿江城際鐵路、浙江都市圈城際鐵路等。

2 發展特點

已批復的區域軌道交通分為兩大類：1)區域城際鐵路，如京津冀、成渝、滬寧等城際鐵路，主要用于加強中心城之間的密切聯系，其功能定位、土建工程標準、系統制式選型等與國鐵客運專線類似[2]；2)都市圈城際鐵路，如武漢、浙江、關中、長株潭等城際鐵路，主要用于加強周邊城鎮與中心城的緊密聯系，其功能定位、土建工程標準、系統制式選型等與市域(郊)鐵路類似。

同時，隨著近幾年國鐵、城際鐵路、市域(郊)鐵路以及城市軌道交通的快速發展，區域內軌道交通融合發展不斷加快，也形成了新的特征：1)網城融合，在城市群、大都市圈、大城市，區域內軌道交通與城市間經濟社會發展的互動不斷加強，城市的發展是不同形式軌道交通共同作用的結果；2)網絡交叉，在大都市圈內逐漸形成高速鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等綜合體系，共同構成發達的軌道交通網絡；3)功能交叉，高速鐵路、城際鐵路在都市圈范圍內提供城際運輸服務，部分延伸至城市中心區的市域鐵路又兼具城市軌道交通的功能；4)樞紐交匯，不同形式軌道交通均在高鐵車站交匯，高鐵車站是城際、都市圈、區域和市區軌道交通的重要樞紐；5)服務交叉，不同出行需求的旅客，可在不同運輸主體間得到便捷的換乘服務。

3 關鍵問題及政策建議

根據中國區域軌道交通發展的特征及在實際工作中亟須解決的關鍵問題，本文總結出“一個規劃、一枚章、一張桌、一個部門、多元化”的調整思路和政策建議。

3.1 統籌區域軌道交通規劃

區域內的國鐵、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通多個網絡缺乏統籌規劃與協調，在以下兩個方面最為突出。

近幾年，隨著城市群和都市圈的不斷發展，中國鐵路部門規劃建設了多條城際鐵路，如鄭州—焦作(鄭合)、武漢—黃石(滬漢蓉)、廣州—珠海(京廣)等城際鐵路。這些城際鐵路采用國鐵制式，且速度目標值相對較高，隨著國鐵客運專線網絡不斷完善，已成為國鐵網絡的一部分。雖然這些城際鐵路也承擔一部分城際運輸功能，但與原來建設規劃的功能定位和服務能力相去甚遠。同時，部分地區為推進鐵路建設，將國鐵網絡的某段以城際鐵路的名義建設，如正在規劃建設的寧夏—中衛城際鐵路。上述做法混淆了城際鐵路和客運專線的功能定位，造成線路運營后違背規劃初衷。

另一方面，由于城際鐵路與城市軌道交通的建設管理體制不同，規劃時各自為政，爭搶通道問題較為突出，難以做到溝通協調、統籌規劃。這不但影響各自系統的可持續發展，也難以構建功能層次明晰、城際鐵路與城市軌道交通協調發展的軌道交通系統。例如，西安市城市軌道交通線網規劃中，12號線支線與西安市至法門寺城際鐵路西安—咸陽機場段(關中城市群城際鐵路規劃項目)線路在同一通道上，城際鐵路按城市軌道交通技術標準已先期開工建設。一旦建成，該城際鐵路很難再按原規劃線路進一步延伸至法門寺，只能重新規劃一條城際鐵路滿足城際功能，進而造成原規劃的12號線也無法繼續建設，需要重新調整方案。再如濟南市城市軌道交通R1線與國家發展改革委員會批復的山東城市群城際鐵路規劃中的濟南—聊城城際鐵路線濟南—長清段功能及線位重疊；R3線一期工程北段與批復的濟南—濱州城際鐵路線濟南—遙墻機場段功能及線位重疊。為使城市軌道交通項目能夠順利實施，只好修改已批復的城際鐵路建設規劃[3]。

從上述典型案例中不難發現，區域軌道交通的建設規劃，應以滿足區域發展戰略需求、發揮區域規模效益、突出區域集聚優勢為原則，依據都市圈整體發展水平、范圍和特征，對區域軌道交通進行統籌規劃和考慮。其具體方案為：根據軌道交通服務對象和主要技術標準的不同，區域內軌道交通網絡分為兩個層次編制，國鐵網與城際網作為一個網，市域(郊)鐵路網與城市軌道交通網作為一個網。

3.2 創新規劃審批機制

區域軌道交通的審批機制也需進一步理順。由于城際鐵路與城市軌道交通的審批權限和深度要求不同，有些地方避重就輕上報項目。例如，將原規劃的市域軌道交通項目納入城際鐵路規劃上報審批，或原為城市軌道交通功能定位的線路不得已建成鐵路模式，失去了原規劃的功能定位[4]。

按照目前的規定，城際鐵路的規劃和審批以城市群和都市圈為主體，城市軌道交通的規劃和審批以城市為主體，即一般為城市市域范圍。隨著城市群和都市圈的發展，構建大北京、大上海、大廣州、大武漢、大西安等都市圈的構想相繼出現；都市圈的一體化發展需求強烈，將出現以通勤和通學客流為主、具有城市軌道交通客流需求特征的都市圈交通需求，催生都市圈軌道交通的快速發展。此類都市圈往往超出行政區劃，除個別中心城市外，都市圈內大多數城市并不滿足《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號)中關于建設地鐵的城市城區人口需達300萬人的條件。近年來，中國陸續批復了18個國家級新區，部分國家級新區也涵蓋2個以上城市范圍，然而新區的軌道交通規劃和審批缺乏依據。因此，城市軌道交通的規劃審批體制已不適應都市圈及新區軌道交通的發展需求，需要在中央層面創新體制機制，優化完善區域軌道交通的審批機制和程序。

為此，建議調整發展城市軌道交通門檻的要求，對21個城市群地區內的城市，不再設立軌道交通發展條件要求；城市群或都市圈內中心城市的軌道交通線路在經過科學論證后，可直接延伸至其覆蓋范圍；對于跨行政區劃的，應由所涉及城市共同編制城市軌道交通建設規劃。所涉及城市為同一省份的，由省級發展改革部門以及住房城鄉建設部門共同上報國家發展改革委員會以及住房城鄉建設部。所涉及城市為不同省份的，應由所涉及省份發展改革部門以及住房城鄉建設部門聯合上報國家發展改革委員會以及住房城鄉建設部。隨著新政審批的進一步理順以及城市群和都市圈發展的日趨成熟，也可進一步簡化區域內軌道交通審批程序，城市群地區僅批復區域軌道交通規劃，該規劃涵蓋城市群內各個城市的軌道交通規劃。

3.3 建立跨行政區劃、跨部門協調機制

中國現行的區域規劃或城鎮體系規劃在很大程度上受到行政區劃的約束，條塊分割，區域規劃責任主體不明確，無論是內容、形式還是政策落地，均難以適應區域軌道交通發展的需要。區域軌道交通的健康、可持續發展，需要建立不同行政區劃(省、市)、不同部門(鐵路、地方)的統籌協調。就城際鐵路來講，由于涉及投資、運營及補虧等問題，省級政府對城際鐵路沿線的城市缺乏有效的協調力度，對委托運營的國鐵部門基本上沒有話語權，因此需要加強協調，支持和鼓勵沿線各市積極參與區域軌道交通的建設和管理。

為解決跨區域、跨部門問題，除引導性的統一規劃，也離不開有效的區域性協調和管理機制。東京都市圈內跨區域協作機制的形成既發揮了中央政府主導下提高資源利用效率、避免無序競爭的優勢，也適時發揮了地方政府主導尋求協作的積極性，成立的東京都市圈交通規劃協議會為軌道交通規劃協調機構。這不僅順應日本地方自治和分權改革的需要，也在不突破現行地方行政體制框架下實現了部分區域職能的協作。

為此，需要緊密結合都市圈的特點和外部條件，靈活采取不同的形式加強區域性行政協調與合作。國家作為牽頭者和統籌者，建立專門的統籌機構，對跨區域軌道交通建設項目進行統一協調，如目前的京津冀協同工作領導小組辦公室；在各城市群成立正式和非正式的區域合作和協調議事機構、社會組織，如運行多年的東北四省區合作行政首長聯席會議以及珠三角、長三角等地的區域協調組織。區域軌道交通的統籌規劃、建設和運營的職責應由上述協調機構承擔，對區域軌道交通規劃、建設、投融資、收益分配以及運營管理等問題進行有效協調。此外，還需要通過常態化的頂層協調和立法保障，不斷強化領導小組的權威性和執行力，并向區域協調管理機構過渡。也要進一步加快部門與地方、地方政府間的行政協調、政策溝通和實質性合作，通過市場機制實現資源合理配置、開放共享、高效協作。

3.4 加強軌道交通行業管理

區域軌道交通線路跨越不同行政區域，各地的發展目標、利益訴求往往存在差異。中國的國鐵、城際鐵路以及城市軌道交通分別由不同部門管理，特別是城市軌道交通一直無具體的行業主管部門。行業內存在城際軌道交通和市域軌道交通概念混淆、技術標準不統一以及促進區域軌道交通發展的車輛裝備技術不成熟的情況，需要進一步加強軌道交通的行業管理，通過行業主管部門在制度、資金等政策措施上進行創新突破，提升區域軌道交通規劃、建設、運營保障能力。未來的區域軌道交通究竟采用什么樣的標準體系，如何引導區域軌道交通向標準化、規范化發展，這些都需要統一的行業主管部門進行規定[5]。

就行業管理現狀而言，亟須明確城市軌道交通的行業主管部門。從與城市規劃和建設的角度來講，城市軌道交通的行業主管應歸屬住房城鄉建設部。為此，亟須通過行業主管部門制定促進區域軌道交通發展的行業指導意見，建立適應區域軌道交通特點的建設、運營技術標準體系，引導其健康、可持續發展。通過科學合理制訂技術標準，按經濟適用、安全可靠、節能環保的原則，以此加快開發并應用適用于新型城鎮化發展、具有中國特色的區域軌道交通裝備產品。

3.5 完善投融資體制機制

區域軌道交通發展面臨建設資金需求大、初期客流量小、盈利能力差、運營收入難以彌補債務償還和運營成本支出等一系列問題，社會資金進入的意愿并不強烈。特別是城際鐵路由地方主導規劃和建設后，由于省級部門缺乏必要的資金來源，也缺乏協調地方資金的手段，造成城際鐵路規劃規模較大、實施和建設推進困難的局面，嚴重制約了區域軌道交通的健康、可持續發展。為此，要進一步發揮政府和社會資金參與的雙重效應，解決區域軌道交通融資難問題[6]。

為進一步完善區域軌道交通的投融資體制機制，建議做好以下幾方面工作：

1）支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設和運營鐵路，向社會資本開放區域軌道交通所有權和經營權。2015年7月，國家發展改革委員會發布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》(發改基礎[2015]1610號)，重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路(如煤炭、礦山等地的鐵路專用線)以及支線鐵路。支持有實力的企業按照國家相關規定投資建設和運營干線鐵路。

2）推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，運用特許經營、股權合作等方法，通過運輸收益、相關開發收益等方式獲取合理收益。采用PPP模式的意義不僅是解決融資問題，還可以通過特許經營協議和合同等形式，以契約方式構建和實現不同行政區域、不同部門的合作機制，有利于推進跨行政區域、跨部門的區域軌道交通發展。

3）中央成立區域交通產業基金，可從一般性財政收入中劃撥一定資金進入該基金。區域交通產業基金優先解決意義重大的區域軌道交通建設資金需求。另外，支持通過設立專項信托計劃和公募基金產品募集區域軌道交通發展基金，使各類社會資金和基金投資區域軌道交通發展，按照約定獲得合理、穩定的回報。

4）推動實施土地綜合開發。社會資本投資鐵路享受國家有關支持鐵路建設、實施土地綜合開發的政策，通過開發鐵路用地及站場毗鄰區域土地、物業、商業、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規劃的前提下，鼓勵新建項目按照一體規劃、聯動供應、立體開發、統籌建設的原則實施土地綜合開發。各地要統籌做好鐵路站場及毗鄰地區相關規劃，及時辦理用地、規劃許可等手續。

4 結語

區域軌道交通是國家新型城鎮化發展的必然選擇，在規劃、審批、跨區域和跨部門協調、行業管理以及投融資等方面均存在較多問題，已不能適應城市群和都市圈的發展。本文針對上述問題提出初步建議。若想實現相關區域軌道交通宏觀政策，需要在國家的體制機制改革創新和行政審批體制改革不斷推進的基礎上進行。期望通過中央各部門和地方政府的協同努力，使區域軌道交通發展中的各方關系更加順暢、有關政策更加完善。

[1]邊顏東，楊永平，葉霞飛.科學規劃建設軌道交通，支持新型城鎮化發展[J].城市軌道交通研究，2014，17(10)：5-7.Bian Yandong,Yang Yongping,Ye Xiafei.Scientific Planning and Construction of Railway Network for New-Type Urbanization[J].Urban Mass Transit,2014,17(10)：5-7.

[2]趙旭峰.我國城市群城際軌道交通發展若干問題思考[J].綜合運輸，2014(5)：10-15.

[3]中國國際工程咨詢公司.我國城市軌道交通發展規劃政策相關問題研究[R].北京：中國國際工程咨詢公司，2012．

[4]楊永平，邊顏東，周曉勤，葉霞飛.我國城市軌道交通存在的主要問題及發展對策[J].城市軌道交通研究，2013，16(10)：1-6.Yang Yongping,Bian Yandong,Zhou Xiaoqin,Ye Xiafei.Problems and Development Strategy of Urban Rail Transit in China[J].Urban Rapid Rail Transit,2013,16(10):1-6.

[5]邊顏東，楊永平.城市軌道交通可持續健康發展的關鍵問題[J].都市快軌交通，2012，25(2)：13-15.Bian Yandong,Yang Yongping.Key Problems in the Sustainable and Sound Development of Urban Rail Transit[J].Urban Rapid Rail Transit,2012,25(2):13-15.

[6]楊永平，邊顏東，周曉勤.我國城市軌道交通發展條件指標[J].都市快軌交通，2015，28(5)：1-5.Yang Yongping,Bian Yandong,Zhou Xiaoqin.Developing Condition Indexes of Urban Rail Transit in China[J].Urban Rapid Rail Transit,2015,28(5):1-5.

Macropolicy of Regional Rail Transit Development in China

Yang Yongping1,Zhao Dong1,2,Bian Yandong1,Zhou Xiaoqin1
(1.China International Engineering Consulting Corporation,Beijing 100048,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)

Developing regional rail transit system is necessary for the expansion of China's new urbanization.However,regional rail transit development currently faces many problems in planning,project approval procedures,coordination among different institutions and jurisdictions,management,investment,and etc.,which hinders the growth of cluster of cities and metropolitan areas.Through analyzing the characteristics of regional rail transit development and problems,this paper proposes development strategies in several aspects:coordinated regional rail transit planning,innovative approval procedures,establishing the mechanism for cross-jurisdictional collaboration,enhancing rail transit system management,improving mechanism of investment and financing.To streamline the development of regional rail transit and perfect corresponding policies,the paper elaborates specific macropolicies on the sustainable development of regional rail transit.

regional rail transit;macro-policy;development strategies;new urbanization;intercity railway;metropolitan(suburb)railway

1672-5328（2017）01-0007-05

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0102

2016-10-04

楊永平(1976—)，男，寧夏石嘴山人，地鐵輕軌處副處長，教授級高級工程師，主要研究方向：城市軌道交通政策、咨詢評估。E-mail:282436597@qq.com