謎中之謎：到底是誰在統治日本

謎中之謎：到底是誰在統治日本

上世紀八九十年代，美國人展開密集的經濟外交，但困惑其談判代表的經常是需要查明“到底是誰在統治日本”。或許可以說，日本人在運用一套獨特的東方智慧應付和化解美國壓力。

“政治家統而不治，官僚實際理政”

如無意外，這一屆安倍政府將延續到2018年底的下一次大選。由此，安倍贏得了足夠長的時間，來比較從容地推進安倍經濟學以及修憲等涉及戰后日本國策根本轉向的大戰略。

對頻繁更迭政府的日本政治來說，這是一個稀有的時刻。最近二十多年的日本政治和它的經濟一樣，也陷入了困境不能自拔。頻繁地更換首相是其表象，深層次根源則是，“55年體制”下官僚主導的舊模式不能適應上世紀80年代以來國內外全新環境而瓦解，不再能夠有效領導和整合社會，而政治家主導的新模式卻受阻遲遲不能建立。

和中國類似，“改革”在日本也是一個閃亮的詞匯。改革的首要目標，是要促成日本政治體系轉變為集權于首相及其內閣的威斯敏斯特體制。所謂威斯敏斯特體制就是英國模式的議會制政府，在這一體制下，實際的統治權即授予首相及其內閣所代表的政黨政治家。通過政黨這一中介機制，議會實際上從屬于政府。

上世紀80年代末以來的日本政治史，就可以看作是一條通向威斯敏斯特之路的曲折歷程。在此之前，日本更接近協商政治型的集體領導。在其中，首相及其內閣并不擁有最高權威，在政策制定和決策中，也不占有重要地位。他們的角色與其說是發號施令的領導，不如說是弱勢的協調者和平衡者。

總體上，這是一個官僚主導的體制，“政治家統而不治，官僚實際理政”。承擔著主要政策制定和決策功能的，實際上是各省廳的高級官僚。

自1885年12月伊藤博文廢除太政官制，實行內閣制，成為日本歷史上第一任內閣總理大臣（首相）起，至2012年9月野田佳彥當選首相（同年底安倍晉三上臺），127年間日本政府總共換了62位首相，歷經96任。平均每個任期1.3年即16個月。圖為安倍晉三

政治家、官僚和財閥的鐵三角聯盟

而圍繞著政黨領袖產生和選拔以及政府職位分配，也存在著激烈的權力斗爭，這一基于派系的斗爭逐漸得以規范，并高度制度化。自民黨內，這種擬似的政權交替一直持續到1993年。

權力結構很大程度上具有派生性，最終要服務于利益結構。支撐和聯絡這一官僚主導體制的，是自民黨政治家、官僚和財閥大企業的鐵三角聯盟。這一聯盟雖充斥腐敗，但卻異常有效，成為快速經濟增長的強勁發動機。

鐵三角聯盟確保了主要利益集團的利益能在政策制定中得到充分考量，但這也是一個散財型的利益政治。此一時期，朝野各派對于“輕武裝”、“經濟立國”的大方向，存在著廣泛的共識。借由高速經濟增長所帶來的大量財富，農民的利益在這一體制下得到了特殊的保護。

上世紀80年代起，國內外諸環境發生巨變，官僚主導也越來越無法勝任一個現代多元社會的利益協調，強化政治領導的體制改革勢在必行。

但政治家、官僚和大企業互相勾結形成的既得利益圈抗拒這種變化，直到90年代，這種改革仍然難以實現。為適應新環境，強有力的政治領導能力不可或缺。自那時起，集權于首相及其內閣的威斯敏斯特體制就成為了日本政治改革的模范。

一系列改革的實施，最終為小泉純一郎這一政治明星的登場準備了制度條件。2009年政權更迭之后的民主黨政府在官僚的抵制下，仍設法推進了改革，建立了一系列首相賴以發揮政治領導的支持系統。

“無核心的權力結構”

盤點日本90年代以來的政治變遷，大致可作結論：改革仍在路上，首相及其內閣府所代表的政治力量大大強化，但也未能完全從官僚手中接管政治領導權，新的權力格局是一個三足鼎立之勢，政治家成為與執政黨和官僚競爭決策權的第三個系統。

當代日本這一官僚主導的、政治家孱弱的格局，有其深刻的國內和國際根源。戰后日本在冷戰對抗中被迫加入西方陣營，接受美國的戰略和外交屏障，集中精力于工業擴展。為交換美國的軍事保護，日本成為其遠東戰略的前線國家，或者說代理人國家。或許可以說，日本人在運用一套獨特的東方智慧應付和化解美國壓力。通過這一微妙的制度安排，實際統治的責任被轉嫁給無政治性格的官僚，得到主權者合法授權的統治者的實際權力，只限于協調技術官僚和利益平衡。荷蘭學者沃爾夫廉稱之為“無核心的權力結構”。

嚴格講，日本的政府機構只是官僚，并不是實際意義上的政府，因為它并不判斷何為國家利益并據此行事，而日本國民也不能對其加以控制。西方人完全不能理解這樣一個缺乏政治責任主體的體系何以能夠運轉。面對這樣一個無物之陣，美國霸權也就失去了有效的制度管道。

丘吉爾曾經說過，俄羅斯是謎中之謎。這句話似也可以拿來描述日本。上世紀八九十年代，對日本失去容忍的美國人展開密集的經濟外交，但困惑其談判代表的經常是需要查明“到底是誰在統治日本”。

在中日關系已成為嚴重挑戰時，我們也需要理解并高度關注日本的權力結構及其政治動向。

（《文化縱橫》程東金/文）