城市更新過程中土地集約利用的經驗與啟示

◎ 宋榕潮

城市更新過程中土地集約利用的經驗與啟示

◎ 宋榕潮

文章探討城市更新與土地集約利用的關系，通過借鑒國內外城市在更新過程中土地集約利用的經驗，提出了我國城市更新過程中土地集約利用的政策建議。

城市更新 土地資源 集約利用

一、前言

目前，我國快速城市化背景下，城市人口急劇膨脹，產業聚集，城市土地呈現外延式擴展、土地利用結構不合理、各項建設用地比例失調、建設用地強度偏低、土地儲備有限等問題[1]，導致城市土地資源需求日趨緊張。如何在保障城市發展的前提下，合理利用城市有限的土地資源，使得城市土地資源集約利用，是我國大多數城市當前面臨的嚴重問題之一。節約集約用地是城市化可持續的關鍵[2-3]，無論從城市發展和土地合理配置的角度，還是從保護土地資源促進土地可持續利用的角度，城市更新過程中土地集約利用的論題研究都顯得非常重要。因此，探討城市更新背景下，城市已建成建設用地的二次開發和土地集約利用模式，對于指導我國未來城市健康發展，引導城市合理利用土地、優化用地結構等具有重要的理論和現實意義。

二、城市更新與土地集約利用的關系

城市更新最早可追溯到二戰后西方國家對城市中心區的大規模推倒重建式更新運動“urban renewal”。隨著全球產業經濟的重構和全球城市網絡體系的逐漸建立，為應對全球產業鏈轉移所引發的舊制造業中心產業衰退，及隨之而來的城市人口驟減、就業機會喪失等一系列城市問題，英美國家開始積極探索以復興舊工業城市經濟、吸引人口再集聚、降低失業率、重塑城市形象為目的的各種城市更新策略“urban regeneration”。伴隨“經濟全球化”和“區域化－地方化”的不斷推進，城市更新在世界不同國家和地區的城市化及再城市化背景下，賦予了包括實現社會公平、保護城市生活環境、促進城市經濟穩定持續再興在內的更多社會、環境和經濟內涵[4]。

城市更新是城市的自我調節與發展，目的在于防止和消除城市衰退，促進城市土地集約利用，通過結構與功能不斷地調節相適，增強城市整體機能，使城市能夠不斷適應未來社會和經濟的發展需求，建立起一種新的動態平衡。城市更新促使土地利用的兩種基本變化：一是土地使用功能和土地使用性質的變化；二是土地開發強度的變化。這兩種變化都使得城市土地利用進一步集約化合理化。城市空間的拓展和土地利用的變化都是為了滿足城市發展的需求，而城市的發展又是伴隨“增長”在內的結構調整，它包括兩個方面的內容：一是城市化，即人口向城市適度集中，表現為一定地域范圍內，城市用地規模的擴大；二是城市現代化，即城市設施的更新改造，產業結構高級化和城市功能的不斷完善和提高。城市化是城市的外延性的發展過程，而城市現代化是城市的內涵性發展過程，它們是城市發展的量與質，反映在用地上，就是城市用地的規模和結構。二者相互關聯、相互制約，共同推動城市的發展[5]。一方面城市用地規模的擴大，給城市提供了更廣大的發展空間；另一方面，城市結構的調整和優化，基礎設施的更新，保證了城市持續發展的能力。因此，堅持土地資源的集約利用和優化配置，不斷提高城市用地的綜合效益，才能使城市用地在規模和結構上與城市發展保持良性互動，保障城市的可持續發展。

三、城市更新中土地集約利用的先進做法與啟示

土地資源集約利用的理念貫穿于發達國家與地區城市更新過程中的土地資源二次開發利用和保護理論以及實踐研究。這些國家與地區在城市土地資源利用的具體實踐過程中不斷總結經驗教訓，適時調整城市更新政策，探索最佳的土地利用方式。發達國家與地區先進的城市更新理念和土地集約利用的具體措施，可為促進我國城市更新中的土地集約利用提供有益的參考。

（一）發達國家與地區在城市更新中土地集約利用的先進做法與啟示

1.英國——以成立城市開發公司與建立政府財政補貼制度保障城市更新

一是成立城市開發公司。為解決城市衰退問題，提高城市土地集約利用水平，英國政府成立城市開發公司。城市開發公司隸屬英國政府環境部，是環境部在地方的派出機構，公司的管理層由環境大臣任命的官員構成。開發公司具有區域管理權，可以通過環境部賦予的合法權利獲得有價值的國有土地，同時地方政府將土地以較低的價格轉讓給公司，由公司負責經營，地方政府不得干預其經營活動。英國城市開發公司被賦予極為廣泛的權力，同時又是帶有某些公司性質的經濟實體，使它可以有效地組織各項資源，利用市場，對衰退嚴重的內城區域進行重點治理。一個開發公司對應著一個特定的城市區域，擔負著吸引私人投資、改造內城地區、實現內城復興的重任[6]。公司采取以市場為導向的戰略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優惠政策，如地方稅減免、提供基礎設施、減少規劃控制等，刺激更多的私人資金注入到城市更新工作。

二是建立政府財政補貼制度。財政補貼制度是英國政府推行城市更新的重要舉措。財政補貼的發展歷程，大致可分為三個階段：第一階段，始于20世紀30年代的清除貧民窟運動以及二戰后大規模的住房短缺，政府為大規模的住房拆遷重建提供住宅客體補貼，以消除住房短缺及提高市民的居住質量。第二階段，始于20世紀60年代，住房政策轉向住房整修和改善，這一階段政府轉向主體補貼，為需要住房改善的市民提供幫助。第三階段，始于20世紀80年代，公共支出大幅減少，社會建房備受指責，住房政策轉向私人提供。此外受郊區化的影響使內城日漸衰落，為彌補城市建設資金的不足，將私人投資吸引到內城改造中來，英國成立了城市發展基金，主要用作計劃內的改造項目補償金，彌補改造收益的不足，帶動私人投資的積極性[4]。

2.美國——以設立專門機構、基于稅收獎勵與多種方式提供資助推動城市更新

一是政府主導，設立負責城市更新的專門機構。為使城市更新得以具體實施，美國聯邦政府根據1949年住房法的規定，從聯邦到地方各級政府都相應設立負責城市更新的專門機構，并明確相應的權利、責任和義務。在國家層面上，設立城市更新署，作為領導全國城市更新的機構，負責審批城市更新規劃、拆遷和工程計劃等。同時，聯邦政府還成立負責住房抵押保險的聯邦住房局及負責對各地的城市更新提供資金援助、公有住房補貼和技術指導的住房援助局。在地方政府層面上，設立專門的公共機構負責具體規劃的組織和實施，地方有關城市更新的管理機構名稱不盡相同。從聯邦到地方政府設立負責城市更新的管理機構，形成了一套分工明確，流程清晰的工作機制，有力地推動了全國性的更新改造運動。

二是開展基于稅收獎勵措施推動舊城更新改造的模式。美國基于稅收獎勵措施推動舊城更新改造的實施方式主要有三種：第一種是授權區，分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資，是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進地區的再開發。稅收增值籌資通過發售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設施，也可用于向私人開發商貸款進行劃定區域的建設。城市債券通過20～30年期的地產稅收入來償還；第三種是商業改良區，是一種基于商業利益自愿聯合的地方機制，征收地方稅為特定地區發展提供資金來源。商業改良區是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區域物質環境的改善[7]。

三是采取多種方式對城市開發提供財政資助。在城市更新過程中，美國聯邦政府采取多種方式對城市提供財政資助，如“新城鎮內部計劃”，聯邦政府利用它的社區開發街道資金來資助城市開發，期望給私人投資以資助。后來1977年的住房和社區開發法實行了城市開發活動津貼來使用資助私人和公私合營的開發計劃，使私人開發商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報[7]。此外，聯邦政府提供抵押擔保，鼓勵金融機構利用抵押貸款資金等資助城市開發項目。

3.香港——以完善法律政策體系、成立專門職能機構與建立公平補償制度促進城市更新

一是建立完善的法律政策體系，為城市更新提供重要制度保障。香港是成熟的法制社會，擁有較為完善的法律、規章和辦事程序。經過近30多年的城市更新歷程，香港關于城市更新的法律政策體系逐步完善成熟，建立了一系列相關法律法規，如《市區重建局條例》《市區重建策略》《收回土地條例》以及《城市規劃條例》等配套法律法規。這些法律法規詳細規范了機構設立、職責和責任、財務制度、規劃程序、土地收回及處置制度等市區更新可能涉及的各個方面，對于更新過程中可能涉及的問題，也指明了適用相關的法律規范[8]，對新時期城市更新工作作出了制度安排和頂層設計。

二是成立市區重建局，為統一開展城市更新提供組織保障。香港市區重建局根據《市區重建局條例》于2001年5月成立，取代前土地發展公司。重建局是一個獨立于政府的法人團體，是香港執行舊城更新職能的唯一機構。香港特區政府對重建局的運作、資金來源、財政、回收土地、政策制度等方面給予支持。重建局主要職能是統籌更新規劃、改善城市環境和基礎設施、優化土地利用結構、保護歷史文化建筑，是香港政府調控土地一級市場的代表。重建局作為香港城市更新主管機構，對于掌握存量土地市場、提供持續不斷的開發空間、促進城市土地集約利用，提升城市競爭力和產業結構等方面具有十分重要的作用。

三是堅持公平補償和公眾參與，確保城市更新工作順利開展。城市更新實際上是對城市土地空間和經濟利益進行再次分配的過程，涉及多方面的利益主體，能否做到利益平衡和社會公平，直接考驗著城市管理者的智慧[9]。香港政府在推行市區更新工作中，最大限度地維護各方利益不受損失，是香港城市更新有序推進的重要手段。《市區重建策略》明確規定市區更新必須堅持的原則主要有：保證因重建項目而使物業被收購或收回業主獲得公平合理的補償；保證受重建項目影響的住宅租戶獲得妥善安置；保證市區更新項目使整體社會受益；充分確立和運用“以人為本、社區導向、公眾參與、與民共議”的工作方針，受重建項目影響的居民應有機會就有關項目表達意見，依法保障市民的充分參與權和知情權。香港政府在城市更新過程中注重公平補償和公眾參與兩個核心環節，取得了最廣泛的社會認同和公眾支持，促進城市更新工作順利開展。

（二）國內城市更新與土地集約利用的實踐探索

近年來，城市更新成為我國一些發達城市新一輪建設和發展的重要抓手，通過土地二次開發和存量挖潛，提高土地資源的利用效率，走出了一條土地資源節約集約利用的新路，如深圳的“城市更新”、廣州的“城中村改造”以及佛山的“三舊改造”等均是在新增建設用地緊缺的背景下，為促進城市土地集約利用所做出的策略。其中，深圳市、廣州市在創新土地管理制度、完善更新政策體系、構建利益平衡機制等方面進行了有益探索，取得較為明顯的成效。據統計，截至2017年1月，深圳全市城市更新立項598項（拆除用地面積約48.11平方公里），其中，單元規劃方案通過審批361項，涉及拆除用地面積約28.39平方公里，開發建設用地面積約19.92平方千米，規劃批準總建筑面積約10285萬平方米。通過城市更新實施已累計供應用地面積約13.4平方千米，累計完成投資已達2448億元。截至2017年3月，廣州市正在實施的城市更新項目中，投入市財政資金66.3億元；已實現固定資產投資1018億元，促進272個現代產業投資項目落戶；建成村民安置住宅和物業463萬平方米，在建156萬平方米，惠及約6萬戶居民；城中村建筑密度降低55%，綠地率提升30%；改造城鎮危破舊房199萬平方米，增加公益性用地7.4平方公里，建設公建配套服務設施181萬平方米；保護修繕文物古跡、工業遺產、歷史建筑121宗、總建筑面積17.23萬平方米。城市更新的“深圳模式”、“廣州模式”可為我國其他地區的城市更新、土地管理制度的改革創新提供有益經驗。

1.深圳市城市更新與土地集約利用的政策措施

一是不斷完善城市更新政策體系。2009年10月出臺的《深圳市城市更新辦法》提出了“城市更新”概念，成為國內首部系統規劃舊城改造工作的政府規章。《深圳市城市更新辦法》強化了完善城市功能、優化產業結構，處置土地歷史遺留問題、提升低效用地潛力、促進社會經濟可持續發展等內涵。隨后，深圳市接連制定多項規章制度，形成了一套相對完善成熟的城市更新政策體系。從2004年起，深圳市相繼出臺《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》《深圳市城中村（舊村）改造扶持資金管理暫行辦法》《深圳市城市更新單元規劃制訂計劃申報指引》《城市更新單元規劃審批規則》《深圳市城市更新項目保障性住房配建比例暫行規定》《深圳市城市更新辦法實施細則》《深圳市城市更新清退用地處置規定》以及《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》等系列配套文件，涵蓋了城市更新工作全流程。深圳市建立完整的城市更新政策體系，對促進和規范城市更新工作發揮了重要作用。

二是堅持政府引導，充分發揮市場積極主動性。政府引導就是著重發揮好政府在城市更新中的引導和服務作用，主要做好規劃統籌、法規保障和監管服務等工作[10]。深圳市在城市更新工作職能分工是市級層面主要負責政策制定、計劃和規劃的整體統籌，區級層面主要負責項目實施的協調和監管。市場運作就是充分發揮市場在資源配置方面的決定性作用。深圳市城市更新遵循市場運作原則，一方面放松行政管制，改造項目可采取由權利人自行實施、市場主體單獨實施或者聯合實施城市更新的方式。另一方面通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新。同時，注重尊重和保障原業主、原村民等原權利人的合法權益及改造意愿。在拆遷、補償等問題上，同樣遵循市場機制的原則，由開發主體與原權利主體平等協調解決，避免了因政府直接介入而引發各種矛盾和摩擦。

三是土地管理制度的改革創新。深圳市不斷創新土地政策，改革土地管理制度，以推進城市更新工作。重點在土地供應方式、征收補償標準、安置標準和方式、土地收益分配調節方式、土地財稅、歷史遺留問題處理等方面進行政策創新，主要包括改造用地可以協議方式出讓給原權利人或參與改造的市場主體；未建設用地可通過城市更新的規劃整合進行騰挪、置換，零星用地可以協議出讓給開發企業；區分城中村、舊屋村、舊工業區和其他舊區等不同類型，適用差異化的地價標準；建立地價與容積率的聯動機制等。此外，在非農建設用地和征地返還用地指標落地、歷史用地處置方面，城市更新還發揮了消化歷史欠賬、激發政策創新的作用。

四是建立土地利益共享機制。在利益分配上，深圳市城市更新建立土地利益共享機制，堅持政府、市場主體、產權主體及原農村集體經濟組織的共贏，改變了傳統的由政府主導新增土地收益分配的局面。在這種機制下，政府主要立足于公共配套的落地，要求更新單元內必須提供不小于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積15%的用地，用于建設城市基礎設施和公共服務設施，改造后住宅項目需按住宅總規模8%～12%的比例配建保障性住房，產業項目需照12%的比例配建創新型產業用房。市場主體通過參與全環節的開發運作，特別是針對不同的更新項目享受差別化的地價政策，降低了實施成本，分享了土地增值收益。相關產權主體通過物業安置和貨幣補償的方式也充分共享了增值收益，同時推動了原農村集體經濟組織的轉型發展，徹底改變了社區居民的生產生活方式。

2. 廣州市城市更新與土地集約利用的政策措施

一是成立城市更新局，統籌城市更新工作。2010年2月，廣州市成立“三舊”改造工作辦公室，統籌管理全市“三舊”改造工作。2014年12月，廣州市進行機構改革后，將廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責、市有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責整合劃入廣州市城市更新局，成為內地首個市級城市更新機構。廣州市城市更新部門是城市更新工作的主管部門，統籌協調全市城市更新工作。具體負責制定城市更新政策、城市更新規劃，組織編制城市更新項目計劃和資金安排使用計劃；指導和組織編制城市更新片區策劃方案，審核城市更新項目實施方案；多渠道籌集資金，運用征收和協商收購等多種方式，組織城市更新范圍內的土地整合歸宗，土地整備，推進成片連片更新改造等。

二是綜合運用全面改造與微改造并重的更新方式。自2016年起，廣州市改變過去以全面改造（拆除重建）為主的改造方式，探索“微改造”模式，因地制宜，突出重點綜合運用全面改造和微改造兩種方式推進城市更新。其中，在需要調整城市空間布局、建設城市重大戰略平臺的重點發展地區以及已列入“退二進三”企業名錄的舊廠房，污染較重、按政策近期必須搬遷的舊廠房，或目前效益較差而企業積極性較高的舊廠房，主要采取全面改造的方式，成片連片推動實施。在其他地區，尤其是建成區中對城市整體格局影響不大或必須保留、保護，但現狀用地功能與周邊發展存在矛盾、用地效率低下、產業類型低端、人居環境較差的地塊，如：歷史文化街區、老舊小區、人居環境較差的城中村、中心城區國企舊廠房，主要采取微改造的方式，實現空間的活化利用。

三是共享土地增值收益，共同推進改造。城市更新中核心環節是土地資源重組中的利益再分配和再平衡問題。廣州市城市更新創建了共享的土地改造模式，政府或開發單位與被拆遷改造單位和個人之間就土地增值收益分配形成共享模式，更新工作得以順利推進[11]。如政府收回國有建設用地使用權進行改造時，原土地使用權人可按土地出讓成交價的 60%計算補償款；對于原址用地中占總用地面積50%以上的，規劃控制為道路、綠地及其他非經營性公共服務設施的，不具備經營開發條件的用地，由政府依法收回并按同地段1.8容積率商業基準地價的 60%計算補償款。在拆遷階段引入企業進行拆遷的，拆遷費用和合理利潤可以作為征地補償，從土地出讓收入中支付；“三舊”改造中涉及公共基礎設施建設的，從土地出讓金中安排相應的項目資金給予支持等。這些具體政策均體現了更新改造政策利益共享的要求，使原業主可以分享土地增值收益，將原本政府與原業主對立的關系變成合作共贏的關系，大大推進了更新改造工作的開展。

四是創新融資渠道和方式，發揮市場機制作用。廣州市通過開發性金融、公積金貸款以及企業債、股權融資、信托融資、投資基金融資、PPP等方式，多渠道解決資金來源，探索組建廣州城市更新基金，發揮市財政資金的龍頭作用，撬動和吸引社會低成本資金參與城市更新。2017年7月，總規模達2000億元的廣州城市更新基金正式成立，其中首期基金“廣州軌道交通城市更新基金”規模為200億元。城市更新基金作為以資本推動城市發展的重要載體，創新城市更新投融資模式，圍繞土地整備和物業活化兩大重點，實現對城市更新項目的統一組織、統一儲備、統一規劃、統一建設，打造“基金+土地+運營”的城市更新模式。重點支持采取政府與社會資本合作模式（PPP）的老舊小區微改造、歷史文化街區保護、公益性項目、土地整備等城市更新項目，借助國有企業資本的杠桿效應，以基金的方式撬動更多的社會資本參與。

四、城市更新過程中土地集約利用的經驗與啟示

通過分析英國、美國、香港、深圳、廣州等不同國家和地區的城市更新實踐，可為我國其他地區城市更新提供有益的經驗啟示。

一是加強并完善立法是推進城市更新工作的有力保障。建立相對完整的城市更新法律政策體系，詳細規定城市更新的內容、目標、程序、各方的責任義務等相關內容，以法制約束和指導更新工作。同時，根據發展形勢、政策實施的效果適時作出政策調整，并對相關法律法規及時修訂，以滿足城市更新工作需求。將更新改造中的矛盾和問題納入法制化軌道解決，讓城市更新有法可依，有助于建立良好的市場秩序，確保公平正義。

二是設立專門管理機構，發揮政府不可或缺的重要角色。從國內外城市更新經驗來看，英國成立城市開發公司，美國成立城市更新署，香港成立市區重建局，廣州市成立城市更新局統一管理主導城市更新工作是推動城市更新工作的組織保障。實踐證明，在自由競爭市場經濟環境下，同樣需要政府專門管理機構在城市更新工作中發揮重要的作用。從深圳市改造實踐中也可看出，政府充分發揮領導、統籌和協調作用是項目得以成功實施的關鍵[7]。因此，政府作為統籌各方利益的主體，利用公信力，協調組織各方利益群體，解決更新工作中遇到的難題，從而使項目得以順利推進。

三是實施多種方式吸引社會資本投資城市更新。英國成立了城市發展基金，用作收益不足的計劃內改造項目的補償金，以帶動私人投資的積極性。美國城市更新運動前期幾乎60%以上資金由聯邦政府籌措資助，后期使用城市開發活動津貼來資助私人和公私合營的開發計劃。因此，建議借鑒國外城市或地區成功經驗，結合不同的項目類型及實施改造的迫切程度，一方面加大政府資金投入，另一方面制定具體的激勵政策來吸引社會資金。可以通過財政補貼、稅費減免、容積率獎勵、提供貸款擔保、延長還貸期限等手段直接或間接進行資助。吸引社會資本投入城市更新，從而在資金上保證城市更新工作順利開展。

四是建立多元化運作模式，保證城市更新工作順利開展。在運作模式上，可建立多元化的更新模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規劃的前提下可以采取靈活的改造模式。如鼓勵私營機構參與改造，也可以采取與開發商合作改造的方式或由政府自行改造，給市場提供較大的選擇余地，從而緩解政府在市區重建中因人力、物力和財力壓力而影響改造進程[12]。

五是注重土地權益和利益的平衡。城市更新過程應強調以人為本，以全面公眾參與的方式，建立公平、合理的利益補償、土地增值收益分配制度，充分調動土地權屬人、市場參與主體的改造積極性，保證城市更新的實施。

[1]魏偉新．城市土地有效供給現狀與對策[J]．廣東經濟,2013(8):57-59．

[2]王利文,魏偉新．城市化可持續與土地問題思考[C]．廣東經濟學會2010年會,2010:101-106．

[3]王利文,魏偉新．廣東加強節約集約用地的對策研究[J]．南方農村,2012(5):40-44．．

[4]嚴若谷,周素紅．城市更新中土地集約利用的模式創新與機制優化——以深圳為例[J]．上海城市管理,2010(4):23-27．

[5]陳瑩,張安錄．城市更新過程中的土地集約利用研究[J]．廣東土地科學,2005(4):14-20．

[6]戴學來．英國城市開發公司與城市更新[J]．城市開發,1997(17):30-33．

[7]楊靜．英美城市更新的主要經驗和啟示[J]．中國房地信息,2004(3):63-65．

[8]陳敦鵬．香港市區重建歷程、機制及其啟示[A]．2011年中國城市規劃年會論文集,2011．

[9]陶希東．新時期香港城市更新的政策經驗和啟示[J]．城市發展研究,2016(23):39-45．

[10]耿延良．深圳城市更新路在何方[J]．住宅與房地產,2015(15):91-100．

[11]賴壽華,吳軍．速度與效益：新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J]．規劃師,2013(3):36-41．

[12]唐健,王慶日,譚榮．國外城市更新經驗與啟示[N]．中國國土資源報,2017-02-18．

作者簡介：宋榕潮，廣東省土地調查規劃院工程師，主要從事土地資源管理與政策研究工作。

（責任編輯：盧小文）

Experience and Enlightenment of Intensive Land Use in Urban Renewal

Song Rongchao

This article discusses the relationship between city renewal and land intensive use through lessons from the domestic and foreign cities in the process of renewal experience and puts forward policy recommendations for our country.

urban renewal; land resource; intensive use

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.006

教育部人文社會科學研究規劃基金項目（14YJA630083）成果。