公共實訓基地建設與發展中存在的問題與對策研究

李長虹++陳玉杰

摘要：在深入分析目前公共實訓基地建設現狀及建設、運作過程中存在問題的基礎上，提出應重新梳理功能、加大建設力度、制定建設標準、創新建設模式、構建網絡服務機制等公共實訓基地可持續發展的對策建議。

關鍵詞：公共實訓基地；技能人才；公共服務

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）03-0032-05

當前，技能人才短缺已經成為經濟社會持續發展和產業轉型升級的重要制約因素，在這一背景下，中央和地方出臺了一系列激勵和扶持政策建設公共實訓基地，公共實訓基地建設呈現大發展局面。不可否認，公共實訓基地在技能人才培養、師資培訓和課程開發等方面發揮了重要作用，但在建設與發展過程中仍然存在很多問題。因此，非常有必要對目前公共實訓基地建設與發展中存在的問題進行認真梳理與分析，并研究解決這些問題的對策，使公共實訓基地在技能人才培養中發揮更大的作用。

一、公共實訓基地建設現狀

從2000年上海高技能人才公共實訓中心建成并正式對外服務開始，全國各地紛紛建立公共實訓基地，尤其是東部經濟發達地區，如天津、浙江、江蘇、廣東、山東、福建等地，陸續建立了符合當地產業發展方向，由政府集中投資，面向社會培訓機構、行業企業、職業院校等免費開放的功能齊全、技術先進的公共實訓基地。

（一）公共實訓基地的建設規模

目前，東部地區中心城市、經濟發達的地市均建有公共實訓基地，設備投資規模大多在5 000萬元以上；中西部地區省市也在規劃建立不同規模等級的公共實訓基地，投資規模3億多元的中國（重慶）職業技能公共實訓中心于2015年正式啟動，廣西在南寧和柳州、寧夏在銀川規劃建立的公共實訓基地也正式開始建設。經過十多年快速發展，全國公共實訓基地建設規模越來越大，服務能力得到了大幅度提高。

（二）公共實訓基地的主要建設模式

目前，公共實訓基地的建設模式主要有三種：一是由政府主導、單獨出資建設的公共實訓基地，面向社會開展公益性實訓和技能鑒定等。如上海高技能人才公共實訓中心、天津市職業技能公共實訓中心、深圳市高技能人才公共訓練基地等，由當地人力資源和社會保障部門主導建設。獨立建設的實訓基地雖然可以更好地實現資源共享，但建設周期長、投資數額大。二是依托院校，由政府與院校共同出資（或政府單獨出資）建設，面向社會開展實訓和技能鑒定等服務的基地[1]，如廣州市公共實訓鑒定基地工貿學院分基地、紹興市公共實訓基地等。三是政府依托企業、行業，由政府與企業、行業共同出資（或政府單獨出資）建設，或經過政府認定并給予一定補貼，確定現有企業或行業培訓機構為職業技能實訓基地，如江蘇省高技能人才專項公共實訓基地等，這種類型的實訓基地，會承擔部分公共服務職能。

（三）公共實訓基地的主要運作模式

公共實訓基地建設模式不同，運作模式也有差異，總的來講主要有三種運作模式。第一種是由政府部門獨立運作的模式，體現了政府的主導和引導作用。這種模式的主要優點是真正體現了公益性，運作經費由政府財政核撥。第二種是依托院校運作的模式，運作經費通常主要由院校負責（有時政府會有一定的資助）。這種模式能充分發揮院校在師資、場地和學生等方面的優勢，設備利用率較高，但基地的公益性、公共性、開放性不能保證。第三種是政府補貼社會化運作的模式。這種運作模式同樣存在公共性、開放性及公益性問題。

二、公共實訓基地建設存在的問題

雖然公共實訓基地在技能人才培養、師資培養和課程項目開發等方面發揮了重要作用，但在公共實訓基地建設過程中仍然存在很多問題。

（一）基地定位問題

公共實訓基地建設的必要性問題應該說已經得到了基本解決，應不應該建的爭議不大，問題是如何建基地，建成什么樣的基地。

1.政府的角色

一是關于治本與治標的選擇。技能人才尤其是高技能人才短缺是長期存在的問題，需要政府和市場“雙軌”機制來解決。在市場培養機制失靈的情況下，政府主導投資建設公共實訓基地，開展技能人才培養工作，是解決技能人才短缺的治本選擇之一，政府有可能在相當長的時期內扮演主導角色。但在大多數情況下，這種選擇往往只起到治標的效果，只能在一定程度上緩解技能人才短缺的矛盾。二是關于介入廣度與深度的權衡。政府無法提供無限服務，不可能大包大攬，在不同階段，角色有所不同，應努力并逐步形成供給主體多元、供給方式多樣的新的服務格局，必須考慮將市場化手段引入公共服務領域，逐步解決技能人才培養市場失靈問題。

2.基地的功能

公共服務中存在區域發展不平衡和同一區域內發展也不平衡現象，因此，公共實訓基地是否定位于典型服務即是打造高地還是填平洼地。我們知道，檢驗公共設施功能的標準之一是使用，如果定位于打造高地，則一定會存在美學價值大于使用價值的情形，一定程度上會造成資源浪費；如果定位于填平洼地，則公共實訓基地的示范引領作用難以體現。

3.服務的費用

公共服務不是免費服務。公共實訓基地既要考慮服務的可持續性，也要考慮服務的公平性。因此，由使用者支付一定的費用（使用者付費）有其合理性。

可以認為，政府主導、示范引領、基本公益及解決技能人才需求矛盾是公共實訓基地的基本定位。

（二）布局規劃問題

1.布局

公共實訓基地的布局一方面應問需于服務對象，政府不能代替服務對象選擇；另一方面應對政府出資建設的其他公共訓練資源，如公辦職業院校進行合理、科學的統籌。

2.規劃

公共實訓基地重視項目的規劃設計，但對基地功能實現缺乏整體解決方案，整體解決方案應該包括功能定位、項目設置、運行管理機制、服務模式、績效評估等內容。

3.配套

設備配置好了，課程資源跟不上，無法組織培訓是最突出的問題；另外，師資也沒有做好儲備，尤其是那些定位于“高”、“新”的項目，所以，在項目設置時應重視訓練課程、師資等配套資源建設。

（三）運行模式問題

運行模式的問題主要表現在成本如何分擔、購買服務以及與服務模式如何相適應等方面。

1.成本分擔

成本分擔實質上就是是否收費、收費多少的問題。公共實訓基地在運作過程中有完全公益、基本公益、完全成本、適當盈利四種模式。完全公益即免費服務，不收取任何費用；基本公益是使用者支付一定的費用，體現一定的成本分擔機制；完全成本是指只收取成本費用，不以盈利為目的；適當盈利是指收取比成本略高的服務費用，盈利部分用于設備的更新、補充。

2.購買服務

政府購買服務是黨的十八屆三中全會后全面深化改革戰略部署的一項重要舉措，是轉變政府職能、提高公共服務供給水平、激發社會組織活力的一個重要途徑。政府負責基地的規劃、建設、監督、評估，基地的運行管理通過購買服務來實現。“購買服務、成本分擔”能夠體現“政事分開、管辦分離、養事不養人”的改革方向。當然，在具體實施購買服務的過程中，需要解決好“買什么”（內容）、“誰來買”（主體）、“向誰買”（承擔者）、“怎么買”（流程）、“買得值”（績效）等問題。

3.服務模式

需要有能夠滿足服務對象個性化要求的服務方法、服務手段、服務工具、服務資源。運營模式必須要能夠適應這種服務模式的要求，才能提高公共實訓基地的運作效率。

（四）管理體制問題

管理體制也許是公共實訓基地建設過程中最大的問題。需不需要設立獨立的機構？如果需要那么應該設立什么樣的機構？機構的性質、規模如何？這些都是非常棘手的問題。

1.機構的職能

是定位于管理機構還是服務機構或是運營機構？定位不同，職能不同。另外，機構的定位與運作模式、服務模式也密切相關。

2.機構的規模

應該配置什么樣的人員？配置多少？要不要配置固定的教師？這些都是必須思考的問題。人員配置與職能密切相關。

3.機構的治理結構

如果是事業單位，按照現在事業單位改革的要求，應建立法人治理結構，實現決策、監督與執行的分立。決策要有利益相關者的充分參與，監督要實現內部和外部雙重監督，以確保執行機構的執行效率。

（五）保障制度問題

保障制度問題主要指資金保障，包括新項目的建設費用與現有項目的運營費用。一方面，由于受到地方財政狀況及財政預算支出通常零增長的制約，公共實訓基地建設的持續性投入難以保障；另一方面，其他資金來源不確定，如失業保險金用于購買公共實訓基地設備能否再有突破，企業職工教育培訓經費能否統籌使用等等，都是問題。

（六）其他問題

上述五個問題帶有普遍性，除此之外，還存在下列特殊性問題，不同的公共實訓基地各有差異。

1.職業標準問題

主要表現形式為缺失及滯后。一方面是國家職業標準與地區行業企業標準脫節，另一方面是很多職業沒有國家職業標準。許多公共實訓基地定位于“高”、“新”，很多項目不能夠進行鑒定考評，對基地的服務影響非常大。

2.資源開發問題

主要表現在訓練資源不配套，開發能力薄弱。大多數公共實訓基地購買的設備都是生產型設備，存在如何將生產型設備運用于實訓教學的問題；大部分基地無課程，即使有也不成體系，無法形成科學有效的系統培訓。

3.培訓基礎問題

主要表現在中低級技能人才儲量不足。如果公共實訓基地定位于高技能人才培養服務，則中低級技能人才儲量不足，會嚴重影響公共實訓基地的服務效益。

4.服務模式問題

要提高培訓的有效性和針對性，服務模式至關重要。能否提供個性化的技能培訓服務是服務模式的核心。個性化服務必須要有相應配套的服務手段與服務工具，信息化是這種服務模式的基礎，而大部分公共實訓基地尚不能采取這一模式。

5.績效評估問題

公共實訓基地的建設經費主要來源于政府財政投入，如果對運作情況缺乏必要的監督與評估，則很難對政府投資的效率和效益進行客觀公正的評價[2]。目前，大部分公共實訓基地都沒有對運作績效進行評估。

三、公共實訓基地可持續發展的對策建議

（一）重新梳理基地功能

公共實訓基地的核心功能是職業技能培訓，同時要依托公共實訓基地為技能人才提供綜合服務，逐漸形成以職業技能培訓為核心功能，集技能鑒定、技能競賽、技術交流（包括新技術、新工藝、新設備、新材料等前沿內容的推介交流）、師資培養、技能（職業）展示、新職業（工種）開發、就業服務、實訓裝備研究開發、訓練模式開發、訓練課程開發、評價模式創新等于一體的綜合服務功能體系。

（二）加大基地建設力度

公共訓練基地是技能人才培養的一項政策創新，是構建勞動者終身職業培訓體系的重要組成部分。但總體上而言，仍屬于“碎片化”式改革，以單點規劃、建設為主，覆蓋范圍有限，服務能力不足。要提高公共服務能力、擴大公共服務范圍，需要進行整體規劃、設計，并加快建設，快速形成服務能力。

（三）制定基地建設標準

應通過制定職業技能實訓基地建設標準，促進公共實訓基地管理科學化、規范化，更好地服務社會經濟發展和勞動就業。公共實訓基地建設標準應主要包括投資主體、運作機構、性質及設置原則、服務功能、場地環境、設備配置、服務能力、人員配置、評估機制等方面。

（四）創新基地建設模式

目前公共訓練基地主要以政府投資獨立建設或政府與事業單位屬性的職業（技工）院校共同出資建設為主，從本質上講，均為政府“統包”投資建設的。這種“統包”使公共實訓基地存在一系列問題，如財政壓力大、監管不力、運營風險大、開放共享不足、設備使用效率不高、行業企業等積極性不高等。2015年，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，鼓勵通過合同、委托等方式向社會購買公共服務。公共實訓基地作為技能人才公共服務平臺，完全可以引進政府和社會資本合作（PPP）共建模式，為公共實訓基地融資和運營中的諸多問題提供新的解決辦法[3]。一是實現多方融資，可以減輕財政負擔；二是強化政府的監督職責，提高實訓基地運營效率；三是可以激發經濟活力，增強創造力；四是可以擴大與非政府組織的合作范圍，提升整合社會培訓資源的力度，提高公共服務能力。

（五）構建網絡服務機制

應構建政府主導、社會力量參與的多中心供給體制，形成公共實訓基地服務網絡[4]。政府是構建網絡服務機制的關鍵。一是政府要牽頭，按照“統籌管理、合理布局、資源共享、功能互補”原則，整合現有公共資源，建立以公辦職業院校為核心的公共實訓基地網絡；二是政府要引導、重點扶植行業企業參與公共實訓基地建設，建立院校與行業企業緊密合作機制；三是政府要通過制度設計，解決部門化和碎片化問題，充分發揮公共實訓基地網絡的作用，實現整體性治理。

（六）努力實現制度創新

公共實訓基地建設經歷了政策創新階段，現在應該思考通過制度創新，實現高技能人才公共服務平臺的可持續發展。政策創新解決高技能人才短缺的社會問題或因應高技能人才的社會需求，有一定的階段性，但制度創新可解決可持續性發展問題。要實現從政策創新到制度創新的跨越，首先要認真分析制約公共實訓基地可持續發展的內在因素；其次，要建立健全公共實訓基地可持續發展的制度體系，包括穩定的經費保障制度、與機制相適應的財政支付制度、扶持和輔助行業企業參與制度等；再次，要建立公眾導向的績效評估制度。

（七）重視研究開發工作

一是要加大對職業技能實訓基地運營模式的研究?！百徺I服務”“服務外包”“基校合作、基企合作、基行合作、基機合作”等是近年來國內公共實訓基地運作模式的基本形式，應充分吸收不同模式的優點，創新運作管理模式。二是要加大對高技能人才公共服務標準體系的研究，包括服務內容、服務標準、質量監控與績效評估等。三是要加大對技能人才培養模式的研究，增強培訓的針對性和有效性，創新培訓方法，加快先進培訓技術的運用，創新技能人才評價模式，實現人才評價與工作業績相結合，人才評價過程與工作過程相結合，充分調動企業的積極性。

（八）開發公共實訓資源

有了職業標準，還需要有好的課程，好的訓練設備，好的服務支持平臺。應通過開發貼近生產實際、符合實訓要求的訓練課程和訓練設備等公共實訓資源，建立公共實訓資源庫，提高公共實訓資源的服務效率。

（九）創新合作服務模式

一是要創新“基企、基?！焙献髂Ｊ剑瑢⒒亟ㄔO成校企合作的重要平臺，充分發揮基地貼近企業、行業的優勢，擴大公共實訓的規模。

二是要充分發揮企業或行業的知識、技術、資源、信息等優勢，共同參與制定技能人才培養標準、共同開發專業教材、共建實訓室、共同開展技術創新，參與合作項目的評估、職業技能鑒定等相關工作，特別是要加強與企業的合作，成為企業技能人才外包培訓基地。

三是要創新對外交流合作模式，通過研究發達國家和地區公共訓練平臺的做法和經驗，積極進行本土化改造，如學習先進的技能人才培養模式、培訓課程和考核評價標準，引進國際職業證書，與國際知名企業合作共建公共實訓基地，共建培訓學院等。

公共實訓基地建設雖然已在東部地區率先探索，但經過十多年的實踐，仍然可以認為是一個嶄新的課題。2016年，國家發展改革委員會制定了《公共實訓基地建設專項管理辦法（暫行）》，強力助推公共實訓基地建設工作，規定省級大型公共實訓基地項目的補助上限為1.5億元，地市級綜合型公共實訓基地項目的補助上限為7 000萬元，縣級地方特色型公共實訓基地項目的補助上限為3 000萬元?？梢灶A見，隨著中央和各省市地方政府對此項工作的高度重視，公共實訓基地必將在技能人才尤其是高技能人才培養工作中發揮巨大的作用。

參考文獻：

[1]楊萍，徐國慶.PPP：公共實訓基地融資管理的新途徑[J].職教論壇，2009（33）：42-45.

[2]李長虹.高技能人才公共實訓云服務網絡體系的構建[J].職業教育研究，2013（1）：168-171.

[3]王國光.高職院校公共實訓基地建設探索及實踐研究[J].高等職業教育（天津職業大學學報），2011（1）：47-49.

[4]周寧武，曾益坤.公共實訓基地建設與運行評估指標體系的構建[J].物流技術，2011（15）：138-141.

（責任編輯：王恒）