西部地區社會穩定的法治路徑與對策研究
——以云南楚雄“大調解”機制為例

陳勇

（楚雄師范學院，云南楚雄 675000）

西部地區社會穩定的法治路徑與對策研究
——以云南楚雄“大調解”機制為例

陳勇

（楚雄師范學院，云南楚雄 675000）

伴隨著經濟社會的轉型，我國社會矛盾糾紛不斷加劇、日趨復雜，采用何種路徑與對策化解社會矛盾糾紛已成為包括西部地區在內的全國性課題。作為西部地區之一的云南省楚雄市結合當地實際，通過整合人民調解、行政調解、司法調解、行業協會調解、仲裁調解等資源，構建“五調聯動”、覆蓋城鄉、低成本的“大調解”機制，成為西部地區社會穩定的一種有價值的法治路徑。同時必須基于該機制運行中存在的不足，不斷對其加以完善。

西部地區；社會穩定；法治路徑；“大調解”機制；對策

引言

當前，我國正處于社會轉型期，“這一時期的特點是風險頻發，矛盾凸顯和尖銳、形式多樣且呈現出復雜化趨勢，土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、醫患矛盾、環境污染等引發的社會矛盾糾紛時有發生”，[1]這無疑影響了社會的和諧與穩定。面對層出不窮、表現形式多樣的社會矛盾，必須逐一加以化解。然而，現行的以訴訟制度為核心的社會矛盾糾紛解決方式因受制于法律固有的滯后性、程序性、調整對象的有限性和高成本、低效率、執行難、司法腐敗以及不愿對簿公堂的傳統觀念等諸多因素，難以成為社會矛盾糾紛化解的最佳方式，而傳統的調解方式又因可調范圍有限、信任度不夠、規范不嚴格、調解結果不具有強制執行力等因素而流行形式。于是，人們只好訴諸非理性的方式解決糾紛。

面對著社會矛盾糾紛的復雜化趨勢，包括美、德、英、日在內的西方發達國家均有自己的非訴訟糾紛解決機制，例如，美國的與訴訟制度相互銜接、協調并行的ADR（替代性糾紛解決方式）在審判前解決了大量糾紛，真正進入審判程序的起訴案件只有不到5%；德國的糾紛解決機制已經形成一個多元化體系，法院的繁簡分流程序使得司法資源的利用率相對較高，民間調解機構遍布城鄉和各行各業，勞動爭議等專門化糾紛解決機構也廣泛構建。英國、日本等國家也在積極推行非訴訟糾紛解決機制。[2]

黨的十七屆四中全會《決定》指出，要“完善矛盾糾紛排查化解機制，引導群眾依法表達合理訴求，切實維護群眾權益”。黨的十八大報告也指出，要“正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。”這是中央對新形勢下維護社會和諧與穩定提出的新要求。

如何采取行之有效的法治路徑與對策化解社會矛盾糾紛，已經成為西部地區的重要課題。在這方面，作為西部地區之一的云南楚雄通過建立“黨政領導、政法牽頭、人民調解為主、各方參與、有效整合司法調解、人民調解、行政調解、仲裁調解、行業協會調解等調解資源為一體”的“大調解”機制來化解社會矛盾糾紛，可以說是一種大膽的探索和有益的嘗試，新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺、《半月談》雜志等重要媒體曾對此加以報道。

本文旨在以云南楚雄的“大調解”機制為例，對西部地區創新“大調解”機制的必要性、“大調解”機制的優勢及其在西部地區實施的可行性，西部地區實施“大調解”面臨的問題等進行深入研究，在此基礎上提出進一步完善西部地區“大調解”機制的具體對策，為我國西部地區化解形形色色的社會矛盾糾紛提供一種可行的法治路徑與對策。

一、西部地區創新“大調解”機制的必要性

近年來，隨著西部地區經濟和社會的發展，諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭奪灌溉用水、打架斗毆等傳統矛盾糾紛與諸如物管、醫患、教育、征地拆遷安置、土地流轉、企業改制等跨部門、跨行業的新型矛盾糾紛相互交織，呈復雜化趨勢。[1]87抽樣調查表明，在受訪的100人中，與他人發生過糾紛的人數占到了受調查人數的30%。而且，實際的情況可能比調查數據更為嚴峻，因為本次調查的受訪者中工作穩定、受教育程度相對較高的人居多，不太容易與他人發生矛盾糾紛。

面對這些矛盾糾紛，西部地區的很多群眾或者因為受到不愿對簿公堂的傳統觀念的影響，或者因為擔心訴訟方式的高成本、低效率、受案范圍窄、執行難，自己又無力支付高昂的訴訟費用等原因而不愿選擇訴訟方式來解決,而仲裁這一方式，大部分人又不熟悉，因而也較少選用，剩下的就是與對方協商解決或請有關組織調解，問卷調查結果也印證了這一點。在被調查的100人中，有高達69人（占被調查者的比例為69%）選擇“愿意采取與對方協商”的方式解決糾紛，46人（占被調查者的比例為46%）選擇“愿意采取請有關組織調解”的方式解決糾紛，只有6人（占被調查者的比例為6%）選擇“愿意采取向法院起訴”的方式來解決糾紛，另有1人（占被調查者的比例為1%）選擇“愿意采取申請仲裁”的方式來解決糾紛。不過，與對方協商解決雖不失為一種不傷和氣的糾紛解決方式，但畢竟雙方處于爭議狀態，出于面子的原因，任何一方都不會輕易主動尋找對方，于是最終剩下的就只有調解這一由第三方主持的不失面子的糾紛解決方式。

長期以來，調解以其特有的便民性、主動性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在萌芽狀態，對社會穩定起著“減壓閥”的作用。然而，無法否認的是，各種調解單兵作戰、各自為政的傳統調解體系已經難以滿足及時、便宜、有效、權威地化解各類型糾紛的現實需要，能否構筑一種及時、便宜、有效、權威的糾紛解決方式，對于社會穩定顯得尤為重要，尤其是西部地區經濟文化相對落后，群眾法律意識不夠強，司法系統工作人員從數量到質量均與發達地區存在較大差距，更何況有的人即使已經通過訴訟方式解決糾紛，然而事后還是不依不饒，采取上訪、鬧事等方式意圖獲取法外利益，使得采用訴訟方式解決糾紛遠未達到案結事了的效果，一些矛盾糾紛因為得不到及時有效的化解甚至演變成動輒聚眾到政府門前靜坐、圍堵醫院、學校等單位的群體性事件。[1]87此外，西部地區同時又是少數民族較集中的地區，靠德高望重的人解決糾紛的傳統習慣在這一地區的慣性依然很大。在這樣的背景下，動輒靠訴訟方式解決日益增多的社會矛盾糾紛，顯得很不現實，作為西部地區之一的云南楚雄的“大調解”機制就是在這樣的客觀現實需要下孕育而生的。

云南楚雄的“大調解”機制主要由組織機構和配套制度兩大部分構成。在組織機構上，云南楚雄建立了“黨政領導、政法牽頭、人民調解為主、各方參與、有效整合人民調解、司法調解、行政調解、仲裁調解、行業協會調解等調解資源為一體的“大調解”委員會；在配套制度上，云南楚雄建立了“大調解”會員會的工作流程制度、登記制度、統計制度、回訪制度、調查取證制度、案例討論制度、例會制度、學習、培訓制度、考核制度、檔案管理制度等一系列制度，確保了“大調解”委員會能順利開展工作。[1]87

云南楚雄“大調解”機制的特點可以概括為“一網絡、五調解、九中心、千組織、萬調員”。“一網絡”指的是以“五位一體”、“五調聯動”為內容、覆蓋全市各鄉鎮、各社區的“大調解”工作網絡；“五調解”指的是“大調解”體系包含了人民調解、行政調解、司法調解、仲裁調解、行業協會調解一共五種調解在內；“九中心”指的是在楚雄市人民調解委員會下設立有醫患、教育、勞資、交通事故處理、征地拆遷安置、物業管理、企業改制、環境資源和土地流轉九個行業糾紛調解中心；“千組織”指的是建立了覆蓋全市各鄉鎮村或社區、各部門、各單位的996個人民調解委員會。此外，還有村民調解小組2598個，居民調解小組231個，小區調解委員會162個；“萬調員”指的是各種調解組織共配備了12515名調解工作人員，實現了凡是有人群的地方就有調解組織，凡是有糾紛的地方就有調解工作。[1]87

圖表1“大調解”委員會工作流程圖①引自陳勇.社會矛盾糾紛大調解工作機制建設研究——以云南省楚雄市大調解機制為例[J].楚雄師范學院學報，2013，（7）.

圖表2“大調解”工作網絡圖②引自陳勇.社會矛盾糾紛大調解工作機制建設研究——以云南省楚雄市大調解機制為例[J].楚雄師范學院學報，2013，（7）.

二、“大調解”機制的優勢及其在西部地區實施的可行性

（一）“大調解”機制的優勢

相比于傳統調解、仲裁尤其是訴訟等糾紛解決方式，云南楚雄的“大調解”機制具有一些優勢，主要表現在：

1.“大調解”機制的受案范圍較廣

云南楚雄的“大調解”機制設有醫患、教育、勞資、交通事故處理、征地拆遷安置、物業管理、企業改制、環境資源和土地流轉九個調解中心，受案范圍極為廣泛，既可受理諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭奪灌溉用水、打架斗毆等傳統矛盾糾紛，又可受理諸如物管、醫患、教育、征地拆遷安置、土地流轉、企業改制等跨部門、跨行業的新型矛盾糾紛，較之以往單打獨斗的傳統調解機制只能受理某一類或某幾類糾紛，其更能及時、便宜地調處形式多樣的社會矛盾糾紛。[1]87有關數據顯示，云南楚雄的“大調委”自2010年11月30日成立至2015年6月15日，受理各類糾紛1786件，調解成功1694件，涉及人員死亡的糾紛222件，協議涉及賠償金額達9800.758萬元，調解率為100%，調解成功率94.84%，履行率為100%，接待來訪群眾11779人/次，接聽來電1782次。①引自楚雄市司法局.創新調解機制維護行業秩序化解矛盾糾紛促進社會穩定[R].2015.引用時有刪節。

尤其值得一提的是，在化解醫患糾紛和拆遷糾紛這兩塊最難啃的“硬骨頭”中，“大調解”機制成效明顯，較好地發揮了社會穩定“減壓閥”的作用。

以醫患糾紛為例，近年來，因醫患關系的緊張引發的群體性事件呈上升趨勢，到醫院設置靈堂、擺花圈等“醫鬧”現象愈演愈烈，已嚴重影響到了社會的穩定。為了調處轄區內37家州、市、鄉（鎮）和民營醫療機構與患者在就醫過程中發生的醫療事故損害賠償、醫療事件損害賠償、醫療服務合同等糾紛，云南楚雄由政府出資，聘請法律、醫療界專家組成人員、辦公地點和經費均獨立于衛生部門或醫學會之外的第三方機構——醫患糾紛人民調解委員會，制定了相應的醫調會工作流程，建立了相應的醫療責任保險機制，以減少醫患糾紛達成協議后因履行問題而使糾紛進一步升級的現象。該醫療責任保險機制規定，爭議金額在6000元以下的，可以由醫院和患者協商達成協議，由中標保險公司賠付80%，醫院承擔20%；金額在6000元至60000元之間的，則需通過鑒定程序，對醫療事故或過錯進行定性、定責、定損的鑒定，保險公司參與調解過程，達成協議后或法院裁判后由保險公司再根據《人民調解協議》或法院的裁判文書予以支付。醫患糾紛人民調解委員會成立后，社會效果較為顯著，到醫院設靈堂、擺花圈的現象有很大程度地減少。有關數據顯示，從2010年11月30日醫調會成立至2015年6月15日，共受理醫患糾紛214件，調解成功195件，涉及人員死亡的糾紛99件，協議涉及賠償金額為1024.7萬元，調解率為100%，調解成功率91.12%，履行率為100%。②引自楚雄市司法局.創新調解機制維護行業秩序化解矛盾糾紛促進社會穩定[R].2015.引用時有刪節。

2.“大調解”機制可以克服法律固有的一些缺陷

“大調解”可以不必過分拘泥于法律，國家政策、公平原則等均可成為調解的依據，避免了采取訴訟方式解決新型糾紛時無法回避的法律真空的窘境。[1]89“大調解”對舉證規則也沒有訴訟程序嚴格，可以避免發生訴訟中常見的一方當事人因為對舉證規則不熟悉而吃虧的情況。調查表明，在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有7人（占被調查者人數比例15.2%）表示，之所以不選擇向法院起訴而選擇請有關組織調解來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，可以避免法院判決的不公正。

3.“大調解”機制的結案效率高

眾所周知，案件一經進入訴訟程序，就面臨著嚴格而繁瑣的訴訟程序，一個案件審理下來，少則兩三個月，多則半年甚至一兩年，如果執行時對方不配合，需要的時間還要更長，而用調解方式解決糾紛，因為“調解方式因當事人是在自愿的原則之下達成的協議,因而能在一定程度上做到‘案結事了’”[3]，加之程序相對寬松，故解決糾紛花的時間比訴訟和仲裁要短許多，可以高效地解決糾紛，防止當事人間的矛盾糾紛因久拖不結而加劇。一些案件即使進入到了訴訟環節，法院也可采用司法調解的方式解決，而司法調解同樣是大調解的有機組成部分。以云南省楚雄市人民法院灑雞口法庭為例，2012年1月至9月，灑雞口法庭受理各類訴訟案件188件，審結167件；審結案件中調解、撤訴129件，調解、撤訴率達77.2%①引自工作報告.灑雞口法庭積極參與社會管理創新取得良好效果[R].楚雄市人民法院網站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id= 393，2016-10-20.，充分發揮了司法調解的效能。調查表明，在嘗試過大調解機制解決糾紛的24名受訪者中，有16人（占被調查者人數比例66.7%）表示采用“大調解”機制解決糾紛的好處在于“調解更省時間”。在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有20人（占被調查者人數比例43.5%）表示，之所以不選擇向法院起訴而選擇請有關組織調解來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，調解的效率更高。

（二）“大調解”機制在西部地區實施的可行性

1.“大調解”機制“五調聯動”、覆蓋城鄉，有利于節約西部地區稀缺的司法資源

建立“大調解”機制之前，法院進行的司法調解，人民調解委員會進行的人民調解，行政機關進行的行政調解，仲裁委員會進行的仲裁調解，各行業協會進行的行業協會調解是單兵作戰、各自為政，“大調委”的成立，則提供了一個共同的平臺，初步實現了“五調聯動”、覆蓋城鄉，使得當調解程序啟動后，案件能初步實現分流。對屬于“大調委”受案范圍的，由“大調委”直接處理；對不屬于“大調委”受案范圍的，分流或配合有關部門處理。對調解未能達成調解協議或是達成調解協議后不能履行協議的，告知當事人向人民法院起訴或是向仲裁機構申請仲裁，這樣就避免了當事人之間一旦發生糾紛動輒訴諸法院或向仲裁機構申請仲裁的現象，可以節約有限的司法資源和準司法資源，這在司法人才匱乏、司法資源極為有限的西部地區有著非同尋常的價值。

2.“大調解”機制中調解協議在西部地區更容易得到執行

與法院的判決、仲裁機構的裁決所不同的是，由于調解協議是糾紛雙方在調解組織及調解員主持之下達成的利益妥協，具有自愿性，尤其是西部地區人口多為少數民族，民風淳樸，誠信觀念比較強，因而在調解協議達成后，相較于法院的判決和仲裁機構的裁決更容易得到執行。調查表明，在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有16人（占被調查者人數比例34.8%）表示之所以不選擇向法院起訴而選擇請有關組織調解來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，其結果容易更執行，而在嘗試過大調解機制解決糾紛的24名受訪者中，有13人（占被調查者人數比例54.2%）表示采用“大調解”機制解決糾紛的好處在于“調解的結果容易更執行”。

3.“大調解”機制解決矛盾糾紛的成本低，與西部地區群眾的經濟生活水平相適應

西部地區群眾收入普遍不高，高額的訴訟費用讓很多老百姓打不起官司，也就只好訴諸暴力或通過聚眾鬧事等非理性方式解決彼此之間的糾紛，這將導致社會的不穩定[1]89。相對于以訴訟方式和仲裁方式解決糾紛，采用調解方式可以為當事人省下數額不菲的訴訟費用、執行費、律師代理費等開支，除了進入訴訟程序后由法院所進行的司法調解和由仲裁機構主持的調解要收費外，“大調解”機制中其他類型的調解都是免費的。因此，對于西部地區的群眾而言，低成本甚至是零成本的“大調解”機制無疑是最具有現實意義的糾紛解決方式，這也是群眾之所以愿意選擇調解方式解決糾紛的原因。抽樣調查表明，在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有21人（占被調查者人數比例45.7%）表示之所以不選擇向法院起訴，而選擇請有關組織調解來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，可以省很多錢。

4.“大調解”機制可以更方便群眾，與西部地區的山區、半山區較多的實際相適應

西部地區山區、半山區居多，交通不發達，出行極其不便，有的鄉鎮到縣城甚至要繞道其他縣，從家里到達基層法院所在地，要花一天左右的時間。以云南楚雄市為例，不是每個鄉鎮都有市法院的派出法庭，若一旦發生糾紛就訴諸法院的話，也只能到離家一兩百公里的市法院起訴，打一個官司，至少要到城里兩三趟，既費時間又費錢，而如果就在當地就近請有關組織調解的話，則可以隨叫隨到，更加方便、及時、便宜地解決彼此之間的糾紛。調查表明，在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有24人（占被調查者人數比例52.2%）表示之所以不選擇向法院起訴而選擇請有關組織調解來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，更方便群眾。

5.“大調解”機制與西部地區解決糾紛主要靠傳統習慣法的實際相適應，便于大范圍推廣

“大調解”機制與我國傳統文化觀念相吻合，與西部地區的少數民族眾多、解決糾紛主要靠傳統習慣法的實際相適應，從而便于推廣。孔子曾說過：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”，在中國的傳統文化里，無訟就是社會和諧的標志，“以和為貴”、“冤家宜解不宜結”的文化理念，一直被廣大群眾所接受。即使彼此之間發生糾紛，老百姓也非常不愿意撕破臉面對簿公堂。調查表明，在表示愿意通過“請有關組織調解”方式解決糾紛的46名受訪者中，有17人（占被調查者人數比例37%）表示之所以不選擇“向法院起訴”而選擇“請有關組織調解”來解決糾紛，是因為調解和訴訟相比，調解可不撕破雙方的臉面。西部地區少數民族眾多，人們之間如果有什么糾紛，往往習慣于通過請鄰里鄉親中的族長或德高望重或是輩分較高之人主持公道，例如：彝族地區的老百姓之間一旦發生糾紛，習慣于用“彝族習慣法”來解決糾紛，當事雙方會各自聘請一個“德詁”擔任主要調解人，同時還要各自聘請一個本家中的男性長輩擔任監護人。當事的雙方叫做“莫知”，主要調解人叫做“塔莫”或“莫博”，監護人叫做“莫大”，具有全權處理這次糾紛的決定權。若系重大糾紛，在調解過程中，還會有更多的“德詁”加入調解，有時會多至三四十人，形成一個松散的“調解團”。這個“調解團”的所有成員統稱為“莫薩”，而后來加入的調解人員，叫做“莫之莫若”，是主要調解人的助手。判決案件時。調解人和當事人雙方，到一方家里或在野外，坐在火塘邊調解，以火塘邊作為法庭判案。①引自李永勤．淺談民族地區構建和諧社會與法治建設的完善[EB/OL]．法律咨訊網，http://www.dyzxw.org/html/article/201105/18/71129. shtml，2016-11-20.正是由于“大調解”機制與我國無訟的傳統文化觀念和西部少數民族地區解決糾紛的傳統習俗有著天然的相似性，從而便于在西部地區大范圍推廣。

三、西部地區實施“大調解”機制面臨的問題

在看到云南楚雄“大調解”機制有諸多優點的同時，也要看到該機制實施中存在的不足，這些不足也可能會是西部地區實行“大調解”機制時面臨的共性問題，具體表現在：

（一）普通群眾對“大調解”機制的認知度較低

由于傳媒不夠發達和宣傳不到位，云南楚雄當地的老百姓中很多人都不知道有這么一個可以方便及時調解各類糾紛的“大調解”委員會及各類調解中心的存在。調查數據表明，雖有70%的受訪者聽說過“大調委”可以調解當事人之間的糾紛，但這主要是由于受訪者中，與“大調委”相關聯的單位的工作人員較多，公安局、司法局、大調委、檢察院的人就占到了受訪者的72%，其他受訪者大多選擇“沒聽說過‘大調委’可以調解當事人之間的糾紛”這一選項，如在受訪的10名大學生中，有8人選擇“沒聽說過”，占該組受訪者的80%，其他組普通受訪者中，有11人選擇“沒聽說過”，占該組受訪者的61.1%，有些人雖然聽說過“大調解”委員會，可不知道它具體是干什么的。此外，甚至包括大調委組成單位工作人員在內的很多受訪者都無法準確地回答出“大調解”機制的組成部分以及特點。受訪者中，13%的人完全不知道“大調解”機制的組成部分包括哪些。還有，對于大調解機制的組成部分的認知情況，認知度較高的是人民調解，知道的比例高達68%，較低的是仲裁調解，知道的比例為40%。令人不解的是，在大調委組成單位的26名受訪者中，很多人居然無法完整回答出“大調解”機制的三個特點，其中有10人（占大調委組成單位受訪者的比例為38.5%）選擇“五位一體”，有16人（占大調委組成單位受訪者的比例為61.5%）選擇“五調聯動”，有15人（占大調委組成單位受訪者的比例為57.7%）選擇“覆蓋到居（村）民委員會一級”，仍有3人（占大調委組成單位受訪者的比例為11.5%）干脆不知道“大調解”機制的特點。

（二）“大調解”機制對各種調解資源的整合還不夠

“大調解”機制整合各種調解資源，實現“五位一體”、“五調聯動”的思路雖說很好，也有一些規則對具體的調解工作流程加以規范，但由于受制于各種調解資源背后機構和人員隸屬關系的復雜、辦公場所的分散、信息化水平不夠高等因素，要使人民調解、司法調解、行政調解、仲裁調解、行業協會調解這五種分別屬于不同的體系、由不同的部門進行、工作人員屬于不同編制的調解資源真正整合在一起，實現無縫對接，還有很長的路要走。[1]89可見，“大調解”機制對各種調解資源的整合力度還不夠大。

（三）西部地區對“大調解”機制的經費投入很有限

越是貧窮、落后的地區，越是矛盾糾紛不斷，就越是需要及時化解，也就越是需要大量經費的投入，而西部地區經濟落后、財政困難，想在“大調解”機制的硬件建設（辦公場所、辦公設備、資料、信息化建設）和軟件建設（人員選拔、培訓、人員報酬）上加大投入，難度很大。以楚雄市為例，每年僅由楚雄市地方財政投入35.22萬元“大調解”機制運行經費，僅僅只夠發放調解員和工作人員的補助費用。

（四）“大調解”機制與訴訟機制的銜接不夠緊密

“大調解”機制與訴訟機制的銜接不夠緊密表現在由于大部分調解協議并沒有按現行調解法的規定在協議達成之后的法定期限三十日內申請司法確認。因而，一旦出現一方當事人不履行調解協議，另一方當事人無法像法院的判決那樣可以直接向法院申請強制執行。因此，對于除了司法調解和仲裁調解以外的其他調解，比如未在法定期限內申請司法確認的人民調解以及行政調解、行業協會調解，如果一方當事人達成調解協議后又翻悔，或是沒有主動履行調解協議所確定的義務，另一方當事人根本就沒有辦法申請強制執行，只能被迫回到訴訟途徑以求得具有強制執行力的一紙判決。結果是加大了當事人的糾紛解決成本，加重了當事人的負擔，也影響了群眾對“大調解”的認可度和信賴度。調查表明，在大調委組成單位的26名受訪者中，有多達13人（占大調委組成單位受訪者的比例為50%）選擇楚雄“大調解”機制的缺點和問題在于“有的案件調解后仍需要向法院起訴解決”這一選項，恰好印證了上述觀點。

（五）“大調解”機制中調解員從質量到數量都不夠

“大調解”機制中的調解組織聘請的調解員多為機關事業單位的退休人員，他們雖有豐富的人生閱歷和生活經驗，懂得民風民俗、鄉土人情，但法律專業素養相對欠缺，對于調解一些諸如鄰里糾紛、過失傷害、爭奪灌溉用水、打架斗毆之類的傳統矛盾糾紛可能不會存在太大的障礙，因為對這些糾紛的調解更多是需要動之以情，曉之以理。然而，對于諸如物管、醫患、教育、征地拆遷安置、土地流轉、企業改制等跨部門、跨行業的新型矛盾糾紛，如果不懂得法律、不具有一定的專業知識，恐怕難以勝任調解員的工作，[1]90因為當事人可能會由于不信任調解員的專業能力而不接受調解員所作的調解。調查表明，24個選擇“嘗試過‘大調解’機制”的受訪者中，在回答“您認為楚雄采用‘大調解’機制解決糾紛存在的缺點和問題在于什么？”時，各有2人（占選擇“嘗試過‘大調解’機制”的受訪者的比例為8.3%）選擇了“調解人員和稀泥”和“調解人員素質不高”，另有3人（占選擇“嘗試過‘大調解’機制”的受訪者的比例為12.5%）選擇了“調解過程馬虎了事”。

此外，還有調解員數量嚴重不足的問題，這使得云南楚雄的“大調解”體系中，雖說有九個專門的調解中心，但其中的大部分專職調解員同時隸屬于不同的調解中心，落入了中國慣有的“一套人馬，幾塊牌子”的俗套，這就不免會讓當事人對其專業性產生懷疑，進而放棄向相關調解中心申請調解的想法轉而選擇訴訟途徑解決糾紛。

（六）“大調解”機制的社會影響及社會效果還不太明顯

現實生活中，還有不少人認為申請調解不如到法院打官司靠譜，在回答“您若與他人發生矛盾糾紛，愿意去嘗試一下通過‘大調解’機制解決糾紛嗎？”這一問題時，盡管有83人（占受訪者總人數的比例為83%）選擇“愿意”，但其中有65人（占受訪者總數的65%）是與“大調委”相關的單位的工作人員，其他18名受訪者中，有14人選擇“愿意”，比例為77.8%，有4人選擇“不愿意”，比例為22.2%，尤其是在10名在校大學生受訪者中，選擇“愿意”和“不愿意”的人數持平，均為4人，所占比例均為40%，另有2人選擇“不知道”，所占比例均為20%。也就是說，在與“大調委”無關的單位的受訪者中，28.6%的人選擇“不愿意”。

此外，高達76%的受訪者選擇“未嘗試過‘大調解’機制解決糾紛”。可見，楚雄當地黨委政府付出很多努力構建的“大調解”機制沒能最大限度地發揮化解各類社會矛盾的作用，這也可以從楚雄市人民法院2012年第一季度司法統計與分析數據中得印證。該數據顯示，2012年第一季度楚雄市人民法院受理民商事案件638件（含舊存案件117件，新收案件521件），同比上升67件。民商事案件收案數較2011年同期相比上升12.85%,婚姻家庭案件、合同糾紛案件、權屬侵權案件在民商事案件中所占比例較高（見表3，4）。相比而言，楚雄的“大調委”和各調解中心自2010年11月30日成立以來，截至2011年9月25日，在近10個月的時間里，只受理各類矛盾糾紛125件，成功調處102件。也就是說，如果不考慮時段因素，10個月內通過“大調解”機制受理的案件數只相當于楚雄市法院一個季度的受案數（不含舊案）的24%，這說明楚雄有四分之三多一點的案件是通過訴訟途徑而不是通過“大調解”機制加以解決的。導致此種情況發生的原因一是社會轉型期各種社會矛盾突顯，各類不安定因素不斷涌現，導致案件頻發,法院立案數隨之上升；二是由于楚雄市的“大調解”工作體系運行時間較短，各工作部門之間尚未形成良性互動的工作格局，矛盾糾紛分流處理機制尚未充分發揮其效能，導致民商事案件立案數量并未明顯下降，數量仍然居高不下。①引自楚雄市人民法院．二○一二年第一季度司法統計與分析[EB/OL].楚雄市人民法院網站，http://www.cxsfy.gov.cn/file_read.aspx id= 325，2016-10-22.不過，隨著時間的推移，這種局面已得到了相當程度的扭轉，如果統計截至2015年6月15日，則云南楚雄“大調委”已受理各類糾紛達1786件,年均為399件，接近了法院立案數的2/3。

表3楚雄市法院2012年第一季度各類民事案件受理數的對比（單位：件）

表4楚雄市法院2012年第一季度各類民事案件所占比例

調查數據顯示，在嘗試過“大調解”機制解決糾紛的24名受訪者中，選擇“非常滿意”和“滿意”的均為9人，所占比例均為37.5%，選擇“基本滿意”的為6人，所占比例為25%，有17人選擇“‘大調解’機制有存在的必要”，占70.8%，有8人選擇“‘大調解’機制完善后有存在的必要”，占29.2%。這表明，受訪者對“大調解”機制的總體滿意度較高，但同時也應該看到，在回答“您認為楚雄建立‘大調解’機制后，楚雄的上訪群眾或向公安機關報案、向法院起訴的人員如何變化”這一問題時，在72名維穩機構的受訪者中，雖有22人選擇“明顯減少”，占的比例為30.5%，但也有8人和37人分別選擇“變化不大”和“不知道”，甚至有1人選擇“明顯增多”。也就是說，認為楚雄“大調解”機制的社會效果不太明顯的維穩機構的受訪者的比例高達69.4%。這表明，“大調解”機制仍然需要不斷改進和完善。

四、完善西部地區“大調解”機制的對策

（一）加大對“大調解”機制的宣傳力度

調查表明，26名大調委工作人員受訪者在回答“應從哪些方面改善‘大調解’工作”這一問題時，有18人（比例達69.2%）選擇“加強對‘大調解’的宣傳”。有鑒于此，要通過報刊、廣播、電視、露天廣告、公交車廣告等大眾傳媒以及網絡、手機等新媒體，以喜聞樂見的形式讓廣大群眾認識到“大調解”機制較訴訟方式解決糾紛所具有的優勢。同時，應該要求“大調委”組成部門的人員加強學習，了解“大調解”機制的特點、流程，做“大調解”機制的義務宣傳員，引導廣大群眾愿意選擇“大調解”機制來化解糾紛，自覺放棄濫訴、累訴、纏訴行為，節約有限的司法資源。[1]90

（二）充分用好國家法律賦予西部地區的地方立法權和民族立法權，完善現行的“大調解”機制

為了將“大調解”機制制度化、規范化、常態化，促進“大調解”良性、有序、健康發展，最理想的途徑當然是建議國家在修改人民調解法時，對“大調解”的類型、主體和效力、“大調解”機制中調解員的選聘條件及其培訓與激勵機制、“大調解”的工作機制與流程、“大調解”與訴訟制度的銜接、“大調解”的經費保障、人民法院對“大調解”的業務指導等內容加以規定。

當然，在修改人民調解法的條件和時機尚未成熟時，西部地區可以先由地方各級立法機關利用憲法和立法法賦予的地方立法權和民族立法權制定規范性文件，對上述問題中不涉及全國性立法權的內容加以規定，當務之急是要解決好以下問題：

1.強化調解協議的效力

強化調解協議的效力，一是應該賦予大多數調解協議以強制執行力，除非一方反悔或是有初步證據表明調解協議有可能違法時，才有必要向人民法院申請司法確認；二是即使對于應該申請司法確認的情形，也應規定調解協議當事人可以隨時向人民法院申請司法確認，而不是像現行的《人民調解法》第三十三條和《民事訴訟法》第一百九十四條規定的“可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認”。這樣，如果一方當事人不履行義務，另一方當事人可以隨時向法院申請司法確認，并依據經過司法確認的調解協議向人民法院申請強制執行，以增強“大調解”機制的權威性，[1]90使“大調解”機制發揮更大的作用。

2.完善調解員選聘條件及培訓與激勵機制

一是為提高調解員的業務素質，應規定調解員實行資格準入制度，調解員的年齡不小于35歲，必須懂法律、懂民風民俗、具有從事相應類別調解工作所必備的專業知識，且須通過由地級市（自治州、盟）以上人民政府司法行政部門組織的筆試和面試，取得調解員資格證書，[1]90對通過國家司法考試后報考調解員資格的人員，可免除筆試。

二是為解決調解員數量不足的問題，應拓寬調解員產生的途徑，在從社會上吸引一些優秀的人才充實專職調解員隊伍的同時，也要從一些涉法機構和專業機構（如律師事務所、交警隊、醫院、土地局、工商局、教育局、學校、物管公司等）聘請工作人員充任兼職調解員。

三是應該規定以縣（區、縣級市、旗）為單位建立動態的調解員庫，對專兼職調解員實行嚴格的分類管理，建立調解員業績檔案，對調解員進行履職考核，對成績突出者由縣級以上人民政府授予“優秀調解員”榮譽稱號，對履職考核不合格者，必須強制參加業務培訓直至合格，才能再次擔任調解工作。

四是在業務培訓上，應規定對調解員每年至少進行兩次業務培訓，業務培訓主要由人民法院承擔，由其主動指導人民調解，積極完善

“大調解”機制。調查表明，26名大調委工作人員的受訪者中，在回答應從哪些方面改善“大調解”工作時，有19人（比例達73.1%）選擇“加強對調解員的業務培訓”，可見調解員自身對業務培訓有著強烈的需求。在這方面，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒。他們在巡回辦案中，始終把指導人民調解工作作為轄區綜治工作的重點來抓，邀請人民調解員旁聽案件審理，提高他們的業務知識和調處能力，光是2012年1月至9月，就培訓人民調解員達150多人次。①引自工作報告.灑雞口法庭積極參與社會管理創新取得良好效果[EB/OL].楚雄市人民法院網站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx id=393，2016-10-20.

五是應由政府財政給予調解員補助、津貼，提高調解員的待遇，在國家財力允許的情況下，將專職調解員納入體制內進行管理，以解決調解員動力不足乃至流失的問題。26名大調委工作人員的受訪者中，在回答“應從哪些方面改善‘大調解’工作”這一問題時，有17人（比例達65.4%）選擇“提高調解員的待遇”，有9人（比例達34.6%）選擇“將調解員納入體制內”。為此，需要中央財政專項資金和省級配套資金的強有力支持，國家也應大力調整現行維穩經費的投入方向，多向諸如預防和化解社會矛盾糾紛的“大調解”委員會一樣的機構傾斜，因為這可以起到事半功倍的效果。

3.建立類似于醫院“導醫臺”一樣的案件分流制度

案件分流制度應包括兩個部分：

一是法院系統的案件分流制度，主要是針對很多群眾一有糾紛就訴諸法院的現實而設。在法院系統的案件分流制度設計上，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒。該法庭認真貫徹執行《審判工作流程管理規程》，嚴把立案關，對當事人起訴的離婚糾紛、相鄰關系糾紛、人身損害賠償糾紛、小額債務糾紛等民事糾紛，首先詢問當事人是否經過人民調解。如果未經過調解，則向其闡述“大調解”機制的優勢，并在尊重當事人對糾紛解決途徑選擇權的前提下，建議當事人將糾紛交村調解委員會、鄉鎮司法所、人民調解委員會或其他相關職能單位進行調解。對于涉及面較廣、矛盾易于激化涉及土地糾紛案件和當事人較多的共同訴訟，積極會同當地人民調解委員會進行訴前調解，努力把矛盾化解在進入訴訟程序之前。僅在2012年1月至9月，該法庭就通過勸導當事人采取申請人民調解、基層組織調解等方式化解矛盾糾紛13起，對調解不成的糾紛案件，則依法及時立案受理，保證當事人的訴訟權利。①引自工作報告.灑雞口法庭積極參與社會管理創新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院網站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

二是大調解機構的案件分流制度，是指當案件到了“大調解”機構后，針對不同的案件類型進行分流，將案件分配給不同的調委會進行調處。特別需要指出的是，要努力實現各調委會在同一地點辦公，以避免群眾因對調解流程不熟悉，或是因往返于距離相隔較遠的不同調委會之間而耽擱時間，導致出現矛盾糾紛久拖不決而使事態變得越發復雜的情況。

（4）擴大可調案件的范圍

為了方便群眾，應將更多的案件納入可調范圍，以最大限度地發揮“大調解’機制的作用。調查表明，26名大調委工作人員的受訪者中，在回答“應從哪些方面改善‘大調解”工作”這一問題時，有11人（比例達42.3%）選擇“擴大可調案件的范圍”，說明“大調解”機制還有潛力可挖。

（5）積極探索“訴調對接”新機制

在探索“訴調對接”新機制方面，楚雄市人民法院灑雞口法庭的做法值得借鑒，該法庭的做法包括以下三大方面：

一是不斷完善如前所述的案件分流制度；

二是大力推行案件庭前調解。立案后，除法律規定不適用調解程序的案件外，對其他案件尤其是適用簡易程序審理的案件均進行庭前調解，且方式靈活多樣，除召集雙方當事人到法庭調解，還到當事人所在地的鄉村或當事人住處，大大方便了當事人，節省了訴訟時間和成本，更緩解了當事人因訟訴產生的心理壓力。僅2012年1至9月，灑雞口法庭就有7件案件通過庭前調解達成了協議。

三是積極推行委托調解和邀請調解。一方面，人民調解組織經常邀請法官共同參與調解他們受理的案件。另一方面，法庭在案件審理過程中，亦會邀請人民調解員、基層組織成員、當事人的親戚、當地知名人士參與協助調解或委托其主持調解，促使當事人達成調解協議。僅是2012年1月至9月，灑雞口法庭就有10%的案件是通過委托調解方式成功達成了調解協議。②引自工作報告.灑雞口法庭積極參與社會管理創新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院網站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

（6）拓寬“大調解”解決糾紛的依據，注重情、理、法三者的結合

“大調解”中解決糾紛的依據主要是法律但又不能完全拘泥于法律，道德規范、民俗、民族習慣（民間法）、鄉規民約、國家政策、法理、公平原則等也可作為“大調解”的參考依據，[1]191有利于避免因法律的滯后性和調整對象的有限性而來帶的法律真空窘境。在這當中，尤其是西部地區民間法在處理家庭倫理方面的糾紛時具有靈活性，又不傷和氣，使得糾紛雙方在糾紛解決之后，仍能和睦相處。因此，需要充分發掘西部地區大量存在的民族習慣法，把真正有利于西部地區少數民族群眾現實生產、生活的，且與現行國家憲法、法律不相抵觸的內容保存下來，吸收入當地的民族區域自治規范之中[4]，使之成為“大調解”的參考的依據之一，這顯得尤為重要，因為“‘吸收’民間法、習慣法等的合理部分。將具有進步意義的部分整合進入有關法律法規之中,使之成為制定法的一部分，而對于其中落后的,甚至是于法律相沖突的部分不合理的內容進一步推向邊緣。這樣可以有效避免完全順應民族風俗習慣將導致的國家制定法在民族地區實施中形成障礙。”[5]同時，“大調解”中要動之以情，曉之以理，站在在公平、中立的立場，引導當事雙方換位思考，從情、理、法多維的角度對糾紛進行分析，尋求雙方的利益交匯點，提出確實可行的調解方案供當事人雙方采納。

（三）開發專門的“大調解”案件管理信息系統

為了提高效率，要開發專門的“大調解”案件管理信息系統，將全部已受理案件錄入該系統，實現案件分類管理和全過程動態管理。并且，“大調委”組成機構單位與調解員之間、“大調委”與人民法院的立案管理系統之間要能夠實現信息共享。這樣做的好處一是便于案件分流；二是當遇到相同或相似的案件時，調解員可以非常方便、快捷地通過該信息系統調取已經調解成功的案件的相關資料，結合案情迅速提出確實可行的調解建議供當事雙方采納；三是其他調解員和“大調委”負責人也能通過該信息系統實時了解案件進展情況，起到督促和監督的作用。

結語

云南楚雄“五調聯動”的“大調解”機制具有比訴訟途徑較為明顯的優越性，能夠大大減少爭議雙方的對抗以及惡性事件的發生，實現法律效果和社會效果二者相統一，在西部地區構建和諧社會的過程中可以發揮特殊的作用，已經成為西部地區社會穩定的一種可供借鑒的法治路徑。

然而，云南楚雄“大調解”機制在運行中也暴露出一些問題，有些問題和也可能會是西部地區實行“大調解”機制存在的共性問題。比如，普通群眾對“大調解”機制的認知度較低，大調解”機制對各種調解資源的整合力度不夠，“大調解”機制與訴訟機制的銜接不緊密，對“大調解”機制的經費投入不足，“大調解”機制中的調解員從數量到質量還不夠等，這些因素的影響使得目前“大調解”機制至少在云南楚雄并沒有能夠取代訴訟方式成為化解社會矛盾糾紛的主要方式，還必須認真結合西部地區的實際，從制度上對其加以完善。

[1]陳勇．社會矛盾糾紛大調解工作機制建設研究——以云南省楚雄市大調解機制為例[J].楚雄師范學院學報，2013，（7）：56．

[2]吳春平．化解社會矛盾糾紛需要多元化機制[J]．中國司法，2007，（4）：71-74．

[3]尹玉林．轉型與矛盾:構建和諧社會的多元化糾紛化解機制[J]．甘肅社會科學，2007，（3）：186-187．

[4]李永勤．淺談民族地區構建和諧社會與法治建設的完善[EB/OL]．//http://www.dyzxw.org/html/article//201105/18/71129. shtml．2014-06-04.

[5]張謙元，劉明．民族地區社會穩定與建立多元化糾紛解決機制[J]．西北民族大學學報（哲學社會科學版），2010，（5）：114-120．

Research on Law Ways and Countermeasures About Social Stability in West China——In the Case of“Multipartite Mediation”Mechanism in Chuxiong City, Yunan Province

CHEN Yong
（Chuxiong Normal University，Chuxiong,Yunan，675000）

China is in some increasingly complex social contradictions with the period of social economic transition.It is a nationally representative subject in what ways and countermeasures be taken to resolve social distributes and conflicts.Yunnan is a province of west China.Chuxiong,a city of Yunnan,has started combing the local actual situation and covering urban-rural areas to construct a low-cost“multipartite mediation”mechanism of five-interaction-mediations which are people mediation,administrative mediation,judicial mediation,association mediation and arbitration mediation.This mechanism has been a valuable way of rule by law acting on social stability in west China.Meanwhile,it is also necessary to continuous improve this mechanism basing on its shortage.

west china;social stability;law ways;“multipartite mediation”mechanism;countermeasure

D902

A

2095-1140（2017）01-0057-12

（責任編輯：李語湘）

2016-10-20

國家社科基金西部項目“西南邊疆構筑各民族共有精神家園研究”（項目編號：15XKS034）。

陳勇（1972-），男，漢族，云南楚雄人，碩士，楚雄師范學院思想政治理論課教學科研部講師，主要從事應用法學研究。