基礎設施投融資中PPP模式運用的研究

童雙成

（安徽大學 經(jīng)濟學院，安徽 合肥 230061）

基礎設施投融資中PPP模式運用的研究

童雙成

（安徽大學 經(jīng)濟學院，安徽 合肥 230061）

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，雖然各級政府對基礎設施建設非常重視，投入也在不斷增加，但對比人民群眾對基礎設施與日俱增的巨大需求還是顯得有些力不從心.加之，近年來國內(nèi)外的經(jīng)濟大環(huán)境不景氣，經(jīng)濟增長下滑，財政收入增速放緩，單靠政府投資基礎設施的傳統(tǒng)模式已經(jīng)無法滿足人民群眾的需求.所以，采用一種新的投融資模式已是勢在必行，PPP模式因其自身特點成為一個非常好的選擇.但是，在實踐過程中PPP模式也顯露出許多問題，這些問題影響著該模式的廣泛推廣與運用.所以，本文將重點對這一情況進行分析并給出幾點建議.

基礎設施；PPP模式；公共部門；私人部門；風險

1 我國基礎設施發(fā)展現(xiàn)狀

我國傳統(tǒng)上對于基礎設施的定義分為廣義和狹義兩種，廣義的基礎設施主要是從社會分擔資本的角度去理解，涵蓋衛(wèi)生、科研、司法行政管理、教育系統(tǒng)等；狹義的基礎設施定義主要指交通運輸、排水排污、電力生產(chǎn)和供應、通訊以及公共設施和公共工程等經(jīng)濟型基礎設施等.本文指代的基礎設施主要是指狹義上的基礎設施.

改革開發(fā)以來，財政收入伴隨著經(jīng)濟的增長而快速增長，已從1978年的1132.26億元上升的2017年的159522億元（未剔除通貨膨脹等因素），漲幅接近140倍，年均增幅13.91%，各級政府對基礎設施投入也伴隨著不斷增加，但是資金需求仍未得到滿足.并且對基礎設施投入也存在諸多問題，如區(qū)域性較為明顯，有的地方對基礎設施較投入較大、設施也較為完善，有的地方則較為落后.1978-2016年間我國基礎設施建設總體呈上升趨勢，但從地區(qū)角度來看我國基礎設施建設呈現(xiàn)城市優(yōu)于農(nóng)村，東部地區(qū)水平較高、中部地區(qū)水平較低、西部地區(qū)和東北地區(qū)水平更低的現(xiàn)象，與我國城市經(jīng)濟發(fā)展水平分布情況基本類似.同時還存在著盲目投資、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及投資設施不可持續(xù)性等問題.長期的基礎設施不足，嚴重的影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展，以現(xiàn)有政府單方面主導、資金投入的發(fā)展模式難以順應國家的發(fā)展需求.

2 PPP模式概述

2.1 PPP模式定義

PPP，即“公私合伙或合營”，又稱政府和社會資本合作.由于自然和社會條件的差異，PPP在世界各國的發(fā)展存在一定差異，對其的分類和解釋也有所差別.從投資關(guān)系的角度來看，PPP主要可分為承包項目、開發(fā)經(jīng)營項目、合作開發(fā)項目.在承包項目中，公共部門占了整個工作的絕大部分，私人部門所占比重極小；在開發(fā)經(jīng)營項目中，公私簽訂合同，公共部門將項目分包給私人部門，由其負責建造、運營等工作，并在合同期內(nèi)取得相應的回報，到期后項目整體收歸公共部門；對于合作開發(fā)項目而言，公私共同參與項目運作融資等工作，并按照事先簽訂合同分享收益.

PPP模式從廣義上解釋是泛指公私部門的一種合作關(guān)系，前者為了提供公共產(chǎn)品和服務，后者為了獲取利潤.從狹義的角度來定義PPP則可以理解為一系列融資方式的整合，其強調(diào)政府對于項目的所有權(quán)以及政府與參與企業(yè)在合作過程中風險共擔和利益共享.PPP模式從本質(zhì)上來說，就是公共部門的一種職能轉(zhuǎn)變，從以往公共產(chǎn)品和服務的提供者占變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，利用公私部門各自的優(yōu)勢，提高效率.對于具體項目，采取不同的和合作方式和程度，力求達到最優(yōu)效率.

2.2 PPP模式在基礎設施建設中的優(yōu)勢

基礎設施項目絕大部分都無法用商業(yè)模式替代，政府不能完全依靠市場機制去實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務的提供.政府必須要在特定領(lǐng)域內(nèi)負起足夠的責任，投入足夠的資金.PPP模式對于政府的收益，是指在保證基礎設施服務質(zhì)量的前提下，政府采取此方式和傳統(tǒng)方式之間存在的正差額，如果是負數(shù)，就沒必要采取此模式.

政府采取PPP模式在適用項目中有以下幾點優(yōu)勢：

2.2.1 轉(zhuǎn)變角色職能，減輕財政壓力.政府通過PPP模式下的角色職能轉(zhuǎn)變，從基礎設施提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，集中于把控基礎設施建設的質(zhì)量和服務水平，降低財政支出，減輕財政壓力.

2.2.2 引入民間資本，提高工作效率.通過引入私人部門的資金到基礎設施建設中，拓寬融資渠道，利用私人部門在項目中多方面的先進工作經(jīng)驗、管理模式，同時發(fā)揮政府部門自身優(yōu)勢，各抒所長，降低基礎設施建設運營成本，提高工作效率，提升服務質(zhì)量.

2.2.3 降低投資成本，消除費用超支.在PPP模式下，只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私人部門才能開始獲利.私人部門因其自身的逐利性相比于政府部門，天生在項目的成本把控中賦有優(yōu)勢，并且對項目的技術(shù)和可行性的分析更加重視.所以在這種模式下的項目建設成本更低、效率更高、時間更短，并且政府有效的規(guī)避了項目的完工和資金風險.據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，采用PPP模式的項目較傳統(tǒng)模式，平均為政府節(jié)約資金使用17%.

3 我國PPP模式存在的問題

3.1 PPP模式處于萌芽探索階段

PPP模式引入我國已有20多年，但其仍處在萌芽探索階段，對其成體系的理論研究較少，實際應用的項目不多、規(guī)模也不大，主要是以試點的模式進行項目開展，其中成功的案例十分稀少.缺少實際案例的分析論證，難以積累時間工作經(jīng)驗，更難形成理論體系，導致建立完善的PPP市場環(huán)境和制度極為不利.

3.2 缺少完善的法律法規(guī)

政府公共部門由于掌握著行政權(quán)利，在與私人部門合作的過程中，如果其權(quán)利得不到合同或者法律的約束，私人部門很容易處于不利的位置，公共部門很可能會因為自身利益而損害私人部門的利益.所以PPP模式需要制定一套貫徹項目合作中的全環(huán)節(jié)的嚴格的法律法規(guī).然而目前我國的法律法規(guī)在這些方面還不夠完善，缺少專門的法律法規(guī)，并且已有的法律法規(guī)大多是由地方和部委指定的，缺少中央的認可，權(quán)威性和執(zhí)行力不足，操作性也較弱.對實際工作中解決具體問題的法律規(guī)定更是不足，綜合起來對PPP模式在我國的發(fā)展十分不利.

3.3 政府職能不明確

與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式下的政府職能有較大的轉(zhuǎn)變，政府要認識到自身的職能已經(jīng)從過去的基礎設施提供者轉(zhuǎn)變項目的監(jiān)督者與參與者.新模式下，政府應該明確自己該做什么，不要做什么.對于項目的設計、建設、運營以及維護等環(huán)節(jié)放手讓合作的私人部門去完成，不要過分干預，對于自身該負責的項目規(guī)劃、招標、監(jiān)督等環(huán)節(jié)則要認真負責，承擔重責.而實際工作中，政府部門的工作常常存在著“越位”和“缺位”的現(xiàn)象.如對私人部門涉入的供水、供電等存在自然壟斷性的基礎設施項目監(jiān)管不到位，極易導致私人部門為了牟取暴利而違規(guī).部門政府部門在PPT模式項目運行過程中，過分重視對私人部門資金引入、招投標、建設等工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而對后續(xù)項目的運營和維護缺少監(jiān)管，導致基礎設施對公眾的服務質(zhì)量較低.

3.4 公私部門風險分擔不合理

在PPP模式下，實際工作中項目風險對于公共部門或私人部門都具有階段性和復雜性等特點，無論是雙方中哪一方承擔過多的風險對項目的開展都十分不利，最優(yōu)的風險分配原則是對風險承受、應對和控制能力較強來承擔該風險.所以政府部門可以適當多承擔項目中的法律等方面的風險，私人部門則主要承擔項目的建設、技術(shù)、運營等方面的風險.但是從實際工作情況來看，一些地方政府為了引入更多的私人資本，在PPP項目中給予私人部門參與者過多的承諾，隱瞞一些市場風險，對公共部門極為不利.

4 改進我國PPP模式的幾點建議

4.1 挑選合適的項目，推進試點

派出經(jīng)過培訓的工作人員，篩選出具有代表性的調(diào)研項目，對地方的試點意愿、進展和潛在項目進行了解,有關(guān)部門對調(diào)研數(shù)據(jù)進行分析處理，將各種PPP項目進行分類.把收益較為穩(wěn)定、合同關(guān)系較為清楚、投資規(guī)模較大的項目作為PPP模式重點推廣項目，如保障房建設、市政供氣等.

4.2 完善PPP模式的相關(guān)法規(guī)制度

目前我國的市場經(jīng)濟體制還不完善，與PPP模式配套的相關(guān)政策制度較為滯后，加上地方政府的政績考核，PPP模式成為地方政府融資工具的可能性極大.因此PPP模式的推廣必須按照科學的路線，正確的指導，法規(guī)的約束、全面的監(jiān)管，不能讓PPP模式走上歪路.通過從試點項目積累的經(jīng)驗，制定相關(guān)法規(guī)制度.近年來，國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩，大量地方債將要到期.在巨大的債務壓力下，地方政府通過各種途徑籌集資金，甚至不惜成本大舉舉債，有的甚至造成了嚴重的后果.因此必須要建立一套完善的針對PPP模式的法律制度，用法律法規(guī)將政府的行為規(guī)范起來.

4.3 政府找準新角色

目前，我國政府在基礎設施建設中仍占據(jù)絕對主導地位，對基礎設施建設過程參與過多.但PPP模式的核心就是充分運用市場機制，減少政府對公共資源的直接分配，提高基礎設施、公共服務的效率和質(zhì)量，這無疑與PPP模式的推廣相悖.多伸看不見的手，少伸看得見的手，讓市場在這一合作項目中發(fā)揮決定性作用.政府要找準自己的新位置，做好監(jiān)管者、合作者的角色，將工作的重心放在項目的長遠規(guī)劃和監(jiān)管上，減少對具體事務的干預，改變以往對基礎設施建設的做法，減少由于地方政府越位造成的部分項目建設效率低、服務質(zhì)量差等情況.

4.4 平衡雙方風險和收益

私人部門參與PPP項目本質(zhì)是為了盈利，公共部門參與PPP項目本質(zhì)是在保證項目建設和服務質(zhì)量下相較于傳統(tǒng)模式減少成本，降低風險.二者進行合作是一種互惠互利，取長補短的關(guān)系.政府部門在項目的實際運作中，要權(quán)衡項目的收益和風險，制定相應的合同條款，防止合作方出現(xiàn)暴利和虧損.大多數(shù)基礎設施建設項目都賦有一定的公益性質(zhì)，盈利能力有限，單純靠項目后期運營的收益，很難在保證服務質(zhì)量的情況下吸引私人部門合作方，所以針對這些項目政府要給予一點的補貼；對于利潤較大的行業(yè)，政府可以收取較高的管理費或者承攬費等等，保證合作雙方的收益和風險對等.

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〔2〕張學隆.中國公私合作PPP模式的實踐經(jīng)驗總結(jié)與建議[EB/OL].中國三農(nóng)問題研究中心，2014-12.

〔3〕張勇，郝壽義.應用PPP融資模式促進城市基礎建設發(fā)展[J].生產(chǎn)力研究，2004(11).

〔4〕紀玉哲.公共基礎設施投融資改革研究[D].東北財經(jīng)大學,2013.

F812.2

A

1673-260X（2017）09-0121-02

2017-05-07