城市社區公共收益的使用困境及其排解策略

楊歡

[摘要]城市社區公共收益使用困境作為一個長期被學界忽視的議題，雖然在實踐層面已有部分社區做了積極探索，但仍然無法有效化解公共收益使用的深層次困境。基于S市D社區的個案考察表明，城市社區公共收益的使用困境主要表現為：獨立、有效、專業、全面的監督機制尚未建立起來，社區居民對公共收益使用現狀的滿意度偏低，社區居民了解公共收益使用情況的有效渠道缺乏以及社區居民對公共收益的權利意識淡薄。為了找尋走出困境的密碼，建議采取以下策略：健全相關制度，增設業主監事會等相關機構；拓寬參與渠道，保障社區居民主體地位；加強權利觀念，突出社區居民知情權和使用權；建立信托模式，規范對公共收益的監督和管理。

[關鍵詞]城市社區；公共收益；使用困境；排解策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.170

伴隨著中國的城市化進程尤其是新型城鎮化戰略的提出和推進，城市社區開發和建設的步伐不斷加快，但物業管理水平卻未同步提高，由此導致與城市社區管理相關的糾紛頻繁發生。其中，城市社區公共收益究竟應當如何使用就是一個很少被學界關注的一個問題。而該問題得不到妥善解決，則容易引發城市社區物業公司、業主、業主委員會三方之間的尖銳矛盾。遺憾的是，該問題并未引起學界的關注和重視。與學界對該問題的忽視形成鮮明對比的是，在實踐層面，某些社區近年來進行了積極探索。其中，S市D社區就已經大膽嘗試以向本社區居民以“發紅包”的形式來使用年度公共收益，并引發了強烈的社會反響。

然而，如何透過表象來體察城市社區公共收益使用的深層次困境，則仍然需要學界的共同努力。有鑒于此，本文所關心的問題是：城市社區公共收益使用的內在困境有哪些？為了化解困境，應該采取哪些對策？

1法律規范與實踐背景

1.1相關法律法規

關于社區公共收益的歸屬，《中華人民共和國物業法》、《中華人民共和國物權法》和《物業管理條例》都做了明確規定。《中華人民共和國物業法》第18條規定，利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的，應當在征得相關業主、業主大會、物業管理企業的同意后，按照規定辦理有關手續。業主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業主大會的決定使用。《中華人民共和國物權法》第72條規定，業主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務。第73條規定，建筑區劃內的道路和綠地屬業主共有，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，也屬業主共有。《物業管理條例》第55條規定，社區規劃區內的公共場所、公共設施，屬于社區全體業主共有。在社區公共場所、公告設施上經營廣告，應當經過社區全體業主同意或授權，物業公司不得擅自引入廣告。經營廣告所得，也應該歸全體業主所有。關于社區公共收益的分配，《物權法》第80條規定，建筑物及其附屬設施的費用分攤、收益分配等事項，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按照業主專有部分占建筑物總面積的比例確定。《物業管理條例》第55條規定，經營廣告所得，應該歸全體業主所有，業主有權要求物業公司披露相關賬目，具體如何使用應當由業主或業主委員會決定或者根據物業服務合同約定進行處理。

1.2實踐背景

改革開放后，我國城市社區發展取得巨大進步，但由于在社區公共收益的管理、使用和分配等一系列問題上的巨大差異和重大分歧，城市社區物業管理公司、業主、業主委員會三方之間的矛盾日益尖銳。在經歷了深圳南山如意家園業主實名舉報業委會事件、北京朱雀橋法律訴訟事件等一系列社會事件之后，更是將三方之間的矛盾和沖突推到了浪尖。而在2015年7月，蘇州市都市花園以“發紅包”形式就年度公共收益向本社區居民進行分配，此事件無疑給城市社區公共收益的分配現狀帶來一股清流，也在區域范圍內引起了強烈的社會反響和廣泛的民眾關注。因此，本課題以蘇州市都市花園這一個案為切入點，厘清該社區公共收益分配現狀，探求其發展至今的原因，并對其現行機制進行進一步的探索和完善。

2研究方法與資料來源

為了對城市社區公共收益分配問題做進一步探究，本項研究選取S市D作為典型個案。筆者采用問卷調查法、訪談法和文獻法收集與個案有關的資料。具體來說，個案資料的匯集經歷了兩個階段：第一階段，2016年7月初，在中國知網和百度搜集S市D社區公共收益的二手文獻，共收集到4篇文章。對這些文章的閱讀讓筆者對該社區公共收益使用問題有了初步的了解。第二階段，2016年7月中旬，筆者對D社區進行了問卷調查。在使用問卷調查法時，筆者采用簡單隨機抽樣法來選取研究樣本。根據Krejcie和Morgan設計的“母群體與樣本大小對照表”[Krejcie，R.V.和Morgan，D.W.（1970）.Determiningsamplesizeforresearchactivities.EducationalandPsychologicalMeasurement，30，607-610.]，在本次實地調研中，我們共發放問卷350份。問卷采用面訪式填答法，共填答問卷350份，回收有效問卷340份，有效回收率為97.1%。由于樣本個體之間回答的差異性較大，筆者按照不同影響因子對樣本進行分類和分層。在回收的340份有效問卷中，按照性別進行分類時，男性占53%，女性占47%。在問卷調查的同時，筆者還采用半結構式訪談法來獲取補充性資料。為了增強訪談資料的真實性和可信賴度，筆者運用了三角互證法（Triangulation），即對D社區的部分物業管理人員、業主委員會委員和業主分別進行了訪談，以對從不同訪談對象那里獲取的資料進行交叉檢驗。

S市D社區是位于S市工業園區星海街519號的一個普通社區。該社區共分為5期，可入住2521戶。實際入住的住戶以在S市工業園區上班的公司白領和大、中、小學老師為主，業主文化素質相對較高。項目總占地面積13.2284公頃，總建筑面積26.9357萬平方米，可入住2521戶，居住人口6420人左右，其中住宅建筑面積21.7326萬平方米，公建配套5.2031萬平方米，住宅由多層、中高層組成。

3社區公共收益的使用困境

S市D社區公共收益主要包括出租、出售、經營所得三種來源。S市D社區自第三屆業主委員會成立之日起才開始管理、支配和使用社區公共收益，這無疑是一個巨大進步。然而，在此之前，該社區的公共收益都被物業公司占有，因此，業主委員會正通過法律途徑維護自身合法權益。從委托代理理論的視角來看，業主委員會只是代理人，社區全體業主才是社區公共收益的所有人和委托人。業主委員會的代理權并沒有經過社區全體業主召開業主大會來授權，因而其合法性存疑。不僅如此，S市D社區曾經用給居民“發紅包”的方式來使用公共收益，但此舉只是偶然性事件，尚未建立較為健全的公共收益使用制度。

筆者通過對調研資料的分析發現，目前該社區公共收益使用尚存在一些有待排解的困境。

3.1獨立、有效、專業、全面的監督機制尚未建立起來

就D社區公共收益的使用方式來看，社區業主對公共收益沒有直接行使使用權，而是將該項權限讓渡給代表全體業主的業主委員會，即由業主委員會來管理和使用社區公共收益。該社區曾采用讓社區居民直接領取現金的方式進行公共收益分配，但由于分配主體規模較大、領取程序較為繁雜，因此這種方式在嘗試了一次之后即被舍棄。對于究竟應該建立怎樣的公共收益使用機制，仍然處在探索與改革過程中。目前，社區通過召開業主大會，按照少數服從多數的原則明確了社區公共收益的使用途徑——用公共收益去折抵物業費。然而，無論社區公共收益如何使用，都應當有相關的制度設計來監督業主委員會的行為。筆者通過訪談得知，D社區并未設立獨立的監督機構，僅有一個七人規模的財務監督小組。財務監督小組成員與業主委員會成員均由業主代表選舉產生，其不參與業主委員會日常工作，與業主委員會地位平等，業主委員會的每一項開支、運作都要經過財務監督小組審核。然而，從體制層面看，財務監督小組并沒有脫離業主委員會的管理體制，因而缺乏獨立性；從內容層面看，財務監督小組的監督內容僅限于財務方面，對工作流程的規范性等問題毫無涉及。總的來看，目前財務監督機構監督的全面性、獨立性、專業性未能得到充分的保障。

3.2社區居民對公共收益使用現狀的滿意度偏低

在問卷調查中，針對“您對目前本社區公共收益的使用現狀滿意程度如何？”這一問題，340個調查樣本中有14人選擇“非常滿意”，占比4.1%；68人選擇“滿意”，占比20%；167人選擇“一般”，占比49.1%；91人選擇“不滿意”，占比26.8%。滿意度“一般”和“不滿意”的社區居民占比75.9%，“非常滿意”和“滿意”的居民只占總樣本的24.1%。由此可見，社區居民對本社區公共收益使用現狀的滿意度顯著偏低。

3.3社區居民了解公共收益使用情況的有效渠道缺乏

筆者隨機面訪了10位社區居民，發現有8位居民知道社區有公共收益，但不清楚具體是如何使用的，有2位居民不知道有這項收益。有鑒于此，筆者結合訪談情況，將影響社區居民了解公共收益使用情況的因素分為五個類別：一是不知道有這項收益；二是自己不關心；三是物業、業主委員會拒絕提供相關信息；四是缺乏有效的了解渠道；五是其他因素。在340個樣本中，有44位居民選擇了“自己不知道有這項收益”，占比12.94%；有77位居民選擇了“自己不關心”，占比22.65%；有67位居民選擇了“物業、業委會拒絕提供相關信息”，占比19.71%；有137位居民選擇了“缺乏有效的了解渠道”，占比40.29%；有15位居民選擇了“其他因素”，占比4.41%。可見，缺乏有效的了解渠道是影響該社區居民了解公共收益使用情況最為重要的因素。剩余的影響因素按影響程度由高到低的順序排列依次是：自己不關心，物業、業主委員會拒絕提供相關信息，自己不知道有這項收益，其他因素。影響社區居民了解公共收益的因素分析見下圖。

3.4社區居民對公共收益的權利意識淡薄

調查發現，65%的居民認為社區公共收益應該屬于居民所有，但實際操作起來難度很大，而且自己所得的份額相對較小，所以對如何使用并不在意。28.24%的居民甚至認為公共場地、公共設施是由物業公司來經營的，所以這筆收益應當完全歸經營者所有。只有6.76%的居民認為公共收益的使用應當征得社區居民的同意。由此可見，大部分居民對社區公共收益并不關心，部分居民甚至對本屬自己所有的合法權益缺乏正確的認知，這些都給物業或業主委員會隨意使用甚至侵吞社區公共收益埋下了隱患，并可能引發相關糾紛。其實，社區居民對社區公共收益的漠視在社區的其他公共事務方面也能進一步得到印證。例如，有研究者的調查顯示，業主參加業主委員會的意愿很低，98%的業主不愿意參加業主委員會，最主要的原因是沒有報酬和時間，“搭便車”心理也是原因之一。概而言之，作為委托人的全體業主如何更好地強化權利意識，切實履行好對代理人的監督責任，尚需進一步探討。

4城市社區公共收益使用困境的排解策略

4.1健全相關制度，增設業主監事會等相關機構

為了切實保障社區全體居民對社區公共收益管理和使用的支配權，有必要建立業主大會，下設兩個執行機構：業主委員會和業主監事會。業主委員會是業主大會的執行機構，按照業主大會的決定履行管理職責。業主委員會主任兼任業主大會秘書，扮演大會召集人的角色。業主委員會與業主監事會成員不能交叉。為了確保業主監事會更好地發揮監督功能，其成員不少于3人，不設人數上限，任何一個業主均隨時可以報名成為業主監事會成員。業主委員會負責社區公共收益的日常管理和使用，業主監事會負責對社區公共收益每筆支出項目的審核審批和社區公共收益的財務收支監督。由業主委員會起草一份《社區公共收益管理和使用辦法》，并召開業主大會審議通過。在此前提下，業主委員會才能依法獲得業主的委托，獲得管理和使用社區公共收益的執行權。不過，“這一執行權非業委會主任或委員的個人權力，乃是業委會共同管理權，即業委會過半數委員形成決議下的權力行使”。此時，業委會在美國，業主委員會一般會在銀行設立一個賬戶來存放社區公共維修基金，社區公共收益也存入該賬戶，作為公共維修基金的來源。這筆基金由業主委托業主委員會管理，由銀行保管，由律師和會計師事務所從旁監督，業主委員會每個月出具收支報告，形成一個所有權、經營權和監督權三權制衡的結構。由于業主委員會的成立已經在《中華人民共和國物權法》中作了明確規定，因而其具有法律資格，可以建立銀行賬戶。社區公共收益單獨建賬，存入業主委員會的銀行賬戶，由銀行每個月出具對賬報告，業主監事會負責查驗審核，保障社區公共收益資金安全。

4.2拓寬參與渠道，保障社區居民主體地位

目前D社區居民了解社區公共收益的主要渠道是張貼在社區出入口的公示欄每季度一次的公示項目。就起公示渠道來說，公示途徑過于單一、公示項目過于疏淺、公示頻率過于滯緩。為解決這一系列問題，筆者可以采用“互聯網+”思維，形成“網絡問社”模式，建立社區的門戶網站、微信公眾平臺等網絡渠道，做到多途徑、多樣化、及時化更新社區公共收益的管理、支配和使用情況，使社區居民對本社區公共收益實現時時查詢，事事查詢，及時監督，合理建議。

4.3加強權利觀念，突出社區居民知情權和使用權

中國曾長期處于小農經濟，雖然現代社會經濟發展迅速，但由于文化對人的影響深遠持久的特性，長期以來的“官本位”意識形態對大家生活的影響十分深遠。業主委員代表了全體業主的利益，集中行使全體業主的權利，在一定程度上有“官辦”色彩；同時，由于社區居民對自己的權利和利益沒有完整全面的認識，導致目前城市社區公共收益受益主體錯位，社區公共收益失其本源。所以說，社區居民應該增強自身權利意識，全面認識社區公共收益及其管理、支配和使用問題，對社區公共收益分配做出合理預期，對權利由“被動接受”轉化為“主動追求”。

4.4建立信托模式，規范對公共收益的監督和管理

目前，我國《物權法》通過確認業主對公共資金的知情權來保障其監督權的實現，但由于社區居民追求個體權利權益的主動性不強等因素導致其效果并不理想。所以，為了形成更加有力、有效的監督模式，可以引入信托模式來解決這一問題。信托，是指委托人基于對受托人的信任，為達到委托人自己的權益或特定目的，將自己的財產權轉移給受托人，委托其按照自己的意志幫助自己管理和支配財產。在這種模式下，信托機構是完全作為獨立的第三方存在的，信托具有很強的獨立性，可確保信托資產的安全性；同時，業主作為委托人依法對委托資產的管理和使用狀況享有知情權和查詢權，以此來實現對信托資產的有效監督。

5結論

目前城市社區中物業管理公司、業主委員會和個體業主之間的矛盾十分激烈，本文基于區域內個案的實地調研、數據分析和歸納整理得到以上結果，希望能為城市社區的發展貢獻自己的微薄之力，使社區的公共收益分配進一步“正本清源”。

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