渝東南少數民族地區精準扶貧長效機制的構建

范云峰，楊小容，喻 匯

（長江師范學院 財經學院，重慶 408100）

□武陵論壇

渝東南少數民族地區精準扶貧長效機制的構建

范云峰，楊小容，喻 匯

（長江師范學院 財經學院，重慶 408100）

脫貧攻堅是第一大民生工程，也是當前最大的政治任務。渝東南少數民族地區“一區五縣”是重慶少數民族聚集區，也是貧困人口分布較廣的連片特困地區。渝東南少數民族地區精準扶貧必須堅持精準幫扶與區域整體開發有機結合，不斷創新體制機制，充分發揮政府、市場和社會協同作用，加快破解制約貧困地區發展瓶頸制約，不斷增強自我發展能力。

渝東南；精準扶貧；長效機制

貧困是制約經濟社會和諧發展的關鍵“瓶頸”，是我國實現全面小康社會目標必須攻克的難題。脫貧攻堅是當前全黨最大的政治任務，是第一民生工程。截至2016年12月，我國還有5 630萬農村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區和12.8萬個貧困村[1]。而西部地區的貧困發生率更高、貧困人口分布更廣、扶貧成本更高，依靠常規舉措難以擺脫貧困狀況。2016年，國務院頒布的《關于“十三五”扶貧攻堅規劃的通知》提出：“要堅持精準幫扶與區域整體開發有機結合，不斷創新體制機制，充分發揮政府、市場和社會協同作用，加快破解貧困地區區域發展瓶頸制約，不斷增強貧困地區和貧困人口自我發展能力，確保與全國同步進入全面小康社會。”[2]渝東南地區屬于武陵山區國家集中連片特困地區。這里以渝東南少數民族地區為研究對象，探討集中連片特困地區的精準幫扶，構建和完善扶貧的長效機制。

一、渝東南少數民族地區脫貧攻堅任務艱巨

渝東南民族地區有黔江、石柱、秀山、彭水、酉陽、武隆等區（縣），屬于“老少邊窮”地區，“現有貧困人口11.9萬戶，44.2萬人。貧困發生率為13.6%，60%以上分布在邊遠高寒、山區，貧困程度深。”從致貧原因來看，“因病致貧占17.1%、因上學致貧占24.9%、因缺資致貧占15.2%、因缺技術致貧占15%、因災害致貧占4.2%、因殘致貧占3.1%、因缺勞動能力致貧占7.9%、因缺土地匾乏致貧占2.1%、因缺水致貧占0.95%、因交通致貧占3.5%、因自身發展能力不足致貧占1.6%。”[3]

渝東南地區屬于武陵山區國家集中連片特困地區，經濟發展相對落后，貧困人口多，較為集中，且多分布在邊遠高寒、山區，交通不便、產業發展困難，貧困程度深，地區脫貧攻堅任務艱巨。2016年重慶打響限時脫貧攻堅戰，實施“六個一批”精準扶貧工程，扶貧開發成效明顯，完成高山生態扶貧搬遷54.2萬人，95.3萬貧困人口越線脫貧，7個區縣脫貧摘帽，885個貧困村整體脫貧[4]。重慶現在總體仍處于“雙欠”階段，發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，社會事業發展相對滯后，農村貧困人口脫貧任務艱巨。根據《重慶市（武陵山片區、秦巴山片區）農村扶貧開發規劃》（2011-2020），2017年重慶市將完成4個市級重點區縣脫貧摘帽、1 919個貧困村基本脫貧的任務。根據重慶市扶貧辦公室發布的2017年脫貧計劃安排，渝東南民族地區“一區五縣”2017年應完成62個貧困村脫貧摘帽，5.46萬人口脫貧，分別占重慶市2017年扶貧任務的27.4%和30.3%。

二、制約渝東南少數民族地區扶貧工作的瓶頸

渝東南少數民族地區是重慶市少數民族聚居區，區內聚居著土家、瑤家、苗家、侗家等少數民族。由于該地區以山地為主，缺乏可大規模連片開發的土地，產業發展以農業和旅游業為主，經濟發展相對落后，現為中國現有的14個“集中連片特困地區”之一。具體而言，制約渝東南少數民族地區脫貧攻堅的因素主要有以下幾點。

渝東南少數民族地區屬于連片山區，不利于農業產業化發展。該地區屬于武陵山區，主要地形為山脈、丘陵以及盆地，海拔落差較大，耕地較少且較分散，農業機械推廣困難，不利于發展規模農業。地區人口分散，山高坡陡，交通發展落后，物流設施配套不足，農產品配送路徑長，物流成本高。而且貧困人口大多居住邊遠高寒山區。這些因素不利于農業產業化發展，阻礙了農業生產效率的提高，也增加了脫貧攻堅的難度。

渝東南地區是少數民族聚集區，民眾受教育程度普遍不高。渝東南少數民族地區是多民族聚集區，人們受教育程度不高，制約了農業科技的推廣和信息傳播；各少數民族在風俗習慣、民族文化方面差異較大，主要從事技術附加值較低的初級農產品生產和粗加工，產品科技附加值較低，利潤不高，收入低；居民文化程度不高，思想觀念相對較為傳統、封閉，自我發展能力弱，這也制約了扶貧工作的開展。

渝東南地區旅游資源豐富，但交通發展滯后制約旅游業發展。渝東南少數民族地區屬于山區，由于工業不發達，人口不多，環境污染少，自然環境優美，生態種群多樣，自然旅游資源豐富，區內有多處國家5A、4A景區，而且少數民族聚居區民族文化保留相對完整，文化旅游資源也十分豐富。區內盡管渝懷鐵路貫穿全區域，但是交通發展仍然屬于相對落后，這嚴重制約旅游產業發展，也制約了扶貧攻堅工作的完成。

渝東南少數民族地區是長江上游重要的生態屏障，不宜過度開發。渝東南少數民族地區位于長江經濟帶生態保障區，承擔著重要的水土涵養和生態保護功能。該地區是長江、沅江、烏江等水系的重要水土涵養區，在我國工業化的進程中，其生態保障功能日益凸顯[5]。該地區也是重慶發展戰略五大功能區之一的“生態保護發展區”，在發展戰略上強調“面上保護、點上開發”。因此，根據國家和重慶市的有關政策，渝東南少數民族地區只能在保障生態環境的前提下進行適度開發，這對該區域經濟效益的產出勢必產生一定影響。

渝東南少數民族地區金融行業發展相對落后，制約區域經濟社會發展。區域經濟社會發展水平影響金融行業發展，金融業發展不足制約區域經濟社會發展。渝東南少數民族地區產業發展滯后，人口外流嚴重，金融行業發展明顯不足，產業發展缺少資金支持。這是該區域經濟快速發展和扶貧工作面臨的最大障礙。

三、渝東南少數民族地區扶貧長效機制的體系構建

（一）建立齊抓共管機制是組織保障

脫貧攻堅是當今中國第一大民生工程，是當前最大的政治任務，是全面建成小康社會亟須補齊的一塊短板。政府各有關部門要充分認清脫貧攻堅的長期性、艱巨性和復雜性，增強打贏脫貧攻堅戰的責任感、使命感和緊迫感，強化擔當，積極作為。政府部門和社會各界要精心組織，齊抓共管，建立健全政府專項、行業發展、社會支持“三位一體”幫扶機制，形成合力，推動貧困地區扶貧攻堅工作。

（二）精準扶貧是脫貧攻堅的基本方略

渝東南少數民族地區必須堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略。堅持以“六個精準”為基本要求，發揚“釘釘子”的精神，用“繡花”的功夫，扎實推動脫貧攻堅各項工作。精準扶貧首要的工作是對扶貧對象的精準識別，對象精準才能做到有的放矢，精準識別要到村、到戶、到人。建立貧困識別機制就是建立貧困戶檔案，將貧困戶的數量、區域分布和貧困程度進行精細分類。針對不同類型貧困戶制定因地制宜的扶貧計劃，進行精準扶貧，不搞“一刀切”，以提升扶貧資金利用效率。

（三）建立互助合作機制是農業發展的抓手

針對渝東南少數民族地區地域廣闊、自然資源稟賦差異大等特點，將分散的人力資本和物質資本有效地集聚，鼓勵各縣、鄉、村根據本地特色農產品組建農業合作社，充分發揚合作社的組織與協調功能。扶貧資金向農業專業合作社傾斜，互助合作機制可以促進農業適度規模化和產業化，提升產業信息化水平，鞏固扶貧成果[6]。

（四）建立區域協調機制是產業融合發展的關鍵

渝東南少數民族地區有一區五縣，作為連片貧困地區，建立跨行政區域的精準扶貧協調聯動機制尤為重要。這不僅可以分享扶貧經驗、整合政策資源，發揮政策利用的最大價值。而且由于該區域自然和社會資源的相似性和交融性，建立跨行政區域的精準扶貧協調聯動機制，可以有效避免產業發展的趨同而導致的同質化競爭，從而有利于一、二、三產業融合發展，促進該區域市場整體有機發展，放大產業扶貧績效。

（五）建立生態補償機制為保障

該地區是重慶“生態保護發展區”，是五大功能區域發展戰略之一。在發展上強調“面上保護、點上開發”。因此，渝東南少數民族地區的經濟開發絕不能以犧牲生態環境為代價，而建立渝東南少數民族地區生態補償機制，彌補渝東南少數民族地區廣大農戶為保護生態環境所付出的經濟代價就顯得非常重要。

（六）加大轉移支付力度，創新融資機制

加大政府財經資金轉移支付力度，創新多渠道融資機制，加快貧困地區產業發展、高山生態扶貧搬遷和重大基礎設施建設，著力補齊貧困地區在基本公共服務、基礎設施建設、特色產業發展和生態環保等方面的短板。整合財政資金和各類資源，精準對接貧困地區扶貧發展多元化的資金需求。積極創新金融扶貧舉措，支持貧困地區企業上市融資，支持易地扶貧搬遷貸款、扶貧再貸款等。

四、保障渝東南少數民族地區扶貧機制有效運行的政策性建議

建立高效的扶貧組織體系。各級政府應高度重視少數民族地區扶貧工作的特殊性、艱巨性，要構建以政府主導、區域協調、社會參與、群眾主體的扶貧組織工作體系。建立“一區五縣”聯合組成的扶貧工作協作委員會，促進渝東南少數民族地區扶貧開發協調發展；各區縣成立扶貧工作領導小組，明確各職能部門的扶貧責任，并監督落實。要健全扶貧績效評估機制，明確各縣、鄉、村的扶貧工作直接負責人，確保扶貧工作高效運行。健全市、區（縣）、鄉、村四級扶貧攻堅網絡，精準掌握貧困戶的區域分布、貧困程度、致貧癥結、脫貧以及返貧等基本信息，集聚有限的扶貧資金、人員，找準節點，對癥下藥，精準扶貧，有效解決貧困人口致貧返貧的問題。

加大對片區散居貧困戶財政金融支持力度。針對渝東南少數民族地區當地的特色資源，重點發展農產品精深加工業和生態旅游業。財政扶貧資金可采取有償和無償相結合的運行模式：其一是將“整村推進”財政扶貧資金與扶持貧困戶的種、養、加項目或生態旅游項目相結合；明確產業扶貧到戶資金在貧困農戶與新型農業組織之間的分配比例，調動各級組織的積極性。其二是推進普惠金融工作，增加小額到戶貼息資金和生產發展互助資金的額度，擴大農業貸款覆蓋面，提升貼息貸款的利用效率。其三是加大對山區散居貧困戶易地扶貧搬遷的工作力度，認真落實易地扶貧搬遷政策。

注重發揮農業專業合作社在扶貧攻堅中的作用。山區分散的小農經營，很難形成規模經營，確立競爭優勢，只有把分散的農戶組織在一起，共享信息、技術，才能發揮集聚效應，規避中小農戶在市場經營中的弱勢地位。盡管現有的一些合作社效用還未得到充分體現，但越來越多的農戶已經意識到合作的重要性。因此，應當對渝東南少數民族地區現有的合作社進行統計、歸類、分級，加強規范管理，對運作良好、帶動能力強的合作社予以重點扶持，對一些長期無作為的合作社予以注銷；另一方面支持引導專業大戶和中小農戶互幫互助，以土地、勞力、資金（政府貼息貸款）等入股的形式加入合作社，按股分紅，使合作社成為扶貧的重要抓手。

積極探索“互聯網 +扶貧”模式。“互聯網+”技術可以為武陵山片區廣大農戶提供線上農產品或旅游產品的銷售、推廣和交易平臺。互聯網的普及應用可大大降低農戶生產經營成本、交易成本和信用風險，提高物流建設，在一定程度上解決農產品交易中間環節多、流通鏈條長的問題。此外，一些農業科學技術通過網絡技術能夠快捷地在廣大農戶、合作社之間進行傳播，加快推進農業科技推廣和應用。另外，應大力鼓勵和扶持農村青年發展以電子商務為主的農村淘寶店和其他電商平臺。同時，優化渝東南少數民族地區物流節點布局，夯實農村電商的物流配套建設；增加專項配套資金對農戶進行“互聯網+”知識專業培訓，從硬件和軟件兩個方面推進“互聯網+”進農戶工程。

加強渝東南農村貧困地區的人力資源開發。渝東南少數民族地區貧困人口主要集中在農村地區，而當前制約農村地區發展的關鍵是人的因素，是農村缺少勞動力、缺少農業技術人才、農民的文化程度不高和思想觀念相對落后。因此，必須加大對渝東南少數民族地區農村人力資源開發力度。其一是大力發展貧困地區教育事業，尤其是新型農民的培養，提高貧困人口受教育程度，增強貧困人口的自我發展能力。其二是政府采取積極有效政策，落實“一村一大學生”政策，積極引導大中專畢業生支持和參與貧困地區脫貧致富。其三是加大對農村貧困人口培訓培養力度。加大對大中專畢業生、返鄉農民工和其他轉戶居民的自主創業者的支持與培訓力度，提供崗前培訓、新型農業技術培訓，并為創業者提供政策咨詢、創業培訓、項目推薦、興業指導、跟蹤服務等服務指導。

落實生態補償政策。按照“生態保障、綠色開發、合理補償”的原則對武陵山貧困區進行生態補償。一方面繼續推進退耕還林、水土保持、天然林保護、和石漠化治理等重點生態修復工程，將武陵山片區建設為國家生態補償試點地區。另一方面對貧困縣、鄉、村承擔水土保持、林木保護的農戶、農場和農業合作社進行生態補償。探索通過市場機制引導優質企業進行綠色開發、生態補償的具體舉措。

促進貧困地區農村城鎮一、二、三產業融合發展。推進農村產業融合發展，是加快農業產業結構和供給側改革調整的必然要求。支持渝東南少數民族農村地區發展特色農業，支持發展農業加工業，支持發展互聯網+特色產業，支持農超（超市）和農企對接，鼓勵在城市社區設立鮮活農產品直銷網點，加快貧困地區物流體系建設，健全農產品產地營銷體系。積極發展農業生產性服務業，鼓勵開展代耕代種代收、統防統治、烘干儲藏、銷售代理等市場化、專業化服務。采取切實有效措施，推動“產—供—銷”和“種—養—加”一體化，促進產業融合發展。

積極探索資產收益扶貧的新模式。資產收益扶貧股權量化改革在許多地方已經取得了實質性成效。把政府扶貧資金變成貧困戶投入產業發展的股金，改變將物資直接分發給貧困戶解決生活問題或者主要扶持產業大戶扶貧效果差的做法，改變了貧困村無資金產業空殼的問題。通過“入股分紅、流轉土地、打工取薪”的手段，盤活貧困村沉睡的土地等資源，為貧困戶提供可擁有持續收入的工作崗位，增強貧困戶“造血”功能，有效破解貧困戶特別是喪失勞動能力的貧困戶脫貧致富難題。實現“扶貧資金跟著貧困群眾走、貧困群眾跟著產業走”，最大限度地發揮財政資金的效益[7]。

[1][2]國務院.國務院關于“十三五”扶貧攻堅規劃的通知[EB/OL].http//www.cpad.gov.cn.2016/12/3.

[3]楊勝華.注重精準扶貧助推全面小康——加快推進重慶渝東南民族地區精準脫貧工作的對策與思考[J].科學咨詢（科技·管理），2016（3）：4-6.

[4]重慶7個區縣脫貧摘帽885個貧困村整體脫貧[EB/OL].http//nens.sina.com.cn/2017-01-15.

[5]劉璐琳.武陵山區扶貧開發的制約因素與政策建議[J].宏觀經濟管理，2012（6）：71-72.

[6]聶華林.三農框架下西部貧困山區扶貧開發的戰略思路[J].青海社會科學，2006（2）：51-55.

[7]關育兵.加強資產收益扶貧的有益探索[N].農民日報，2016-10-26（3）.

[責任編輯：慶 來]

F124.7

A

1674-3652（2017）03-0043-04

2017-03-25

2011年重慶社科規劃項目“重慶市少數民族地區農民脫貧致富的現狀與對策研究——基于農民專業合作社的視角”（2011YBJJ035）。

范云峰，男，重慶豐都人。教授，碩士生導師。主要從事區域經濟學、農業經濟研究。