基層中央銀行行政執法工作中存在的問題與解決對策

張淑芳

【摘要】在闡明了基層中央銀行行政執法工作中存在的問題及難點之后，本文著重論述了基層中央銀行加強行政執法工作的對策建議。

【關鍵詞】基層中央銀行 行政執法 問題 對策

隨著我國金融法律法規的不斷健全與完善，依法行政在我國的基層中央銀行中顯得越來越重要。但是，在日常的實際工作中，由于受到各種各樣因素的影響，基層中央銀行在行政執法工作中出現了很多問題，這就必然會在某種程度上制約其依法行政工作的有效開展。

一、基層中央銀行行政執法工作中存在的問題及難點

（一）檢查監督權部分內容的法律界定尚不明確，從而導致基層中央銀行行政執法的難度增大

在新的《中華人民共和國中國人民銀行法》的“金融監督管理”一章中，雖然規定了中國人民銀行有以下三項權力，即直接檢查監督權、建議檢查權和特定情況下的全面檢查監督權，但是這些規定都過于籠統，中國人民銀行實際操作起來具有一定的困難，可操作性不是很強。

1.關于中國人民銀行的“特定情況下的全面檢查監督權”。在新的《中華人民共和國中國人民銀行法》中，作出了如下之規定，那就是在銀行等金融機構遭遇到比較嚴重的支付困難，也就是說，這種支付困難已經有引發較大的金融風險的可能性時，中國人民銀行在經過國務院批準的前提下，擁有對上述那種金融機構實施必要的檢查與監督的權力。如果只是單純地從法律形式上考察，這的確賦予了中國人民銀行一種全面的檢查監督權，但是卻沒有規定具體的實施這種全面檢查監督權的辦法，金融法規也沒有相關內容的具體規定。這樣，在現實中如果真正發生了一定的金融風險，中國人民銀行在采取行動之前首先得向國務院提出申請并經其批準，同時還得協調各方面的配合措施，所有這一切，無疑會使中國人民銀行的此項權力無論是在救濟性上，還是在及時性上，都會大打折扣；至于基層的中央銀行，在行使這一權力的過程中，問題就更為突出，嚴重地阻礙了其維護地方金融穩定職能的履行。

2.中國人民銀行對商業銀行的相關行政執法的界定較為模糊。雖然在新的《中華人民共和國中國人民銀行法》的第三十二條中規定，無論是金融機構，還是其他單位，或者是個人，中國人民銀行都擁有對其多達九種的行為行使檢查監督的權力，但是在與之有關的法律責任的界定中，除了對其中的執行有關人民幣管理規定的行為作了詳細的法律責任界定外，對其他八種行為的違法行為的界定則較為模糊。這種模糊性勢必導致基層中央銀行在行政執法過程中，難以實施相應的檢查監督，或者有的基層中央銀行雖然進行了現場檢查，但是由于法律責任界定得不清晰，致使其在檢查以后難以做出相應的行政處罰，最終導致檢查監督流于形式，很難收到實際效果。

（二）基層中央銀行與社會執法部門的聯系與合作面臨嚴峻挑戰

中國人民銀行被新的《中華人民共和國中國人民銀行法》賦予了反洗錢和管理信貸征信業這兩項新的職責。其中的反洗錢工作是一項十分龐大的社會系統工程，僅僅依靠中國人民銀行是無法有效地實施的。舉例說明如下：按照實施的先后順序，整個洗錢活動可以被劃分為以下三個不同的階段，即放置階段→離析階段→融合階段。不僅這三個階段中的任何一個階段，都擁有不同于其他兩個階段的特點，而且這三個階段所發生的領域也各不相同。這就必然導致反洗錢工作也隨之不僅會涉及到一些與反洗錢本身有關的方面，如反洗錢打擊、偵查或者反洗錢控制、預防等等方面，同時還要涉及到一些其他部門，如司法、執法或者財政、金融等等部門。在我國現階段，真正意義上的、專門對反洗錢工作進行協調的機制在大多數的基層中央銀行中尚未建立起來，統一負責對信息進行甄別及收集的機構還極度匱乏，而且無論是銀行監管部門，還是司法、海關以及財政等部門，也無論是就其情報交流工作而言，還是就其信息收集工作而言，都還沒有全面地開展起來。上述這種局面，不僅對打擊及預防反洗錢體系的建立非常不利，而且對反洗錢工作合力的形成也是非常不利的，最終會對反洗錢工作的全面開展產生消極的影響。

（三）基層中央銀行的法律事務工作機構不健全，力量薄弱，法制工作人員的素質也有待于進一步提高

在對中國人民銀行的職能進行了新的調整之后，和央行新職能以及面臨的新形勢所提出的要求進行對比，無論是從知識結構方面考察，還是在人員配置等方面，基層央行的法律事務工作在一定程度上仍然存在著差距。多數基層中央銀行雖然按照上級行的要求設立了法律事務辦公室，但是卻都只是掛靠在辦公室，法制工作也只是由一名同志來兼職，這就在一定程度上影響了基層中央銀行法律事務工作的開展；中國人民銀行縣支行的法律事務工作由于缺乏專業人員，法制工作僅僅停留在文件的收發和對文件精神的傳達上，力量更是亟待加強。顯然，在這種狀況下，基層央行現階段依法行政工作的實際需要很難得到有效的滿足。

二、進一步強化基層央行行政執法工作的對策建議

（一）構建基層中央銀行行政執法工作的網絡體系，確保行政執法工作合規、合法、有效地開展

1.構建基層中央銀行行政執法工作的組織體系。要在建立和完善行政處罰委員會、行政復議委員會的基礎之上，在基層中央銀行成立法律事務辦公室，配置專職的法律事務人員，同時針對各執法職能部門的實際情況，配備兼職的條法人員，加強與法律事務部門的聯系和溝通，從而在系統內形成職責明確、協調配合的金融法律工作網絡。

2.建立和完善基層中央銀行行政執法工作的制度體系。在執法內容上，基層中央銀行要結合監管職責分離的實際，實現以行政審批管理為主向業務指導和監督管理為主的轉變，制定和完善對金融機構監督管理的制度安排，確保監督管理的合法性；在執法程序上，基層中央銀行要制定和建立執法檢查監督制度、規范性的文件審批制度、行政處罰法律部門審核制度和聽證制度等一系列行政執法工作制度，保證行政執法程序的有效性和合規性。

（二）完善基層中央銀行行政執法的監督機制，提高其行政執法的工作效率

監管分離后，基層中央銀行的行政執法工作能否到位，關鍵在于有效的行政執法監督機制是否建立起來。為此，基層中央銀行在加大對金融機構監督檢查的同時，還要始終把完善行政執法監督機制作為提升其依法行政水平的重要環節，相應的檢查與監督機制必須建立起來并逐步加以完善。

1.檢查及監督行政執法人員的機制首先要在基層央行得以建立起來。借助于對基層中央銀行行政執法人員的跟蹤管理和對執法對象的調查、核實，確保基層中央銀行行政機關執法人員檢查的公正、公平、合法。

2.建立對基層中央銀行法律事務部門的監督檢查機制。通過對基層中央銀行法律事務部門工作人員的業務審核和再監督，促使基層中央銀行法律事務工作人員學習和掌握有關金融法律理論、規定，了解最高人民法院制定的相關行政法律及重要司法解釋，按照上位法優于下位法、特別法優于普通法及后法優于前法的原則，準確界定行政執法中的違法事實，做到定性準確、法律運用適當、處理依據充分，從而提高基層中央銀行行政執法的權威性，樹立起基層中央銀行公正執法的良好形象。

（三）加強對基層中央銀行行政執法工作的管理，促進其行政執法工作的規范化、制度化和科學化

基層中央銀行要切實加強對自身行政執法工作的管理力度，把提高行政執法工作質量作為規范金融執法活動的主要內容，狠抓落實。

1.改進和完善法律文書，以此規范基層中央銀行行政執法操作行為。中國人民銀行的行政執法文書作為其行政執法活動一個非常關鍵的環節，是中國人民銀行在具體的行政過程中發生的一種行為，它是金融違法行為的當事人被中國人民銀行即金融執法的主體作出的，它還是一種具體的表現形式，用來證明應該有的法律效力在中國人民銀行所實施的行政處罰中是否已經具備。中國人民銀行的各級機構都要按照文書法律的約束性、內容的規范性、形式的程式性及文字解釋的單一性要求，實現行政執法操作行為的規范化。

2.加大基層中央銀行行政執法的監督力度，規范其行政執法的處罰行為。要嚴格監督基層中央銀行行政執法職能部門的執法行為，嚴格把好以下“三關”，一是要嚴格把好基層中央銀行現場檢查程序的審核關，保證檢查程序的合法；二是要嚴格把好基層中央銀行行政執法中違法事實的定性確認關，確保違法定性準確、法律運用適當、處理依據充分；三是要嚴格把好基層中央銀行行政執法處罰關，做到處罰適當、合法合理。

3.加強對基層中央銀行行政執法人員和執法檔案的管理。規范行政執法管理行為，建立基層中央銀行行政執法工作主任審核、分管行長審批的制度，嚴格行政執法人員檢查行為，同時做到執法檢查資料齊全、準確，促使基層中央銀行執法資料的檔案管理科學化。

（四）加強基層中央銀行的金融法制宣傳和學習培訓工作，切實改善其金融執法環境

法律的生命在于實施，而執法者的素質高低對于法律的實施有著至關重要的影響。基層中央銀行要緊密結合中國人民銀行的工作特色和履行職能的需要，組織開展全方位、多層次的法律宣傳和學習培訓，培養守法精神和法律至上、依法行政的理念，這是推進基層中央銀行依法行政的一項重要的基礎工作。首先，基層中央銀行要組織開展不同層次的法制講座、知識競賽等，重點對其執法人員進行專業培訓，不斷提高干部職工的執法行政水平。其次，基層中央銀行還要下大力氣宣傳金融方面的法律知識以及基礎知識，以促使全社會無論是在金融的法制意識方面，還是在風險意識方面，都有較大程度的增強。最后，基層中央銀行要向地方政府積極宣傳各種金融法律法規，逐步形成良好的依法行政氛圍。

（五）基層中央銀行要建立起與社會執法部門的協調機制，增強與社會執法部門的聯動效應

基層中央銀行承擔著維護一方金融穩定的重要職責，為避免出現監管真空或者重復監管，當前基層中央銀行急需建立與銀行業監督管理部門的協調機制，定期召開協調會議，對事關金融監管及其穩定的問題進行討論，對各項金融業務的開展或者政策的實施加以協調，還對一些綜合性的監管問題，即事關整個金融體系是否穩定的監管問題，提出相應的解決建議，共同預測、分析、判斷和防范金融風險。同時，中國人民銀行的基層機構在履行反洗錢和管理信貸征信業兩項新的職責時，要積極協調與地方政府及有關職能部門的關系，加強交流解釋工作，建立起公安、檢察、法院、工商、稅務以及銀行業監督管理機構等共同參與的工作協調機制和信息共享機制，進一步建立和完善各職能部門溝通與配合的聯動網絡，共同打造社會環境，防范和化解系統性金融風險，維護金融穩定。

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