地方政府民生性公共服務滿意度評價研究

官 永 彬 劉 陳 倩 廖 小 琴 熊 楠

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

地方政府民生性公共服務滿意度評價研究

官 永 彬 劉 陳 倩 廖 小 琴 熊 楠

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

為公眾提供社會保障、基礎教育和醫療衛生等民生性公共服務理應是現代政府的一項基本職責。文章利用微觀樣本數據，實證評價了地方政府民生性公共服務的滿意度情況。研究結果發現：(1)民生性公共服務滿意度總體偏低，這與公眾的合理預期相比仍存在較大的改善空間；(2)民生性公共服務滿意度排名靠前的是社會保障、基礎教育和公共安全三項公共服務，而備受公眾關注的醫療衛生和環境保護兩項公共服務的滿意度排名比較靠后；(3)民生性公共服務滿意度在不同居住地區、收入層次、年齡階段以及受教育程度特征的群體間存在顯著的差異性。為了改善民生性公共服務滿意度，我們可將政策著力點放置于改革政府績效考核體制、加強重點領域民生建設、完善公眾參與機制以及構建政府回應機制等多維層面，以此提升地方政府民生性公共服務供給的有效性，增進民生福祉。

民生性公共服務；滿意度；民生改善

一、引 言

保障和改善民生是當前我國經濟社會轉型的內在要求和重要途徑，而社會保障、基礎教育、醫療衛生以及環境保護等公共服務與民生福祉息息相關。與改革開放三十余年來經濟方面取得的舉世矚目成就相比，我國民生性公共服務的發展卻比較滯后。為了解決經濟增長與民生發展的失衡問題，促進社會公平正義，黨和政府順應時代要求作出了統籌經濟社會發展的重要戰略部署。黨的十七大報告明確指出：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設”，以此“著重保障和改善民生” 。在中國現有的分級財政體制下，基礎教育、醫療衛生等民生性公共服務的供給職責主要由地方政府承擔。為了響應中央政府的戰略要求，擁有多重目標的地方政府也逐漸擴大了民生領域的公共支出力度，但實施效果并不十分顯著。《小康》研究中心(2008)的公共服務滿意度調查結果顯示，不滿意地方政府公共服務整體供給情況的受訪者比例接近70%[1]。這意味著，改善民生性公共服務的供給效果(滿意度)不能僅僅依靠財政資源的增量投入，更為重要的是增強民生性公共服務供給規模和供給結構與轄區居民公共需求意愿的匹配性，進而才能提高轄區居民對民生性公共服務的滿意度和獲得感[2]。有鑒于此，我們假定公共服務領域的地方政府與轄區居民之間的關系為市場經濟中企業與顧客之間的關系，利用微觀樣本數據考察民生性公共服務滿意度的基本事實與改善路徑，以此為相關的民生改革政策提供理論依據和實踐參考。

二、問卷設計、調查過程與檢驗

(一)問卷設計和內容

民生性公共服務滿意度調查問卷的設計前提是界定民生性公共服務的內涵與外延，但已有文獻并未對此達成共識。有學者基于一定階段民生性公共服務所涵蓋的最小邊界角度，認為民生性公共服務是促進社會公平正義，維護居民基本生存權和發展權而必需供給的公共服務[3]52。民生性公共服務與居民的低層次消費需求直接關聯，并且居民對民生性公共服務的需求具有無差異性[4]。由此可以看出，民生性公共服務具有基礎性、公益性和階段性等多維屬性。這意味著，民生性公共服務必須由政府部門來承擔和滿足，以此充分保障居民的基本福利水準[5]。為此，黨的“十七大”報告明確指出：“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”基于民生性公共服務的內涵與外延，并結合“十七大”報告所關注的民生重點，我們調查的民生性公共服務主要包括社會保障、基礎教育、醫療衛生、環境保護以及公共安全等五類公共服務。遵循系統性、獨立性和可獲得性的指標設計原則，并借鑒陳天祥等(2010)的指標設計方法，[6]269我們系統構建了民生性公共服務滿意度評價指標體系的基本框架。

表1 民生性公共服務滿意度指標體系構成

從表1中可以看出，該框架具體包括了1個一級指標即民生性公共服務滿意度，5個二級指標即社會保障滿意度、基礎教育滿意度、醫療衛生滿意度、環境保護滿意度和公共安全滿意度，以及11個三級指標。五類單項民生性公共服務滿意度的三級指標分別為：(1)社會保障公共服務，包括基本醫療保障滿意度和養老保障滿意度；(2)基礎教育公共服務，包括教學條件滿意度和擇校公平性滿意度；(3)醫療衛生公共服務，包括醫療服務質量滿意度、醫療收費標準滿意度和環境衛生狀況滿意度；(4)環境保護公共服務，包括生態環境狀況滿意度和環境污染整治滿意度；(5)公共安全公共服務，包括社會治安狀況滿意度和食品藥品安全滿意度。民生性公共服務滿意度是轄區居民對地方政府所提供的公共服務滿足自身需求程度的一種主觀性判斷，這種判斷本質上并沒有清晰的分界點。為此，我們在問卷調查中采用李克特五級量表(Likert scale)將民生性公共服務滿意度劃分為“非常滿意”、“滿意”、“一般”、“不滿意”以及“很不滿意”。在結合相關專家意見和問卷式調查遴選基礎上，我們最終形成調查所用的民生性公共服務滿意度調查問卷。該調查問卷主要由三部分組成：第一部分是轄區居民對民生性公共服務的滿意度調查；第二部分是地方政府治理水平調查；第三部分是調查對象的人口特征。

(二)調查過程與樣本描述

本文所采用的數據來源于2012年、2013年以及2014年7月份課題組的實地調查。此次調查主要考察轄區居民對本市或本縣政府提供的社會保障、基礎教育、醫療衛生、環境保護和公共安全等五類民生性公共服務的滿意度情況，實地調查范圍包括東部地區的江蘇、浙江和福建3個省份，中部地區的湖北、江西和安徽3個省份以及西部地區的四川、云南、貴州和重慶4個省市。為了確保受訪者對享受的民生性公共服務滿意度做出相對獨立的評價，我們將年滿18歲以上、沒有溝通障礙且積極配合調查的居民作為調查對象，并且采取匿名調查的方式。此外，我們對滿意度調查問卷所有問題的設計力求簡單易懂，使不同受訪居民都能夠清晰理解，以此來確保調查數據的有效性和真實性。結合本次民生性公共服務滿意度調查的目的，我們選擇了定點攔截和入戶調查相結合的方法。本次調查共發放調查問卷1800份，回收有效問卷1693份，有效問卷回收率94.06%。

表2 調查樣本的基本特征

表2報告了調查樣本特征的基本統計結果。從中可以看出，受訪者以女性為主，占總樣本的57.65%，女性比例高于男性比例的原因可能是女性在家時間較多，并且，女性受訪者更易配合項目的調查。受訪者的年齡主要集中在18～50歲之間，呈現出以中青年為主的特征。受訪者的文化程度分布較為均勻，總體上以本科及以上學歷為主，占總樣本的29.36%，小學及以下的占10.39%，初中的占22.39%，中專或高中的占25.16%，大專的占12.7%。受訪者為已婚狀況的居多，所占比例為66.15%。受訪者的常年居住地以城鎮地區為主，占總樣本的54.30%，農村的占45.70%。從受訪者月平均收入來看，1500～3000元的最多，占總樣本的36.74%，其次為1500元以下的占30.36%，3001～5000元的占22.8%。另外，受訪者主要在企業部門工作，占總樣本的45.54%，政府和事業單位的僅占11.93%。

(三)問卷信度和效度檢驗

調查問卷是調查研究中的常用工具，但其信度和效度只有在可接受的范圍之內時，調查問卷的統計分析結果才具有價值。調查問卷的信度是指問卷測度結果的一致性或可靠性程度。根據所關心的重點不同，問卷的信度評價中可以從內在信度和外在信度兩個層面加以分析。本文評價的是問卷的內在信度，即考察調查問卷中的一組問題是否測度同一個概念，或者說判斷問題項的內在一致性如何。若問卷具有較高的一致性則意味著同一群受訪者接受關于同一項目的各種問卷調查所得到的各測度結果間顯示出顯著的正向相關[7]。內在信度最常用的評價方法是Cronbach'a Alpha一致性系數，一般認為，內在信度系數大于0.7，子項目的系數大于0.6，那么，該調查問卷具有較好的內部一致性。此次民生性公共服務滿意度調查問卷量表的Cronbach'a Alpha一致性系數為0.796，大于0.70，表明此次滿意度問卷量表的內部信度較高。

表3 民生性公共服務滿意度量表的Cronbach'a Alpha系數

調查問卷的結構效度通常是指問卷能夠測量理論的概念或特質的程度，也就是問卷測度的概念具有科學意義并符合理論構想。如果調查問卷測度相同概念的項目之間彼此高度相關(收斂效度)，而測度不同概念的項目之間彼此低度相關(區別效度)，則該調查問卷具有較高的結構效度。關于問卷結構效度的測度，kerlinger(1986)提出了判斷單個項目分數和總分數的相關系數法以及因子分析法兩個方法[8]。遵照kerlinger(1986)的建議，我們首先采用探索性因子分析法(Exploratory Factor Analysis)檢驗民生性公共服務滿意度量表的結構效度。因子分析的主要目的是減少變量數目以確認數據的基本結構和尺度，本文實際分析時運用主成分分析方法(principle component analysis)，因子分析的旋轉方式采取最大方差法，并基于特征值大于1作為因子選取的條件。從滿意度量表的因子載荷量看，取樣足夠度KMO度量值大于0.8，且樣本分布的Bartlett球形檢驗值顯著。此外，滿意度量表在所屬公因子的載荷量總體上高于最低臨界水平0.5，說明民生性公共服務滿意度量表的設計符合結構效度要求。基于穩健性考慮，我們也測度了民生性公共服務單項滿意度分值和總體滿意度分值間的相關系數，發現兩者的相關性十分顯著，意味著民生性公共服務滿意度量表具有足夠的效度。

三、民生性公共服務滿意度的評價結果與分析

(一)民生性公共服務滿意度的總體評價

表4報告了受訪居民對民生性公共服務的總體滿意度情況。調查結果顯示，受訪居民對當前地方政府提供的民生性公共服務的平均滿意度指數為62.09。從滿意度分布結構看，受訪居民中29.85%的居民對民生性公共服務表示“滿意”，3.66%表示“非常滿意”，兩者合計比例占33.51%，僅有23.4%的受訪居民表示“很不滿意”或“不滿意”(3.33%表示“很不滿意”，20.07%表示“不滿意”)。另外，43.09%的受訪者對民生性公共服務持中立態度，說明增強地方政府民生性公共服務供給的匹配性將有助于顯著提高此部分群體的公共服務滿意度。總的來說，絕大多數受訪居民對民生性公共服務作出了正面(滿意與非常滿意)和中性(一般)的評價，此三項(滿意、非常滿意和一般)的滿意率比例達到76.6%，這與近年來地方政府不斷完善民生性公共服務體系，增加民生財政投入力度息息相關。但我們也要看到，受訪居民中持“滿意”和“非常滿意”態度的比重不高，說明當前民生性公共服務的供給質量和水平與居民日益增長的多元且異質的公共需求間仍存在一定差距，意味著地方政府民生性公共服務的供給效果還有較大改善空間。

表4 受訪居民對民生性公共服務的總體滿意度

(二)民生性公共服務滿意度的單項評價

受訪居民對不同民生性公共服務項目的滿意度存在明顯差異，民生性公共服務滿意度指數排名靠前的是社會保障、基礎教育和公共安全三項公共服務，而備受公眾關注的醫療衛生和環境保護兩項公共服務的滿意度指數排名靠后(見表5)，此結論與國務院發展研究中心“中國民生指數研究”課題組(2015)[10]的調查結果比較一致。

在此次調查的五個民生性公共服務領域中，受訪居民滿意度指數評價最高的是社會保障，滿意度指數達到65.32。調查中有近40%的居民表示“滿意”或“非常滿意”，45.0%的居民表示“一般”，僅有15.5%的居民表示“不滿意”或“很不滿意”。社會保障是國家和社會為了保證公民的基本生活權利，增進公民的生活福利水平而對社會成員提供的各種規范化保障。從世界各國社會保障的內容上看，社會保障體系一般包括社會保險、社會救濟和社會福利三大類，其中最重要的組成部分是社會保險，而社會保險的核心又是醫療保險和養老保險。調查結果顯示(見表5)，基本醫療保障指標的滿意度指數為66.34，是民生性公共服務11項具體指標中滿意度指數最高的一項。此外，養老保障的滿意度指數也達到了64.10。意味著隨著“十七大”以來社會保障覆蓋面的拓寬以及保障能力的提升，社會保障服務已得到了居民的普遍認可。

教育權是居民享有的基本權利，也是實現個人真實自由的重要條件。調查顯示，隨著義務教育事業的大力發展，受訪居民對基礎教育的滿意度總體較高，基礎教育的滿意度指數為62.64。36.09%的受訪居民對基礎教育持正面評價，40.19%的受訪居民處于中間狀態，持負面評價的比例只占23.72%。基礎教育的持續均衡發展離不開完善的教學條件和公平的教育資源配置。調查結果表明，教學條件的滿意度指數達到66.16，在民生性公共服務具體指標的滿意度指數排名中位列第二；而擇校公平性的排名卻比較靠后，滿意度指數僅為59.12，低于民生性公共服務具體指標滿意度指數的平均值(61.86)。教育公平是社會公平的重要基礎[11]41，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》已把促進教育公平作為國家的基本教育政策。為此，地方政府未來在推動基礎教育事業發展過程中，不僅要大力改善教學條件，更要在城鄉間公平配置教育資源，切實保障城鄉居民平等享有受教育機會的權利。

公共安全是為居民提供的穩定外部環境和秩序，從而保障居民的人身和財產安全。問卷調查結果顯示，受訪居民對公共安全的滿意度指數為62.58。公共安全涉及生產安全、消費安全、社會安全以及國防安全等范圍，我們選擇食品藥品安全(消費安全)和社會安全兩個公眾迫切關心的民生領域加以調查。社會治安狀況的滿意度指數(65.02)在所有民生性公共服務具體指標體系中排名第三，僅次于基礎教育的教育條件指標，近40%的居民對當前社會治安狀況表示“比較滿意”或“非常滿意”。而食品藥品安全方面的滿意度指數(60.14)相對靠后，受訪者的滿意率僅為26.46%。這可能與近年來出現的“毒奶粉”“地溝油”“廋肉精”“魚腥草”等食品藥品安全事件的負面影響有關。意味著地方政府應該持續加強對食品藥品安全的有效監管。

環境權是每個公民享有的基本權利之一，其權利的真正實現有賴于環境保護服務的有效且公平的供給。調查顯示，受訪居民對環境保護的滿意度指數為60.38，在五類民生性公共服務滿意度指數排名中位列倒數第二位，也低于民生性公共服務平均滿意度指數(62.09)。受訪居民中有30.86%的居民表示“滿意”或“非常滿意”，而表示“不滿意”或“很不滿意”的比例也接近30%。從生態環境的具體評價指標看，生態環境狀況的滿意度指數為60.82，環境污染整治的滿意度指數僅為59.76，處于及格線以下的水平。黨的“十七大”報告旗幟鮮明提出要建設“生態文明”，要求各級政府“加強水、大氣、土壤等污染防治”，努力“改善城鄉人居環境”，并把環境保護作為約束性指標對地方政府的政績加以嚴格考核。因此，地方政府應將環境綜合治理納入環境保護工作的重點，為城鄉居民提供良好的生態環境。

醫療衛生包括基本醫療服務和公共衛生服務兩個部分。前者是指在一定的歷史時期內政府為轄區居民提供的能夠滿足其基本醫療需求并且居民可以承擔的適宜醫療服務；后者則是由政府機構(公共衛生部門)提供的，以預防疾病為主要手段的公共服務。兩者都旨在保障和維護居民的生命健康權利，因為健康權是居民享有其他權利的基礎。調查顯示，受訪居民對醫療衛生服務的滿意度評價最低，僅僅為59.45，有近30%的受訪居民表示出“不滿意”或“很不滿意”。導致受訪居民對醫療衛生服務整體評價偏低的關鍵因素是醫療收費標準。該項指標的滿意度指數只有55.06，持正面評價的受訪者比重不到20%，這在民生性公共服務具體評價指標體系中也是最低的。說明“看病貴”依然是當前醫療服務領域的突出問題。

表5 受訪居民對民生性公共服務的單項滿意度

(三)民生性公共服務滿意度的分群評價

民生性公共服務滿意度是轄區居民對政府提供的公共服務滿足自身需要的一種主觀判斷。對于同等水平的公共服務，不同特征(如收入水平、年齡階段、受教育程度等)的居民由于具有不同的公共服務需求偏好，因而會給予不同的主觀評價。此外，在現行的城鄉二元結構體制下，民生性公共服務的供給呈現出比較顯著的城鄉差異特征[12]。有鑒于此，為了進一步考察不同群體對民生性公共服務滿意度是否存在顯著的差異，我們選擇居住地區、收入水平、年齡階段和受教育程度四個維度對總體樣本進行分群分析(見表6)。

從居住地區分群樣本看，城鎮地區居民公共服務滿意度普遍略高于農村地區。城鎮地區公共服務平均滿意度為62.58，而農村地區公共服務平均滿意度為61.14，低于城鎮地區1.44分。城鎮地區居民對社會保障、基礎教育和公共安全三項民生性公共服務滿意度評價都高于總體平均滿意度(62.09)，其滿意度依次為65.80、63.30和63.02，農村地區只有社會保障一項較高，滿意度指數達到64.42，高于總體平均滿意度2.33分。這在某種程度上說明我國社會保障制度已基本實現了城鄉覆蓋，高覆蓋率增強了農村居民的受益獲得感。以新型農村合作醫療保險為例，截止2010年底，新農合參保人數達到了8.36億，參保率高達96.3%[13]。此外，城鄉地區居民對醫療衛生和環境保護的評價都低于總體平均滿意度，特別是農村地區居民對醫療衛生服務的評價偏低，滿意度指數僅僅為57.47，其中醫療收費標準、環境衛生以及醫療服務質量三項具體指標的滿意度分別只有53.51、58.87和60.03。意味著推進農村醫療衛生體制改革，解決農民面臨的看病難、看病貴等問題仍是當前民生工作的重中之重。

表6 不同特征受訪居民的民生性公共服務滿意度

注：根據受訪者的月平均收入，我們將月平均收入在3000元以下的受訪者劃分為“低收入群體”，3001-8000元階段的受訪者劃分為“中等收入群體”，8000元以上的受訪者劃分為“高收入群體”。

從收入水平分群樣本看，高收入群體民生性公共服務滿意度遠高于低收入群體，且隨著收入水平的上升，民生性公共服務滿意度呈現出明顯的增加態勢。低收入群體民生性公共服務平均滿意度僅為61.63，中等收入群體為62.93，而高收入群體上升至63.63。基礎教育、醫療衛生、環境保護和公共安全四類民生性公共服務滿意度都隨著收入增加而逐漸提高，只有社會保障服務低收入群體的滿意度(65.20)大于高收入群體(63.65)，其中，低收入群體對基本醫療保障和養老保險兩項具體指標的滿意度分別達到了66.34和64.07。這可能是因為低收入群體對基本醫療保險、養老保險、社會救濟、社會福利等保障型公共服務擁有強烈的需求偏好，而高收入群體更多需求的是醫療衛生、子女教育、公共安全等發展型公共服務。事實上，低收入群體的確成為當前社會保障體系的主要受益者，其切身的獲得感自然高于高收入群體。

從年齡階段分群樣本看，年齡較大的群體對民生性公共服務的滿意度較高。18歲-40歲年齡階段的青年群體民生性公共服務平均滿意度為61.41，該滿意度指數在41歲-60歲年齡階段的中年群體樣本中上升為62.92，而60歲以上階段的老年群體對民生性公共服務的平均滿意度則高達65.71。其中，五項民生性公共服務滿意度整體呈現出隨著年齡增長而增加的趨勢。青年群體對民生性公共服務的滿意度遠低于老年群體，其中的原因可能是青年群體面臨著更重的教育醫療等家庭負擔，進而對民生性公共服務的期望值也隨之較高，面對同等水平的公共服務，其更容易產生不滿意的情緒反應。此外，隨著政府和社會對老年化問題的高度關注，老年群體所需的保障型和享受型公共產品或公共服務逐漸得以開發與完善，這大大提升了老年群體在民生性公共服務感知上的認可度。

從受教育程度分群樣本看，民生性公共服務滿意度總體上在受教育程度較高的群體中更高。其中，本科及以上學歷群體對民生性公共服務的評價最高，平均滿意度指數達到62.94，而小學及以下群體的民生性公共服務平均滿意度只有最低的60.8，初中或高中學歷與大專學歷兩個人群的民生性公共服務平均滿意度大致相當。五項民生性公共服務的滿意度也具有同樣的特征，總體表現出受教育程度越高評價越高的趨勢。這可能是源于受教育水平更高的群體在公共服務的可及性程度和獲得性程度方面更高。[14]

四、研究結論與政策意蘊

社會保障、基礎教育、醫療衛生、環境保護和公共安全等民生性公共服務的有效且公平供給是公民生存權與發展權的重要保障。在中國現有的分級財政體制下，地方政府承擔了民生性公共服務的主要供給職責。本文利用微觀樣本數據，創新地將顧客滿意度理論應用于民生性公共服務領域的評價中。研究結果發現：(1)民生性公共服務滿意度總體偏低，其平均滿意度指數僅為62.09，民生性公共服務的供給效果與公眾的合理預期之間尚有一定的距離；(2)民生性公共服務滿意度指數排名靠前的是社會保障、基礎教育和公共安全三項公共服務，而備受公眾關注的醫療衛生和環境保護兩項公共服務的滿意度指數排名靠后；(3)民生性公共服務滿意度在不同居住地區、收入層次、年齡階段以及受教育程度特征的群體間存在顯著的差異性。[15]

保障和改善民生，增進人民福祉是世界各國政府追求的最終目標，而教育醫療等保障性公共服務與民生福祉高度關聯。《中共中央“十三五”規劃建議》特別指出要加強義務教育、就業服務、社會保障、醫療衛生等基本公共服務，注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會。因此，為了提升地方政府民生性公共服務供給的有效性或滿意度，改善民生福利水平，我們應將政策著力點放置于以下幾個層面：一是改革地方政府績效評價機制，注重民生發展績效的考核；二是積極響應關切民生，加強醫療衛生和環境保護公共服務領域的民生工作；三是完善公眾參與機制，促進公共決策的科學化和民主化[12]；最后，堅持民生需求為導向，構建滿足不同群體公共服務需求的地方政府回應機制。

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[責任編輯：朱丕智]

Study on the Satisfaction Evaluation of Local Governments’ Public Service

Guan Yongbin Liu Chenqian Liao Xiaoqin Xiong Nan

(School of Geography and Tourism, Chongqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Effective and fair supplement of public services is an important guarantee for the public’s right, and it is also a basic duty of the modern government to provide public services for people’s livelihood. Using the micro sample data, the paper evaluates the satisfaction degree of local government public services. Empirical results show that the public service satisfaction is generally low, the satisfaction of health care service and environmental protection service is lower than other public services, and public service satisfaction has significant differences among different groups. Finally, this paper proposes an effective path to improve public services satisfaction and promote the well-being of people’s livelihood.

public services of people’s livelihood; satisfaction; improving people’s livelihood

2016-05-17

官永彬(1978-)，男，重慶師范大學地理與旅游學院，副教授、博士。

國家社科基金一般項目“民生導向的政府公共服務績效評價與改善研究”(12BGL119)。

IF12

A

1673—0429(2017)01—0091—09