PPP模式在政府購買公共服務中的運用分析

雷浩偉+吳曉鳳+田田

[摘 要] 當前公共服務需求呈現(xiàn)多樣化趨勢，傳統(tǒng)的政府單一提供已落后于現(xiàn)實。PPP模式是政府購買公共服務的創(chuàng)新運用，其在提高公共服務質量與效率、緩解政府財政壓力、實現(xiàn)公共服務主體多元化等方面發(fā)揮著積極作用。不過PPP模式依舊面臨信任危機、法治危機與責任危機等多維梗阻。為解決上述問題，需要在強化契約精神、加強法制建設及落實擔責機制三方面加以創(chuàng)新。

[關鍵詞] PPP模式；政府購買；公共服務；契約精神；法制建設

[中圖分類號] D630，F(xiàn)283 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）03-0077-05

近年來，公共服務民營化已深入到政治、經濟、文化等多個領域，無論是BT、TBT、BOO、FPI模式還是PPP投融資模式，均在提高公共服務質量、維護公共部門形象等方面發(fā)揮出重要作用。然而就PPP（Public-Private Partnership）模式而言，無論是第三方參與或是政府購買，均存在信任危機、法治危機與責任危機等多重風險。因此，本文從PPP模式的利弊分析入手，以期從信任、法治與責任三方面構建PPP模式的運用創(chuàng)新機制。

一、PPP模式在政府購買公共服務中的優(yōu)勢分析

（一）提高公共服務的質量和效率

政府提供的是一種相對壟斷的、單一的公共服務，而私人部門在激烈的市場競爭下生存，必然會通過對生產、管理技術的創(chuàng)新提供差異化、多樣性的公共服務。因此，政府通過PPP模式購買公共服務，在提升質量、提高供給與管理效率等方面有重大優(yōu)勢。

這一模式一般是由社會資本來承擔公共服務項目的設計、建設、經營、維護等工作，政府支付社會資本的設計、建設、運營等成本以及合理回報來購買公共服務或產品。這不僅可以提升其供給能力，而且也可提高其質量與效率。通過PPP模式在政府購買公共服務中的運用，吸引了多方主體參與到公共服務供給中。多方主體共同監(jiān)督和評價，從而能夠提高公共服務的質量。PPP 模式可融合政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新于一身，也有利于明晰政府與市場界限，提升其法制意識、契約意識和市場意識，通過該模式的應用可幫助政府履行其相應職能，提升公共服務水平[1]。

（二）減輕政府提供公共服務的財政壓力

PPP模式可幫助政府消除財政軟約束。該模式的合理運用，使得政府和民營團體共同分擔風險與收益，有助于政府財政支出的透明化。除此之外，私人部門提供公共服務還可以提高公共服務的經營和管理水平。

這一模式的運用能夠吸引民間資本參與公共服務，減輕政府對公共服務投資支出的壓力，還能很好地解決政府財政后勁不足的難題。公共服務的提供耗時長，投入和收益在初期不成正比。如果全部由政府承擔，則政府財政壓力過大，而完全由私人部門承擔也是不現(xiàn)實的。因此政府通過對私人部門在一定期限內給予補貼的方式，確保參與PPP模式的主體可以得到合理的投入收益，發(fā)揮市場激勵機制的作用，這樣既可減少政府的財政壓力，又不至于讓其他參與主體受到虧損，能夠形成雙贏的局面。

（三）促進公共服務主體的多元化

公共部門供給能力的有限性和社會需求的多樣性，決定了政府自身難以滿足全社會公共服務的供給需求，必須依靠社會力量[2]。因此，我們需要眾多的社會組織、第三方部門參與到公共服務生產之中，政府也需要給他們提供良好的生長環(huán)境。所以經由公私合作的供給途徑，不僅有利于促進政府與社會、政府與市場關系的發(fā)展，還可以提高多元化的公共服務供給水平。

PPP模式的運用還可以吸引國外投資者的參與，他們會將國外的先進技術帶到國內，促進社會的技術和管理進步。此外，國外投資者的參與還會帶來一些投資項目，有助于促進市場化行為和市場競爭，有助于政府走出資金困境，同時可以讓政府獲得前沿技術與管理經驗。

二、PPP模式在政府購買公共服務中的困境分析

（一）信任危機：社會信用基礎薄弱

為保證合同的達成與公共服務的完整提供，政府與私人部門之間需要建立最基本的“契約精神”，即誠信。但是政府與私人部門之間往往存在“承諾不可信”的現(xiàn)象，即合作雙方都可能撕毀合同而背離自己的諾言。這種情況在“考慮了多次交易的聲譽、違約受到各種處罰等的綜合結果”時極為明顯，當其背叛所帶來的收益超過履約所獲收益時，背叛、毀約就會發(fā)生[3]。

從政府方面來看，政府在購買公共服務中因為種種原因難以對相關項目進行專業(yè)評估，難以確定其是否適用于PPP運行。這就會導致政府許諾給第三部門的利益過高，致使沒有充足資金支付這筆費用。現(xiàn)實中也確實存在著政府不向私人部門支付相關費用的情況，這不僅損害了私人部門的權益，而且也損傷了政府信譽，妨礙了PPP模式的應用推廣。

從私人部門方面來看，在公共服務的提供過程中，私人部門更關心自身利益。比如私人部門更關注調價周期、調價方式以及社會資本進入預期的內部收益率，希望改善公共服務的盈利水平。而政府則以社會公共服務的基礎需求與低價穩(wěn)定的環(huán)境服務為出發(fā)點，由此進行相應的利益調整。雙方訴求存在一定矛盾，如果協(xié)調不當，合作就可能會破裂[4]。

（二）法治危機：法律體系不健全

PPP模式雖然在我國已經發(fā)展了數十年，但尚未有公私合作的相關法律出臺。沒有法律的保障，參與雙方在合作過程中就可能存在一些空白領域，雙方權益難以得到充分保障。盡管政府也在致力于完善相關法律法規(guī)，但現(xiàn)實中依然存在一些困難和問題。

首先，我國沒有一套關于PPP模式的法律法規(guī)體系。目前所有的法律文件只是原則上的一些指導性規(guī)定，缺乏嚴格的法律規(guī)范，如國務院和國家部委發(fā)布的《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制社會投資的指導意見》《政府和社會資本合作操作指南》《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作有關問題的通知》等等[5]。endprint

其次，關于PPP模式的政府規(guī)定不足。PPP模式在政府購買公共服務中的運用涉及多方面工作，包括財政支出、公共服務經營管理以及突發(fā)情況處理等，政府對PPP模式專項規(guī)定較少，尚未形成一套系統(tǒng)的政策體系。

最后，各級政府之間關于PPP模式的法規(guī)缺乏協(xié)調與配套，常有沖突、違背之處，這也極大地阻礙了PPP模式的進一步發(fā)展。

（三）責任危機：風險分擔不合理

不難發(fā)現(xiàn)，PPP模式的風險承擔主體主要有政府、私人部門以及其他參與者。其中，政府通常面臨政治與法律風險，私人部門通常面臨建造與運營風險，而如保險公司、承包商、最終用戶等其他參與者對PPP模式下政府購買公共服務的風險分擔較少。

在現(xiàn)實中，PPP模式在運行中依舊面臨著風險分擔不合理的危機。風險預測、管理以及分擔機制的合理與科學，是PPP模式得以順利推行的重要保障。PPP項目從建立到完成，面臨著一系列臨時性、系統(tǒng)性風險。風險的分擔需要明確劃分責任，但是要找到這樣一個讓參與主體都愿意接受的風險分擔機制是較為困難的。

目前，PPP模式風險分擔機制還沒有發(fā)展起來，有關中介機構更是少之又少，這些都導致了社會資本不愿也不敢投資。而政府往往將公共服務和提供公共服務的風險一起打包給社會投資者，這就必然導致投資者的風險增大，成本增加。

三、PPP模式在政府購買公共服務中的運用創(chuàng)新

（一）完善契約制度，強化契約精神

PPP模式是政府與私人部門之間建立的長期契約關系，是政府和市場合作的產物，誠實守信才能使其持續(xù)深入發(fā)展。因此，PPP模式在政府購買公共服務中的運用，必須堅持誠信原則，杜絕政府和私人部門之間的任何不良行為，保證契約關系的完整和落實。

PPP模式在政府購買公共服務中是否能夠成功運用，關鍵在于政府。若政府缺少契約精神，就會打擊私人部門加入PPP模式的積極性。因此，務必構建一套透明公開的政策體系，營造一種重信用、重合同、重契約的外部環(huán)境。政府和私人部門必須具備堅守信用、堅持履行合同的品質，從而建立完整的契約制度，清晰地界定政府在PPP模式中的職責。此外，還應該把契約精神納入政府的政績考評系統(tǒng)之中，將其作為考評標準，規(guī)范政府行為。當然，公眾對政府的監(jiān)督和限制也必不可少，這就要求政府應向公眾公開PPP模式下公共服務項目的進程，提升公共服務的透明度。

（二）健全法律法規(guī)，完善政策體系

健全而完善的法律制度是公私部門維持長期互助、互補關系的保證。政府應該從健全法律法規(guī)方面，明確公共部門與私人部門在不同時期、不同場合的責任和權利，以實現(xiàn)雙方的平衡互動及各自發(fā)展。

首先，在國家層面加快PPP立法進程。PPP模式下涉及的法律關系及調整范圍必須由專門法律加以規(guī)定。這些專門法律必須說明PPP的涵蓋范圍，規(guī)范政府和私人部門的相應權責，以及雙方的風險分擔原則、糾紛處理機制、政府監(jiān)管方式等。

其次，建立健全PPP模式的政策體系。盡快建立起一整套PPP模式下政府購買公共服務的政策體系，將其包含的各項內容都納入該體系之中，明確參與主體的權利和義務，加強各參與主體之間的交流。

最后，政府與私人部門要明確PPP模式的步驟和方法，并建立一套標準程序，以促進公共服務項目的高效運作。

（三）明確責任主體，落實擔責機制

PPP模式在公私合作提供公共服務的運用過程中，必須明確公私部門相關責任，確保公私部門公平地承擔風險，并遵循“擔責最優(yōu)原則”。擔責機制作為這一模式的核心，必須要求公私部門對提供公共服務中的潛在風險加以準確分類，并制定科學的擔責機制，確保合作與供給的成功。政府對政策的制定和更改有較大的權力，因而政府應當負擔法律和政策方面的風險；第三方部門擁有較強的經營能力，應當負擔技術運作等相關風險；對于突發(fā)風險或自然災害等，應當根據實際情況由參與主體各方進行合理的風險均攤。同時，政府于公私合作中居于主導位置，應該為企業(yè)以及第三方部門發(fā)展提供強有力的后盾支撐。

四、結語

PPP模式為政府購買公共服務開辟了一條新路徑，盡管有一定的局限性，但是通過理論與實踐的不懈探索，PPP模式將越來越適應新形勢的發(fā)展。在PPP模式下，政府在購買公共服務中，引入社會資本參與公共項目，通過私人部門的廣泛參與，引入市場競爭機制，進而提高公共服務質量，實現(xiàn)資源合理分配，最終將會提高全社會的公共服務水平。

[參考文獻]

[1]王保安.積極推廣運用PPP模式 全面提升政府公共服務水平[J].中國財政，2014，（9）.

[2]張 雪.政府以PPP模式購買公共服務的社會效益[J].經濟研究導刊，2016，（5）.

[3]王世君，王涯茜.PPP模式下的政府信用問題[J].合作經濟與科技，2009，（22）.

[4]葛晨虹.如何走出“塔西陀陷阱”[J].決策，2011，（11）.

[5]翟蓓蓓.政府購買公共服務的“PPP”模式研究[D].鄭州大學，2016.

[責任編輯：李利林]endprint