煙草專賣社區(qū)化管理研究

陳興　高琦　金增良

[摘 要]創(chuàng)新專賣監(jiān)管方式、提升專賣監(jiān)管效能，是適應(yīng)煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管嚴(yán)峻形勢(shì)的客觀需要。文章首先對(duì)煙草專賣社區(qū)化管理提出的背景進(jìn)行了分析，然后剖析了煙草專賣社區(qū)化管理的內(nèi)涵和特征，將煙草專賣社區(qū)化管理的功能抽象概括為“信息交換窗口”和“監(jiān)管實(shí)施平臺(tái)”兩大功能，并給出了實(shí)現(xiàn)功能需要的載體。

[關(guān)鍵詞]煙草市場(chǎng)；專賣監(jiān)管；社區(qū)化管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707060

煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管是《煙草專賣法》的基本要求，也是煙草專賣行政主管部門的核心職責(zé)。近年來(lái)，伴隨著煙草行業(yè)深化改革的持續(xù)推進(jìn)和煙草市場(chǎng)監(jiān)管形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，一種創(chuàng)新性的煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管工作方式——煙草專賣社區(qū)化管理被提出并引發(fā)廣泛關(guān)注，但對(duì)這種模式的認(rèn)識(shí)和探索仍處于起步階段，本文在充分調(diào)研基礎(chǔ)上嘗試對(duì)這一模式進(jìn)行系統(tǒng)的思考和構(gòu)建。

1 煙草專賣社區(qū)化管理提出的背景

11 煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管面臨嚴(yán)峻形勢(shì)

煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是來(lái)自煙草市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。在新時(shí)期，利用微信、QQ等新媒介進(jìn)行線上交易，再借助快遞完成配送的販假販私活動(dòng)，以及隱藏在社區(qū)內(nèi)的麻將館、棋牌館、茶館等進(jìn)行的售假售私活動(dòng)，都具有隱蔽性強(qiáng)和違法犯罪信息收集困難特征，導(dǎo)致當(dāng)前的專賣監(jiān)管方式應(yīng)對(duì)效率低下；二是來(lái)自行業(yè)改革的壓力。在煙草行業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，鞏固和發(fā)展國(guó)家煙草專賣制度的前提下，國(guó)家煙草專賣局要求堅(jiān)定不移地全面推進(jìn)行業(yè)的各項(xiàng)改革，全面創(chuàng)新行業(yè)的管理體制和機(jī)制。對(duì)煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管而言，通過(guò)何種創(chuàng)新的管理方式，提高專賣監(jiān)督科學(xué)化水平，強(qiáng)化專賣管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)專賣監(jiān)管效能提升正是需要突破的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

12 專賣監(jiān)管融入社區(qū)治理的條件逐步成熟

“社區(qū)”的概念最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在其著作《社區(qū)與社會(huì)》中提出。20世紀(jì)30年代，我國(guó)學(xué)者費(fèi)孝通首先將英文“community”一詞譯為中文“社區(qū)”。1986年，民政部首次把“社區(qū)”一詞引入實(shí)際工作當(dāng)中，在全國(guó)范圍內(nèi)倡導(dǎo)開展城市社區(qū)服務(wù)。2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》后，社區(qū)建設(shè)開始在全國(guó)迅速?gòu)V泛的推進(jìn)，并取得了一定的成效。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)化和城市化不斷發(fā)展，人口流動(dòng)趨于常態(tài)化，單一的政府社會(huì)管理模式暴露出明顯的局限性，而依托社區(qū)平臺(tái)的多元力量社會(huì)管理模式正日益受到重視。隨著社區(qū)組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，以及相關(guān)技術(shù)支撐到位，社區(qū)治理的能力和水平不斷得到提升，社區(qū)治理的職能更加豐富和完整，社區(qū)在社會(huì)管理中的重要性和優(yōu)勢(shì)得到凸顯。基于此，全國(guó)各地在社區(qū)治理上涌現(xiàn)出了不少創(chuàng)新性的模式，如上海市的社區(qū)網(wǎng)格化管理、北京的“朝陽(yáng)群眾”，以及其他一些地方實(shí)施的稅務(wù)進(jìn)社區(qū)，治安進(jìn)社區(qū)等模式。鑒于這些模式的成功實(shí)施和顯著成效，將煙草專賣監(jiān)管工作融入社區(qū)治理的模式在各地?zé)煵輰Ｙu行政主管部門中逐步探索起來(lái)。

2 煙草專賣社區(qū)化管理的內(nèi)涵與特征

所謂內(nèi)涵，就是一個(gè)概念所反映的事物的本質(zhì)屬性的總和，也就是概念的內(nèi)容。內(nèi)涵不是表面上的東西，而是內(nèi)在的、隱藏在事物深處的東西。煙草專賣社區(qū)化管理的內(nèi)涵是什么？針對(duì)這一問(wèn)題，目前并沒有來(lái)自學(xué)術(shù)界的明確定義，只有一些來(lái)自煙草專賣行政主管機(jī)構(gòu)的實(shí)踐總結(jié)。例如，上海市煙草專賣行政主管部門將其總結(jié)為“煙草專賣社區(qū)化管理，就是把專賣管理納入社區(qū)管理的范疇，按照社區(qū)工作的目標(biāo)和要求，通過(guò)一定的手段、方法來(lái)調(diào)整煙草專賣管理中的各種關(guān)系，促進(jìn)卷煙市場(chǎng)處于良性有序、和諧發(fā)展的狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)專賣管理任務(wù)的工作方式”。安徽省馬鞍山市煙草專賣行政主管部門將其總結(jié)為“煙草專賣社區(qū)化管理，就是把煙草專賣管理工作融入到社區(qū)管理體系之中，通過(guò)當(dāng)?shù)卣闹С郑柚鐓^(qū)平臺(tái)，整合社會(huì)有關(guān)力量來(lái)共同監(jiān)督管理卷煙市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)卷煙市場(chǎng)的凈化和規(guī)范，提高市場(chǎng)控制力，建立煙草專賣專營(yíng)的長(zhǎng)效管理機(jī)制”。江西省新余市煙草專賣行政主管部門將其總結(jié)為“煙草專賣社區(qū)化管理，就是將煙草專賣管理融入社區(qū)，充分利用社區(qū)貼近群眾、富有親和力的優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合社區(qū)各方力量齊抓共管，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化和社區(qū)化管理體系，形成‘社區(qū)引導(dǎo)、行業(yè)自律、誠(chéng)信管理、文明興商、綜合監(jiān)管的運(yùn)作模式”。分析這些總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，盡管煙草專賣社區(qū)化管理在不同地區(qū)的不同專賣行政主管部門中，使用的表述不盡相同，但內(nèi)在的、隱藏在深處的東西是高度一致的，可以簡(jiǎn)要地概括為這樣兩點(diǎn)：一是煙草專賣行政主管部門借助社區(qū)力量進(jìn)行精細(xì)化的專賣監(jiān)督；二是煙草專賣行政主管部門深入社區(qū)落實(shí)服務(wù)化的專賣管理。基于此，本文提出煙草專賣社區(qū)化管理的內(nèi)涵為：在社區(qū)層面進(jìn)行的，煙草專賣監(jiān)督精細(xì)化和管理服務(wù)化的一種工作方式。此內(nèi)涵具有以下三個(gè)特征：

（1）以社區(qū)為平臺(tái)。煙草專賣社區(qū)化管理的首要特征就是將專賣監(jiān)管工作深入到社區(qū)層面進(jìn)行，目的既包括規(guī)范社區(qū)煙草市場(chǎng)又包括服務(wù)社區(qū)群眾，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管的雙重特點(diǎn)，與眾多社區(qū)基層組織“管理社區(qū)、服務(wù)群眾”的目的具有一定重合性，也是大家相互合作的基礎(chǔ)。煙草專賣監(jiān)管在社區(qū)層面開展工作可以充分利用社區(qū)的治理優(yōu)勢(shì)，主要包括三點(diǎn)：第一，多元治理優(yōu)勢(shì)。社區(qū)是地域、信息和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，也是政府力量和社會(huì)力量的交匯點(diǎn)，社區(qū)是整合社區(qū)管理人員、社區(qū)自治組織以及公安、稅務(wù)、工商等各種力量的平臺(tái)，通過(guò)這一平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)從單一力量管理到多元力量治理的轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)揮多元主體各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升社會(huì)問(wèn)題管理水平；第二，信息優(yōu)勢(shì)。“信息是個(gè)人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)”。犯罪經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的研究表明，在邊際上，相對(duì)于提高懲罰水平，提高發(fā)現(xiàn)違法活動(dòng)的概率更能夠有效遏制犯罪發(fā)生。由于鄰近性和熟稔性，社區(qū)居民之間的信息不對(duì)稱程度大大降低，可以及時(shí)、低成本地獲取違法行為信息和關(guān)于個(gè)人誠(chéng)信的信息，有效遏制違法犯罪活動(dòng)，降低違法活動(dòng)發(fā)生水平，因此社區(qū)化管理信息獲取優(yōu)勢(shì)對(duì)于遏制違法犯罪行為具有重要價(jià)值；第三，誠(chéng)信優(yōu)勢(shì)。社區(qū)是熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，相互之間有較高程度的了解，且相互關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，人們之間的交往互動(dòng)具有重復(fù)博弈特征，這就使得他們更加關(guān)注長(zhǎng)期利益，因此，社區(qū)居民之間有著較高的相互信任和誠(chéng)信水平。從社會(huì)資本視角看，社區(qū)居民之間的相互熟悉、信任和聲譽(yù)機(jī)制，可形成強(qiáng)有力的對(duì)稱約束，有效防止違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生。

（2）專賣監(jiān)督精細(xì)化。《煙草專賣法實(shí)施條例》第四十六條規(guī)定“煙草專賣行政主管部門依法對(duì)執(zhí)行《煙草專賣法》及本條例的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，查處違反《煙草專賣法》及本條例的案件，并會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門查處煙草專賣品的走私販私、假冒偽劣行為”。監(jiān)督、檢查作為煙草專賣行政主管部門的基本職責(zé)，在以往的工作中，主要依靠煙草專賣行政主管部門自身的力量來(lái)完成，與基層社區(qū)組織相互聯(lián)系和溝通較少，從而導(dǎo)致基層社區(qū)組織對(duì)煙草專賣監(jiān)督檢查缺少了解，也缺乏支持。然而，隨著近年來(lái)煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，煙草專賣行政主管部門要對(duì)分布廣泛的煙草市場(chǎng)和數(shù)量眾多的卷煙零售戶進(jìn)行有效的管理，僅靠自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，將專賣監(jiān)督、檢查的工作進(jìn)行更精細(xì)化分解，其中適宜社區(qū)組織完成的工作，由社區(qū)組織來(lái)協(xié)助完成，成為理性的選擇方案。如此，則可形成以煙草專賣行政主管部門為主，社區(qū)基層政府組織、社區(qū)自愿者組織和社區(qū)群眾為輔的多元化監(jiān)管體系，大家分工合作，齊抓共管，共同促進(jìn)社區(qū)煙草市場(chǎng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)，提升社區(qū)群眾滿意度。

（3）專賣管理服務(wù)化。煙草專賣行政主管部門除了負(fù)有監(jiān)督職責(zé)外，還負(fù)有管理職責(zé)。在當(dāng)前煙草行業(yè)深化改革，構(gòu)建服務(wù)型組織的要求下，煙草專賣行政主管部門需要積極轉(zhuǎn)變工作理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)。通過(guò)在社區(qū)平臺(tái)上構(gòu)建載體，將部分專賣管理服務(wù)深入到社區(qū)，真正方便在社區(qū)中銷售卷煙的零售戶、居住的廣大消費(fèi)者和其他群眾，提升專賣管理服務(wù)的效率和效果。

3 煙草專賣社區(qū)化管理的功能及載體

煙草專賣社區(qū)化管理究竟應(yīng)該包含哪些功能？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要回到社區(qū)平臺(tái)可以發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)上。因?yàn)檫M(jìn)行社區(qū)化管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)正是社區(qū)具有的治理優(yōu)勢(shì)，煙草專賣社區(qū)化管理包含的功能一定要充分利用社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)疊加效應(yīng)。此外，還要認(rèn)識(shí)到這些功能一定不是新增的功能，而是專賣監(jiān)管本身就具有的功能，只是在功能的實(shí)現(xiàn)方式和載體上有所創(chuàng)新，這些功能也一定不是原有專賣監(jiān)管的全部功能，而是部分功能。

基于以上的認(rèn)識(shí)，考慮社區(qū)平臺(tái)的多元治理優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和誠(chéng)信優(yōu)勢(shì)，結(jié)合社區(qū)煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)管的主要任務(wù)，可以將煙草專賣社區(qū)化管理的功能概括為“信息交換窗口”和“監(jiān)管實(shí)施平臺(tái)”兩大功能。

（1）信息交換窗口功能。這一功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是涉煙違法犯罪信息收集。借助社區(qū)平臺(tái)的信息優(yōu)勢(shì)和多元治理優(yōu)勢(shì)，通過(guò)社區(qū)基層政府組織、社區(qū)自愿者組織、社區(qū)專賣信息員等多種渠道收集社區(qū)煙草市場(chǎng)違法犯罪信息；二是投訴/建議接收。借助社區(qū)的誠(chéng)信優(yōu)勢(shì)，通過(guò)大家熟識(shí)的社區(qū)組織或社區(qū)自愿者來(lái)協(xié)助收集投訴/建議。如此以來(lái)，既方便了用戶，又提升了投訴/建議接收的效果，甚至還能獲取到以前無(wú)法獲取的重要信息；三是政策法規(guī)宣傳。借助社區(qū)的信息優(yōu)勢(shì)，在社區(qū)內(nèi)的重要信息公示欄、社區(qū)主干道、社區(qū)信息發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行有針對(duì)性的煙草專賣法律法規(guī)宣傳教育，加強(qiáng)零售戶的守法意識(shí)和自律意識(shí)，提升社區(qū)群眾的打假維權(quán)意識(shí)，為社區(qū)煙草市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)造良好的外部工作氛圍，降低監(jiān)管的阻力，提高監(jiān)管的實(shí)效。

（2）監(jiān)管實(shí)施平臺(tái)功能。這一功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是煙草市場(chǎng)日常監(jiān)督檢查。借助社區(qū)的多元治理優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，讓社區(qū)組織和社區(qū)自愿者廣泛參與到社區(qū)煙草市場(chǎng)的日常監(jiān)督檢查中，在更廣的時(shí)間段、更大范圍、更隱秘的方式下來(lái)監(jiān)督社區(qū)煙草市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)范性，發(fā)掘違法犯罪信息，以便讓專賣管理人員進(jìn)行更有針對(duì)性的檢查，提高日常監(jiān)督檢查效果；二是煙草市場(chǎng)聯(lián)合檢查。借助社區(qū)的多元治理優(yōu)勢(shì)，與公安、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門形成聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，針對(duì)煙草市場(chǎng)違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行聯(lián)合檢查，提升查處的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)打擊效果。

功能的實(shí)現(xiàn)離不開載體，要進(jìn)行煙草專賣社區(qū)化管理就必須構(gòu)建相應(yīng)的載體。這些載體可以是組織，也可以是個(gè)人、抑或是某種工具。載體可能是社區(qū)平臺(tái)中已經(jīng)存在的，也可能是需要重新構(gòu)建的。但從載體實(shí)現(xiàn)專賣監(jiān)管的效果上來(lái)分析，載體的選擇必須考慮三點(diǎn)：第一，從專賣監(jiān)管效費(fèi)比的角度來(lái)考慮，在載體上的總投入應(yīng)大大小于實(shí)現(xiàn)功能后的總收益，所以效費(fèi)比較低的載體不適合選擇；第二，從煙草專賣社區(qū)化管理長(zhǎng)期發(fā)展的角度來(lái)考慮，那些短期的、易變動(dòng)的載體不適合選擇；第三，從可操作性的角度來(lái)考慮，那些成熟度低的載體也不適合選擇。基于這些考慮，可初步得出實(shí)現(xiàn)煙草專賣社區(qū)化管理功能的理想載體為以下五類：

（1）社區(qū)基層組織機(jī)構(gòu)。主要包括社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公安、社區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)稅務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司、社區(qū)協(xié)會(huì)等組織。這些組織大多都已經(jīng)存在，要以其作為載體實(shí)施煙草專賣社區(qū)化管理的相關(guān)功能，需要煙草專賣行政主管部門與其溝通建立合作關(guān)系，或通過(guò)基層政府主導(dǎo)建立合作關(guān)系。

（2）專管員/專賣信息員。這一載體的形成，需要煙草專賣行政主管部門進(jìn)行相應(yīng)工作：一方面，將現(xiàn)有煙草市場(chǎng)專賣監(jiān)督管理員（簡(jiǎn)稱專管員）的管理范圍按照社區(qū)進(jìn)行劃分，確保每個(gè)社區(qū)都有負(fù)責(zé)的專管員。另一方面，在社區(qū)聘請(qǐng)合適的人員擔(dān)任專賣信息員。由專管員主導(dǎo)，專賣信息員配合，共同實(shí)施煙草專賣社區(qū)化管理的各項(xiàng)功能。

（3）社區(qū)煙草監(jiān)管志愿者。這一載體的構(gòu)建，需要由專賣信息員完成。專賣信息員利用自己的群眾威望，在社區(qū)內(nèi)號(hào)召煙民和其他群眾作為志愿者協(xié)助進(jìn)行社區(qū)煙草市場(chǎng)的監(jiān)督，并向?qū)Ｙu信息員提供發(fā)現(xiàn)的違法信息。

（4）卷煙零售戶組織。這一載體的構(gòu)建，需要由專管員完成。專管員通過(guò)在管理和服務(wù)社區(qū)零售和的過(guò)程中，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)零售戶成立相關(guān)的卷煙零售戶組織，例如，卷煙零售戶自律協(xié)會(huì)。以此組織作為煙草專賣社區(qū)化管理功能實(shí)現(xiàn)的載體，可以充分發(fā)揮零售戶之間互相約束和監(jiān)督的功能，為違法信息收集和政策法規(guī)宣傳提供幫助。

（5）信息平臺(tái)。信息平臺(tái)包含由專管員/專賣信息員建立的QQ群、微信群，以及煙草專賣行政主管部門開設(shè)的微信公眾號(hào)等內(nèi)容，可以發(fā)揮出煙草專賣社區(qū)化管理的執(zhí)法信息收集、投訴/建議接收、通知消息傳遞，以及政策法規(guī)宣傳等功能。

綜上所述，煙草專賣社區(qū)化管理的功能、載體以及相互之間的關(guān)系見下圖。

4 結(jié) 論

煙草專賣社區(qū)化管理是新時(shí)期專賣監(jiān)管工作的思路創(chuàng)新，是原有專賣監(jiān)管工作方式的發(fā)展，是符合當(dāng)前行業(yè)特征的一種新模式。煙草專賣社區(qū)化管理的深入推廣，必將為專賣監(jiān)管工作注入新的活力。當(dāng)然，煙草市場(chǎng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的市場(chǎng)，加強(qiáng)專賣監(jiān)管、維護(hù)規(guī)范經(jīng)營(yíng)是專賣監(jiān)管工作的靈魂，需要不斷探索，任何一種特定的工作模式都必須與時(shí)俱進(jìn)、不斷優(yōu)化，才能保持其先進(jìn)性。

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