美國(guó)《1980年難民法》出臺(tái)背景及立法進(jìn)程探析

張永立

[摘要]《1980年難民法》是美國(guó)難民法歷史上的一個(gè)里程碑，第一次將美國(guó)的難民政策系統(tǒng)化、獨(dú)立化。20世紀(jì)80年代冷戰(zhàn)意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的削弱，東南亞“船民”與“陸地難民”的大量涌入，1979年日內(nèi)瓦會(huì)議的成功，國(guó)內(nèi)少數(shù)族裔群體的斗爭(zhēng)與代表不同利益議員在議會(huì)的博弈等，構(gòu)成了該法案立法的國(guó)際與國(guó)內(nèi)兩大背景因素。對(duì)于法案的背景因素及立法進(jìn)程的探析，能更好地站在當(dāng)時(shí)的歷史情境下認(rèn)識(shí)美國(guó)社會(huì)。

[關(guān)鍵詞]“船民” 意識(shí)形態(tài) 立法進(jìn)程

[中圖分類號(hào)]D99 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）22-0031-02

美國(guó)《1980年難民法》是美國(guó)難民立法史上第一部綜合性的難民法案，是國(guó)際、國(guó)內(nèi)等多重因素相互作用下的成果。正如美國(guó)歷史學(xué)家卡爾·本·波坦所說：“二戰(zhàn)后難民入境美國(guó)強(qiáng)烈植根于美國(guó)的政治、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中，正如他們已被納入到外交事務(wù)與外交政策考量中來。”

一、國(guó)際難民流動(dòng)和冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)

20世紀(jì)60年代末至80年代初，美國(guó)在與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。由于美國(guó)深陷越戰(zhàn)泥淖曠日持久，無論經(jīng)濟(jì)、政治都處于衰退狀態(tài)，民眾的反戰(zhàn)之聲也愈加響亮。美國(guó)民意調(diào)查顯示，1965年時(shí)，認(rèn)為美國(guó)卷入越戰(zhàn)是個(gè)錯(cuò)誤的百分比不到25%，到1968年年底已超過50%。到1968年，尼克松政府上臺(tái)后，美國(guó)開始擺脫越戰(zhàn)，并與中國(guó)開始正常化，推行所謂的“三角外交”。隨后的幾位總統(tǒng)也實(shí)行了相似的外交政策，從60年代末至80年代冷戰(zhàn)氛圍相對(duì)削弱。因而，在《1980年難民法》中，關(guān)于“共產(chǎn)黨”等一類的字眼都消失了。新法案不再僅僅適用于“來自共產(chǎn)黨國(guó)家”或中東地區(qū)；它現(xiàn)在適用于所有符合聯(lián)合國(guó)公約和協(xié)定有關(guān)難民身份的規(guī)定。相較以前而言，美國(guó)《1980年難民法》表面上顯得更加公平、公正。

印度支那難民涌入美國(guó)。美國(guó)于1975年結(jié)束了對(duì)越南的戰(zhàn)爭(zhēng)，在美國(guó)撤離越南之際，形成了第一次印度支那難民潮，大批為美國(guó)服務(wù)的且受過高等教育的人逃往美國(guó)。在美國(guó)撤退后，越共領(lǐng)導(dǎo)的人民軍，迅速打敗南越，統(tǒng)一了整個(gè)越南。并且，越南軍隊(duì)在統(tǒng)一后，聯(lián)合老撾入侵柬埔寨，意力建立一個(gè)越南、老撾、柬埔寨聯(lián)邦，印度支那三國(guó)民眾背景離鄉(xiāng)，走上流亡之路。這些難民基本上是乘船出逃，因而被稱為是“船民”。其中，一部分難民是對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)后被驅(qū)逐的華裔。這一次難民潮以泰國(guó)和香港為翹板，涌向以美國(guó)為代表的第三國(guó)，一部分最終定居下來，還有一部分最終回到了母國(guó)。1979年超過20萬人來到美國(guó)，主要是印度支那人和蘇聯(lián)猶太人。1979年7月，在瑞士日內(nèi)瓦召開了印度支那難民國(guó)際會(huì)議，商討印度支那難民的安置問題。日內(nèi)瓦會(huì)議后，與會(huì)各國(guó)都開始加強(qiáng)了對(duì)印度支那難民的安置。東南亞難民的涌入及難民安置會(huì)議召開，敦促美國(guó)加速進(jìn)行《1980年難民法》的立法工作。

古巴也是美國(guó)接納難民的一個(gè)重要來源地。到1983年為止約有100萬古巴人移民到美國(guó)。1959年，卡斯特羅革命勝利，建立了社會(huì)主義制度。直到1960年年末時(shí)，對(duì)于巴蒂斯塔政權(quán)的處置及沒收不動(dòng)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的政策引發(fā)了古巴涌向美國(guó)的第一次難民潮。在1962年的高峰期，每周超過1800個(gè)難民抵達(dá)邁阿密。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，1959年后卡斯特羅的激進(jìn)社會(huì)制度的改革是古巴第一次難民潮爆發(fā)的主要因素。1960年12月，美國(guó)聯(lián)邦政府在邁阿密建立了古巴難民應(yīng)急中心，并從總統(tǒng)應(yīng)急基金撥款100萬美元。1962年6月28日國(guó)會(huì)通過了《1962年移民與難民援助法》，制定了適當(dāng)?shù)幕痦?xiàng)目。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)封鎖和自然災(zāi)害影響，許多古巴人進(jìn)入美國(guó)。在1980年以前，與古巴的斗爭(zhēng)成為美國(guó)對(duì)古巴人開放國(guó)門的一個(gè)重要因素。從1962年到1994年8月19日，超過100萬古巴難民通過“假釋”和“特殊入境地位”優(yōu)先于其他國(guó)家入境美國(guó)。大量入境的古巴難民，也是美國(guó)國(guó)會(huì)制定《1980年難民法》不可忽視的一個(gè)重要立法背景。

二、政治文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)政治需要

在美國(guó)國(guó)內(nèi)，美國(guó)的政治文化傳統(tǒng)也是進(jìn)行立法的一個(gè)國(guó)內(nèi)要素。在殖民地時(shí)期，英國(guó)清教徒帶來了最早的清教徒式的自由。在馬薩諸塞殖民地落戶的清教殖民者，深信他們的殖民地是真正的基督教的化身，從而把他們對(duì)自由的精神的定義播撒進(jìn)美洲的土壤之中。立國(guó)伊始，美國(guó)便對(duì)移民持一種較為積極開放的態(tài)度。西奧多·羅斯福認(rèn)為，美利堅(jiān)作為一個(gè)民族，是“許多舊世界的種族的代表融合在一起形成新的類型”，而所有來到新大陸的不同種族“在坩鍋里熔化成一種新的類型是在1776—1789年形成的，華盛頓時(shí)代的人們已經(jīng)把我們的民族性的一切要素都確定下來了”。正是這種經(jīng)典的“大熔爐論”，使美國(guó)國(guó)門對(duì)難民大體上保持著暢通無阻。

同時(shí)，相比二戰(zhàn)后的其他難民法，冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)有所削弱，人道主義思想充斥于《1980年難民法》。在20世紀(jì)60年代末至20世紀(jì)80年代初，由于冷戰(zhàn)對(duì)抗形勢(shì)的緩和，同時(shí)也由于美國(guó)各方面的衰退，美國(guó)暫時(shí)無力進(jìn)行戰(zhàn)略攻勢(shì)，力圖從另外的角度與蘇聯(lián)進(jìn)行比拼，“人權(quán)外交”由此應(yīng)運(yùn)而生。人權(quán)外交，從威爾遜政府時(shí)期發(fā)端，到二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)以人權(quán)外交的手段進(jìn)行冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)。直到1976年，卡特政府上臺(tái)以后，卡特政府開始正式推行“人權(quán)外交”，1977年卡特在就職演講中稱：“我們絕對(duì)不能對(duì)自由在其他地區(qū)的命運(yùn)無動(dòng)于衷……我們維護(hù)人權(quán)的承諾是絕對(duì)的”，“對(duì)于美國(guó)來說，最崇高最有雄心的任務(wù)是幫助建立一個(gè)真正人道主義的正義和和平的世界”。美國(guó)從人道主義出發(fā)，開辟出另外一條道路與蘇聯(lián)在各個(gè)方面進(jìn)行斗爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)蘇冷戰(zhàn)的勝利。刻意突出人道主義的意圖，使美國(guó)《1980年難民法》能夠成功得以立法。

美國(guó)現(xiàn)實(shí)政治的需要。20世紀(jì)60年代末到80年代初期，大量難民涌入美國(guó)，美國(guó)在難民的后續(xù)安排上遇到了較大的問題。入境后的印度支那難民在居住方面往往具有很強(qiáng)的封閉性。從難民在各州的絕對(duì)人數(shù)來看，東南亞難民在加州的人數(shù)在各州的排行上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他各州，達(dá)到40%左右甚至更多。其次是得克薩斯州，越、柬、老三國(guó)難民分別占11%、4%、6%左右。此時(shí)，美國(guó)還正處于經(jīng)濟(jì)滯脹的余波中，美國(guó)民眾的就業(yè)與收入都遭到了打擊。大批印度支那難民和古巴難民的入境，且印支難民憑借其吃苦耐勞的精神及對(duì)薪資要求不高，使大量本土美國(guó)人在就業(yè)和收入上更是雪上加霜。本土美國(guó)人要求減少難民的訴求，迫使政府調(diào)整對(duì)難民的入境政策。美國(guó)政府在巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)壓力下，也試圖改變以往的針對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的難民接納政策，降低難民政策中的意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，選擇接納本國(guó)需要的難民，減輕美國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)壓力，緩和社會(huì)上不同利益集團(tuán)、不同族裔間的磨擦與矛盾。

三、斗爭(zhēng)與博弈：國(guó)會(huì)立法進(jìn)程

立法活動(dòng)很早就已開始，在1965年《移民改革與控制法》立法成功后，就有國(guó)會(huì)議員就獨(dú)立的難民法提出立法訴求。據(jù)愛德華·肯尼迪回憶，《1980年難民法》的起源可以追溯至1965—1968年，當(dāng)時(shí)愛德華·肯尼迪擔(dān)任參議院司法委員會(huì)主席，司法委員會(huì)舉行關(guān)于難民聽證會(huì)時(shí)期。最終在1969年通過了一項(xiàng)《美國(guó)對(duì)世界上難民的援助》的報(bào)告。在這個(gè)報(bào)告中，大部分的建議被實(shí)施，但是，最重要的建議之—“國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極為世界提供避難政策，確立合理的難民數(shù)額的立法”，卻一直沒有得以實(shí)現(xiàn)。

然而，這種形勢(shì)被打破，在一定程度上是因?yàn)?978年愛德華·肯尼迪確認(rèn)自己能夠擔(dān)任1979年第96屆國(guó)會(huì)參議院司法委員會(huì)主席職務(wù)。肯尼迪敦促相關(guān)部門共同塑造一個(gè)新的難民政策。并且，肯尼迪的建議后來成為了參議院法案的輪廓。建議的重點(diǎn)在于，終結(jié)司法部長(zhǎng)濫用“假釋權(quán)”的行為。

從1978年11月到次年2月，議員與行政部門的官員進(jìn)行了密集磋商，并努力達(dá)成了共識(shí)。在參議院和參議院司法委員會(huì)持續(xù)的施壓之下，在反復(fù)的談判之后，可被接受的草案由愛德華·肯尼迪呈交給參議院。在眾議院由眾議院司法委員會(huì)主席彼得·羅迪諾與眾議院移民、難民和國(guó)際法委員會(huì)主席伊利莎白·霍爾茲曼呈交。《1980年難民法》的立法活動(dòng)正式被列上議程。

就美國(guó)當(dāng)時(shí)的政治氣氛而言，支持與反對(duì)的議員大有人在。反對(duì)者認(rèn)為，新的難民法，會(huì)不經(jīng)意間打開數(shù)百萬難民的“閘門”。支持者認(rèn)為在現(xiàn)行法律之下，不存在對(duì)接納難民的法律限制和國(guó)會(huì)限制。新法案將依據(jù)以往20年的難民平均入境水平，建立每年5000名難民的上限。法案也會(huì)建立突發(fā)情況期間控制難民入境的法律程序，對(duì)現(xiàn)存的假釋權(quán)和假釋權(quán)潛在的濫用進(jìn)行必要的限制。同時(shí)，支持者也指出，其他國(guó)家對(duì)接納難民已超過美國(guó)。5000名難民的上限代表少于每年流向美國(guó)的移民的10%，或每4000名美國(guó)人中才有1個(gè)難民。通過對(duì)比加拿大、法國(guó)和澳大利亞，都超過了美國(guó)的平均數(shù)量。并且，許多反對(duì)者害怕美國(guó)過于慷慨，但是1979年在日內(nèi)瓦舉行的有關(guān)印度支那難民的國(guó)際會(huì)議，將反對(duì)者的這一恐懼驅(qū)散。大部分與會(huì)國(guó)準(zhǔn)備加倍接納印支難民人數(shù)。日本增加后的財(cái)政捐款占處理東南亞難民事務(wù)預(yù)算的50%，美國(guó)減少的捐助相當(dāng)于總支出的1/4。澳大利亞和法國(guó)超過美國(guó)安置印支難民的平均人數(shù)。這些現(xiàn)實(shí)使國(guó)會(huì)放心并促進(jìn)了新法案的通過。1979年9月6日，法案在參議院以85：0得以通過。參議院的法案顯示了原來的面貌。在眾議院司法委員會(huì)主席彼得·羅迪諾和議員霍爾茲曼和漢密爾頓·菲什的領(lǐng)導(dǎo)下，于12月20日，法案在眾議院以328：47的票比通過了草案。

眾議院與參議院兩個(gè)版本的難民法草案在一些重要的觀點(diǎn)上存在爭(zhēng)議，但是雙方都存在共同的目標(biāo)，希望《1980年難民法》能夠成功立法。于是，雙方帶有足夠的真誠(chéng)與協(xié)商，由眾議員霍爾茲曼在1980年2月主持了兩院協(xié)商委員會(huì)，解決了兩個(gè)版本法案中的21項(xiàng)不同之處，而參議員丹尼斯·德孔西尼領(lǐng)導(dǎo)了參議院協(xié)商者。2月26日，參議院通過了會(huì)議報(bào)告，隨后眾議院在3月4日也接受了該會(huì)議報(bào)告。3月17日，卡特總統(tǒng)簽署了該法案。《1980年難民法》得以立法成功。

四、結(jié)語

美國(guó)《1980年難民法》是美國(guó)歷史上非常重要的一部難民法案。該法案是美國(guó)歷史頒布的一項(xiàng)最為全面而系統(tǒng)的難民法。對(duì)該法案的出臺(tái)背景與立法進(jìn)程的研究，可以從多層次的角度去認(rèn)知與發(fā)掘，也可以了解美國(guó)難民政策的政治性與人道性的關(guān)系。在大多數(shù)情況下，美國(guó)的難民法是為美國(guó)的全球霸權(quán)和冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)而服務(wù)。但是人道主義也是美國(guó)難民法立法要素中不可或缺的一部分，甚至在一定情況下美國(guó)的人道主義會(huì)占主導(dǎo)地位。無論何時(shí)，美國(guó)都不會(huì)放棄人道主義原則，進(jìn)行赤裸裸的冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]Bon Tempo， Carl J. Americans at the Gate：The United States and Refugees during the Cold War，New Jersey： Princeton University Press，2008.

[2]Kennedy，Edward M.“Refugee Act of 1980.”The International Migration Review，Vol.15，No.1/2（1981）：141-156.

[3]Nackerud， Larry.“The end of the Cuban Contradiction in U.S Refugee Policy”， Vol. 33， No.1（Spring 1999）：176-192.

[4]Silverman， Edwin B.“Indochina Legacy： The Refugee Act of 1980.”The State of American Federalism， Vol， 10， No， 1（Winter 1980）：27-41.

[5]Thomas，John F.“Cuban Refugees in the United States.”The International Migration Review， Vol.1， No.2，（Spring， 1967）：46-57.

[6]埃里克·方納（著），王希（譯）.美國(guó)自由的故事[M].北京：商務(wù)印書館，2002.

[7]戴超武.東南亞難民與美國(guó)《1980年難民法》[J].世界歷史，1998（04）.

[8]鄧蜀生著.美國(guó)與移民：歷史·現(xiàn)實(shí)·未來[M].重慶：重慶出版社，1990.

[9]高偉濃.越戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)印支難民的安置與其地區(qū)分布分析[J].南洋問題研究，2007（04）.

[10]亨利·基辛格（著），顧淑馨，林添貴（譯）.大外交[M].海口：海南出版社，1998.

[11]梁茂信著.美國(guó)移民政策研究[M].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)出版社，1996.

[12]王林霞.美國(guó)人權(quán)外交的起源和演變[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（02）.

[13]楊生茂主編，王緯，張宏毅副主編.美國(guó)外交政策史1775-1989[M].北京：人民出版社，1991.

[14]姚鑫賢.美國(guó)古巴移民研究（1959-1980）[D].復(fù)旦大學(xué)，2010.

責(zé)任編輯：張麗