資源稅改革對(duì)地方財(cái)政的影響

湯玉梅

[摘 要]2016年 7月1日，醞釀已久的資源稅改革在全國(guó)范圍內(nèi)推開。此次資源稅改革的內(nèi)容主要涉及擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，絕大部分應(yīng)稅產(chǎn)品的計(jì)稅方式由之前的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，清費(fèi)立稅，全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，擴(kuò)大省級(jí)政府的稅權(quán)。這是繼“營(yíng)改增”之后又一項(xiàng)重大稅制改革，對(duì)地方財(cái)政具有深遠(yuǎn)影響。

[關(guān)鍵詞]資源稅；地方財(cái)政；從價(jià)計(jì)征；清費(fèi)立稅

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707090

1 資源稅制改革的進(jìn)程

我國(guó)自1984年開征資源稅以來，歷經(jīng)了幾次重大的稅制變革。資源稅開征之初，其主要目的是為了調(diào)節(jié)國(guó)有資源有償開采和使用的級(jí)差收入。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，資源稅在整個(gè)財(cái)政體制中發(fā)揮的作用已經(jīng)不僅僅是為了調(diào)節(jié)級(jí)差收入，而更多地被賦予了利用稅收制度引導(dǎo)和調(diào)節(jié)納稅人合理開發(fā)、節(jié)約利用資源的功能。為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革的需要，資源稅的征稅范圍和計(jì)稅方式歷經(jīng)了四次重大的調(diào)整與修改。

11 1984—1993年，資源稅制度初步形成階段

1984年10月1日，我國(guó)正式對(duì)原油、天然氣、煤炭、鐵礦石等幾類資源性產(chǎn)品開征資源稅，對(duì)開采單位獲取的銷售利潤(rùn)超過12%的部分，適用超率累進(jìn)稅率。這也就是典型的“利潤(rùn)型資源稅”。在當(dāng)時(shí)財(cái)政資金緊缺的背景下，超率累進(jìn)稅率充分發(fā)揮了“經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用，在一定程度上既增加了財(cái)政收入，又維護(hù)了社會(huì)公平，能夠有效調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入。為了維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)收益，我國(guó)在1986年實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》中確定了礦產(chǎn)資源開采“稅費(fèi)并存”的制度。在當(dāng)時(shí)的稅收征管背景下，由于超率累進(jìn)稅率計(jì)算比較復(fù)雜，稅收成本比較高，從1986年開始，煤炭資源稅由超率累進(jìn)征收方式改為從量定額征收。一直到1993年，資源稅稅收制度基本成型。

12 1994—2009年，資源稅制度改革探索階段

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革。資源稅稅收制度也隨之實(shí)現(xiàn)了重大變革：一是將資源稅劃為地方稅種，除海洋石油資源稅以外的其他資源稅收入劃為地方稅收收入；二是簡(jiǎn)化征收管理方式，將資源稅的征收方式全部改為從量定額征收；三是調(diào)整擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，在原有范圍的基礎(chǔ)上，將黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽納入資源稅的征稅范圍。這次重大的變革搭建了資源稅制的整體框架，形成了相對(duì)穩(wěn)定的資源稅稅收制度，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下取得了改革的預(yù)期效果。但是隨著資源性產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)攀升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中資源浪費(fèi)與環(huán)境污染的問題日益突出，資源稅制本身的缺陷不可避免地被放大，資源稅改革也成了理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。2007年，有關(guān)資源稅改革的方案提交國(guó)務(wù)院，但在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過熱的背景下，難以有效推進(jìn)。

13 2010—2015年，資源稅制度改革試點(diǎn)階段

2010年6月1日，原油、天燃?xì)鈴膬r(jià)計(jì)征改革在新疆開始試點(diǎn)，同年12月1日，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到原油、天然氣資源富集的西部12省區(qū)。2011年11月1日，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，這意味著資源稅價(jià)格改革機(jī)制正式啟動(dòng)。原油、天然氣從價(jià)計(jì)征由試點(diǎn)地區(qū)向全國(guó)范圍的穩(wěn)步推廣，為部分金屬礦、非金屬礦和煤炭資源稅的從價(jià)計(jì)征改革奠定了基礎(chǔ)。2014年12月1日，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。2015年5月1日，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征改革。在從價(jià)計(jì)征改革的基礎(chǔ)上，開始清理礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，資源稅制在改革試點(diǎn)中逐步完善。

14 2016年—至今，資源稅制度改革全面推開階段

2016年7月1日，資源稅制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。將資源稅的征收方式由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，逐步擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，適當(dāng)擴(kuò)大省級(jí)政府稅權(quán)。這次資源稅改革的全面推開并不意味著改革的結(jié)束，而是以全面改革為契機(jī)，在未來的財(cái)稅體制改革中，繼續(xù)完善資源稅稅收制度，發(fā)揮其在地方稅制中應(yīng)有的作用。

2 資源稅制改革的動(dòng)因

我國(guó)資源稅制自誕生以來，就一直在改革中不斷完善，但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中總會(huì)不斷涌現(xiàn)新問題，資源稅制本身的問題也不斷暴露顯現(xiàn)。新的歷史時(shí)期對(duì)資源稅制改革也提出了新要求。

21 征稅范圍偏窄

自然資源的范圍很廣，包括一切具有使用價(jià)值，并且能影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的自然要素。但是從改革前的資源稅的征稅范圍來看，納入我國(guó)資源稅征稅范圍的自然資源只包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種應(yīng)稅礦產(chǎn)品。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義，能夠影響企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的土地、木材、草場(chǎng)等資源并沒有納入資源稅的征稅范圍，客觀上使得企業(yè)在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策時(shí)，人為地選擇使用不征稅資源代替征稅資源，放大稅收的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。相對(duì)狹窄的征稅范圍不足以起到有效保護(hù)自然資源的作用。

22 計(jì)稅依據(jù)缺乏價(jià)格彈性

從征收方式上來看，從量定額計(jì)征在計(jì)算上比較簡(jiǎn)便，便于征收管理，并且在一定程度上能夠保證相對(duì)穩(wěn)定的稅源，符合分稅制改革背景下財(cái)稅體制管理的要求以及開征資源稅的最初目的，也適應(yīng)當(dāng)時(shí)我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管水平。但是，從量計(jì)征一個(gè)最大的弊端是割斷了價(jià)格與稅收之間的關(guān)系，難以建立稅收的“價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制”和發(fā)揮稅收的“經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定器”功能。由于資源性要素在企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率中所占比例越來越大，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，資源的價(jià)格也逐漸攀升，從量計(jì)征的征收方式難以體現(xiàn)市場(chǎng)的供求狀況和資源的稀缺程度對(duì)價(jià)格波動(dòng)的影響，國(guó)家難以真正獲得資源級(jí)差帶來的收益。企業(yè)在巨額利潤(rùn)的誘惑和驅(qū)使下，難以真正做到按需開采，往往會(huì)造成應(yīng)稅資源的過度開采和嚴(yán)重浪費(fèi)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的生態(tài)和環(huán)境問題。

23 稅費(fèi)關(guān)系混亂

我國(guó)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)長(zhǎng)期并存，造成稅費(fèi)關(guān)系混亂。在地方財(cái)政預(yù)算中，以費(fèi)擠稅的情況非常普遍。從理論上來講，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)在功能定位上應(yīng)該有明顯的區(qū)別。但在我國(guó)資源稅的征管實(shí)踐中，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在征收對(duì)象、征收方式、征收環(huán)節(jié)和調(diào)節(jié)功能上已基本趨同。在地方財(cái)政管理體制中，有些地方政府為了增加地區(qū)財(cái)政收入，不惜以費(fèi)擠稅，設(shè)立名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目，加重企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，弱化了資源稅應(yīng)有的稅收調(diào)節(jié)力度。

面對(duì)資源緊缺和環(huán)境污染的雙重問題，地方財(cái)力明顯不足。為了適應(yīng)新一輪財(cái)稅體制改革的需要，必須加快地方稅制改革，健全地方財(cái)政管理體系。全面推進(jìn)資源稅改革，從總體上看，是“十三五”時(shí)期“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念在稅收制度上的充分體現(xiàn)。

3 資源稅改革對(duì)地方財(cái)政的影響

“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推行，直接導(dǎo)致地方稅收體系主體稅種的缺失和地方財(cái)政收入的大幅減少。資源稅作為地方稅制結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其改革和完善對(duì)地方財(cái)政具有重大影響。

31 保障地方財(cái)政收入

資源稅作為地方稅種，是地方政府重要的財(cái)政收入來源。資源稅征稅方式由從量定額征收改為從價(jià)定率征收，建立了資源稅的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)資源富集地區(qū)的財(cái)政增收效應(yīng)非常明顯。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在進(jìn)行資源稅從價(jià)計(jì)征改革的年份，資源稅稅收收入都有大幅度增加。

從改革試點(diǎn)地區(qū)的資源稅入庫情況來看，2011年至2015年間，原油、天然氣從價(jià)計(jì)征改革使全國(guó)油氣產(chǎn)地的資源稅稅收收入增加900多億元。2015年，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革使全國(guó)煤炭資源稅增收189億元，25個(gè)產(chǎn)煤省份的煤炭資源稅平均增幅為12倍，其中山西省的增收幅度最大，同比增幅約為212倍。

2016年7月1日資源稅全面改革的目標(biāo)是不增加企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。資源稅制改革的增收效應(yīng)主要是依托資源稅稅收制度的優(yōu)化和完善，倒逼企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變粗放式的經(jīng)營(yíng)方式，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策中充分考慮影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的資源性要素的合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障地方政府的財(cái)政收入。

32 完善地方稅制結(jié)構(gòu)

隨著“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)，作為地方主體稅種和主要財(cái)政收入來源的營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)完成歷史使命，正式退出歷史舞臺(tái)。在目前的地方稅制結(jié)構(gòu)體系中，還沒有哪一個(gè)或者是哪幾個(gè)稅種能夠真正成為地方稅體系的主體稅種。此次資源稅改革，在完善地方稅制結(jié)構(gòu)，培育新的主體稅種方面具有重大影響。

從2015年地方稅收收入主要構(gòu)成圖可以看出，“營(yíng)改增”以前，營(yíng)業(yè)稅在地方稅收收入體系中占絕對(duì)主體地位，其次是企業(yè)所得稅。隨著營(yíng)業(yè)稅的正式退出，地方稅制結(jié)構(gòu)中還沒有任何一個(gè)稅種可以單獨(dú)承擔(dān)起地方主體稅種的重任。雖然企業(yè)所得稅、契稅和土地增值稅占地方稅收收入的比重較高，但不適合作為地方主體稅種。企業(yè)所得稅受國(guó)稅和地稅征管權(quán)限的限制以及受中央和地方留存比例的限制，“營(yíng)改增”以后對(duì)于地方稅收收入而言缺乏新的增長(zhǎng)空間。契稅和土地增值稅過于依賴地方土地財(cái)政調(diào)控，受房地產(chǎn)市場(chǎng)的景氣程度的影響較大，稅源不穩(wěn)定。作為直接稅的個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，從稅制原理上來看，符合地方稅制結(jié)構(gòu)改革的基本宗旨和目標(biāo)，理應(yīng)承擔(dān)起地方主體稅種的責(zé)任，但由于個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅的稅制結(jié)構(gòu)還不是很完善，受客觀條件的限制，改革還在進(jìn)一步探索之中。資源稅在地方稅收收入中占比很小，難以獨(dú)自承擔(dān)地方主體稅種的功能。但是資源稅“全速前進(jìn)”的改革新步伐，能夠打開地方稅制結(jié)構(gòu)和地方稅收體系改革的突破口，繼資源稅全面改革之后，下一個(gè)稅制改革的重頭戲應(yīng)該就是個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅的改革。通過資源稅改革、個(gè)人所得稅改革和房產(chǎn)稅改革，能夠有效改變地方稅制結(jié)構(gòu)中直接稅偏低的現(xiàn)狀，重構(gòu)地方多元主體稅種，推動(dòng)地方稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

33 優(yōu)化地方財(cái)政管理體制

資源稅作為主要的地方稅收收入，在地方財(cái)政管理體制中發(fā)揮著重要作用。財(cái)政體制改革的基本目標(biāo)是建立財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。“營(yíng)改增”之后，地方政府面臨的一個(gè)緊迫問題是地方財(cái)政收入的大幅減少。在這種背景下推行的資源稅改革承載著雙重要義，不僅僅是稅收制度的改革，而且還是地方政府收入分配體系的改革。通過清費(fèi)立稅，全面清理礦產(chǎn)資源收費(fèi)基金項(xiàng)目，厘清了政府和企業(yè)的收入分配關(guān)系，使企業(yè)能夠卸下稅費(fèi)重負(fù)，輕裝上陣，積極參與技術(shù)創(chuàng)新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過適度擴(kuò)大省級(jí)政府稅權(quán)，使地方政府具備與事權(quán)統(tǒng)一的財(cái)權(quán)，能夠激發(fā)地方政府根據(jù)本地區(qū)的情況組織財(cái)政收入的積極性，保障公共產(chǎn)品和公共政策的支出。

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