簡論政策跟蹤審計與傳統審計項目的異同

李曉風

[摘 要]2014年《國務院關于加強審計工作的意見》要求對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況開展跟蹤審計。作為一種全新的審計項目，政策跟蹤審計與傳統審計有何差異，自身有何特點？針對這些差異與特點審計應如何更好地應對？文章結合審計實踐對此進行了初步總結和探討。

[關鍵詞]跟蹤審計；資金鏈；傳統審計

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707234

從筆者近年參與政策跟蹤審計的情況看，雖然審計中也有大量類似于傳統審計項目（如針對專項資金、存量資金的財政審計，針對建設項目的投資審計）的內容，但審計的關注對象、方式方法、工作要求均有一定差異。政策跟蹤審計聚焦穩增長、促改革、惠民生等政策落實情況，這一特質決定了它比傳統審計項目更注重審計監督的“現實價值”，也就是通過審計助推政策措施落實，取得實實在在的經濟社會效益。準確理解和把握這一點，是實施好政策跟蹤審計，最大限度轉化審計成果的關鍵。為了說明這一論點，茲從以下幾個方面具體論述之。

1 從資金流向看，跟蹤審計應關注到資金鏈的最后一環 政策跟蹤審計經常會關注重點專項資金，但是不同于財政“同級審”中只需摸清本級財政的專項資金撥付率，跟蹤審計應深入“最后一公里”，監督資金是否落實到具體生產單位，必要時還應作延伸調查，尋找未能及時到位的原因，促進問題解決。如果說“同級審”關注的是本級財政管理的“平面”，那么政策跟蹤審計的特色就在于聚焦財政資金從上到下流動的“線條”，這同樣是政策跟蹤審計的難點所在：為了完整掌握資金的撥付、使用情況，地級審計機關通常需對市、縣兩級財政進行審計，省級以上審計機關則更多。然而這一層層深入的審計實屬必要，有時盡管本級財政撥付率看似理想，但資金可能沉淀在下級財政。只有把各級財政的情況貫穿起來看，才能最終發現問題所在；同時，還會發現一系列“差異”的存在，體現在各專項資金執行率的差異、各地財政機關執行率的差異，等等，從此差異出發，經過分析研判，必將有助于問題的“水落石出”。

基于這一思想，筆者在近年的審計中曾關注某省級民生類專項資金，發現該資金兩年的實際項目到位率還不到05%，解讀這一例外情況背后的“故事”正是政策跟蹤審計的天職。經過了解發現：由于項目建設的主節點之一面臨規劃搬遷，牽涉的幾家職能部門因協調不夠順暢，導致項目方案未能及時審定，形成項目資金長期沉淀。審計報告中不僅反映了資金撥付使用情況，也反映了背后癥結，最終促使政府召集各方在數周內出臺了項目實施方案，為項目推進和資金撥付打通了“瓶頸”。上述案例不僅說明了追蹤資金流向的作用，也提醒審計人員留意“表里之別”，政策跟蹤審計不能滿足于面上情況的說明，還應摸清幕后的問題與癥結，下文對此將作進一步的闡釋。

2 從實際效用看，跟蹤審計應發揮對重點項目的能動作用21 以建設項目審計為例

政策跟蹤審計重在推進政策落地生根，前述專項資金一例已能管窺一二，茲再從建設項目的案例說明之。政策跟蹤審計中也時常涉及建設項目（主要是正在建設過程中的重點工程項目）審計，但與普通的投資審計不同，其首要關注對象不在工程造價，甚至也不在建設程序的合規性，而在于尋找制約工程順利建設的因素，力促項目按序時進度建設，這才是“穩增長”宗旨的體現。為了查找出這些“掣肘因素”，審計中可采取由淺入深的方法，譬如，從工程進度滯后的現象入手，先摸清拆遷和施工中的“瓶頸”環節；進而關注建設資金是否按合同如期到位，并關注已到位資金的使用情況；最后再追溯到合同簽訂環節，查明是否存在約束不嚴密之處；等等。

例如，筆者曾在近年的政策跟蹤審計中關注某重點交通工程。審計進點前，筆者就已了解到該工程因資金短缺，進度趨于停滯，而相關年度的審計報告僅反映這些面上情況，沒有深挖背后癥結，從而難以發揮能動作用。跟蹤審計的任務在于摸清背后的“故事”，基于此認識，審計經過“抽絲剝繭”發現了一些重要情況：一是項目融資情況不理想，并圈定了相關的責任單位；二是存在拆遷“釘子戶”；三是地處山區的標段施工附加手續較多，未能及時辦理；等等。某種程度上，相比于審計報告中的數字，這些關鍵信息更足以引起地方首長的重視并帶來一系列后續反應：在審計報告出具后的三個月內，項目新完成投資額相當于此前兩年的338%，這一成果堪稱審計能動作用的充分體現。

22 以存量資金審計為例

除了上述的建設項目審計，茲再從存量資金的案例說明審計的“能動作用”。根據國家有關規定，各級財政部門對財政結余資金和連續兩年未用完的結轉資金一律收回統籌使用。那么在政策跟蹤審計中，能否按照此規定對所有超過年限的存量資金都判定為問題，要求收回統籌使用呢？這是審計應當妥善處理的問題。

筆者認為，跟蹤審計聚焦項目的實際效用，因此它是一種實質重于形式的、具有“彈性”的審計，在法規的引用和問題的定性上也應做到“有經有權”：審計一方面要使廣大群眾理解自己在審計工作中所做的努力，另一方面要盡量提高審計質量，改進審計程序和方法使得審計期望差達到最小，群眾滿意度達到最高。當審計期望差為零時，這時候群眾滿意度就是最大的，這是一種理想狀態。審計人員就要將群眾滿意度作為最高層次的衡量標準，順應國家的民本思想和在農村的政策，把這種滿意度轉換到以具體的審計行為應遵循的標準上，盡可能實現審計工作在農村贏得群眾的最大滿意度。

32 職業標準——現實衡量標準

當前，從村級財務審計的性質來看，村級財務審計并不屬于三大審計類型。有人提出農村審計是“三不像”，是第四種審計類型。這就意味著適合三大審計類型的職業標準是否也適合村級財務審計的問題。如果將村級財務審計質量衡量標準體系的構筑放入整個社會系統來加以考慮的話，廣大農村地區屬于整個社會系統的一部分，因此這種衡量標準也是適合農村一般情況的。這樣，審計職業標準就成為判斷村級財務審計質量的最直接、最具有操作性的具體依據，考慮到村級財務審計的特殊性，這些標準在農村的具體應用還需要加以完善。

33 法規制度——最低衡量標準

這里所講的法規制度是指國家制定或認可的各種法律、法令、條例、制度的總稱。具有強制性，要求公民必須接受的最低行為標準，如果違反了這種最低行為標準，將會被視為違法行為而受到懲罰。審計作為一種社會公共服務行為，也必須由法規制度來加以規范。法規制度可以說是一種道德的底線，超出這個底線，個人的行為就必須接受法規制度的約束。村級財務審計活動要想取得成效，一方面，需要有國家的法規制度的保護才能順利展開；另一方面，其審計活動必須符合國家的法規制度，審計機構必須根據法律法規規定審計質量控制體系，使審計工作做到程序合法、結論合法、處理合法，只有這樣村級財務審計質量才會有保障，因此，法規制度也為村級財務審計質量的評判提供了一個標準。

參考文獻：

[1]干勝道，王磊基于信息不對稱的政府審計風險的控制研究[J].審計研究，2006（1）：27.

[2]孟祥霞，李成艾新農村建設中的農村審計機制現狀分析及發展取向[J].會計之友，2008（11）.

[3]張紅英完善審計結果公告制度，防范國家審計公告風險[J].審計與經濟研究，2006（3）.

[4]楊妍風險導向審計模式下的政府績效審計理論研究[J].審計研究，2006（4）.