淺議防災(zāi)減災(zāi)中的社會(huì)工作介入

楊娜+肖潔+葉宏

摘 要：近年來(lái)，自然災(zāi)害的發(fā)生成為我國(guó)部分地區(qū)貧困和返貧的主要原因之一，如何有效提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力成為災(zāi)害管理的重點(diǎn)。在解決社會(huì)問(wèn)題或危機(jī)過(guò)程中，社會(huì)工作追求系統(tǒng)性、實(shí)務(wù)性、生態(tài)性、能動(dòng)性、獨(dú)特性和以人為本，這些專業(yè)特質(zhì)能夠有效地指導(dǎo)和介入災(zāi)害管理體系，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)的效能。同時(shí)，社會(huì)工作者在防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用專業(yè)方法在社區(qū)層面開展易被群眾接受的宣傳教育、鏈接資源進(jìn)行災(zāi)害模擬體驗(yàn)與救災(zāi)演練，增強(qiáng)居民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，有效提升其自救互救能力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；災(zāi)害管理；防災(zāi)減災(zāi)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）03-0091-03

防災(zāi)減災(zāi)是災(zāi)害管理的首要環(huán)節(jié)，防微杜漸、防患于未然是避免或降低災(zāi)害破壞性的首要原則。本文基于社會(huì)工作理念和工作技巧，對(duì)災(zāi)害發(fā)生周期中防災(zāi)和減災(zāi)備災(zāi)環(huán)節(jié)中社會(huì)工作者可能發(fā)揮的積極作用加以探討，提出社會(huì)工作理念和社會(huì)工作者在防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程的必要性及可行性。

一、社會(huì)工作引入災(zāi)害管理的必要性

在2010年初，發(fā)生在南美洲的海地和智利的特大地震中，前者人員傷亡與后者相比呈現(xiàn)出較大差別。據(jù)海地政府估計(jì)，地震致死大約30萬(wàn)人，另有超過(guò)30萬(wàn)人受傷，至少100萬(wàn)人無(wú)家可歸。然而時(shí)隔一個(gè)月后的智利地震，死亡人數(shù)卻不到1 000人。據(jù)《中國(guó)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，“智利發(fā)生了8.8級(jí)強(qiáng)烈地震，釋放的能量是海地大地震的800倍”[1]，專家隨即指出，智利的這場(chǎng)地震屬于超級(jí)地震中的“頂尖級(jí)別”，與2004年那場(chǎng)引發(fā)致命海嘯、吞噬23萬(wàn)條人命的印度尼西亞9.1級(jí)地震同屬一類。截然不同的損失與傷亡數(shù)字與智利的事先防范是分不開的，也就是說(shuō)，智利對(duì)地震做好了準(zhǔn)備，而海地卻沒(méi)有。首先，智利的建筑具有全球最好的防震功能。其次，政府對(duì)災(zāi)難反應(yīng)極為迅速，而且智利的地震學(xué)家最多。最后，也是最重要的，智利的居民基本都受過(guò)相應(yīng)的訓(xùn)練[2]。從這個(gè)例子中不難看出，強(qiáng)化災(zāi)害預(yù)防應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)政府和社會(huì)民眾高度關(guān)注的問(wèn)題。

在中國(guó)，災(zāi)害管理始終是以政府宏觀調(diào)控為主的行政區(qū)管理模式，防災(zāi)減災(zāi)工作主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案制定、各部門分工配合。而廣大居民尚未有效地參與到災(zāi)害應(yīng)對(duì)中來(lái)。從災(zāi)害影響看，社區(qū)是承擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主體，因此，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的能力，是最大程度降低災(zāi)害影響的核心，也是防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)[3]。

“社會(huì)工作是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，它是一種體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值理念，遵循專業(yè)倫理規(guī)范，堅(jiān)持‘助人自助宗旨，在社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理領(lǐng)域，綜合運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、技能和方法，幫助有需要的個(gè)人、家庭、群體、組織和社區(qū)，整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，預(yù)防和解決社會(huì)問(wèn)題，恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)功能，促進(jìn)社會(huì)和諧的職業(yè)活動(dòng)。”[4]2008年“汶川地震”以來(lái)的本土實(shí)踐表明，對(duì)災(zāi)難的回應(yīng)和介入已經(jīng)是社會(huì)工作實(shí)踐和專業(yè)的一部分。社會(huì)工作者的專業(yè)價(jià)值體現(xiàn)在災(zāi)害管理的全過(guò)程，是防災(zāi)減災(zāi)工作中不可或缺的“軟驅(qū)”力量[5]。社會(huì)工作在災(zāi)害管理中尤其是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)方面，其功能是顯著的。“災(zāi)害社會(huì)工作”也在大地震后成為中國(guó)社會(huì)工作理論探討與實(shí)務(wù)中的新領(lǐng)域，受到從業(yè)者和社會(huì)大眾的普遍關(guān)注。不過(guò)，鑒于“災(zāi)害社會(huì)工作”伴隨災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展，從已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其既往的工作焦點(diǎn)和研究重心大多集中在“災(zāi)后”，對(duì)于“災(zāi)前”關(guān)注甚少。比如，在后來(lái)的“蘆山地震”“魯?shù)榈卣稹敝校槍?duì)災(zāi)后救援、心理康復(fù)、兒童管護(hù)等方面，已有較多國(guó)際、國(guó)內(nèi)的社會(huì)工作團(tuán)體、組織或個(gè)人介入到實(shí)務(wù)工作中并產(chǎn)生了不同程度的社會(huì)影響。

民政部《關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2013）中指出：近年來(lái)，我國(guó)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)在應(yīng)對(duì)汶川特大地震、玉樹強(qiáng)烈地震、舟曲特大山洪泥石流、蘆山地震等重大自然災(zāi)害過(guò)程中得到了快速發(fā)展，災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)伍逐步壯大，災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)初具規(guī)模，災(zāi)害社會(huì)工作研究日益深入，災(zāi)害社會(huì)工作實(shí)踐不斷探索，社會(huì)工作在滿足受災(zāi)群眾需求、創(chuàng)新災(zāi)區(qū)社會(huì)管理、加強(qiáng)災(zāi)區(qū)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)發(fā)展方面的作用得到初步顯現(xiàn)。因此，如何將災(zāi)害社會(huì)工作納入國(guó)家和地方災(zāi)害管理之中，使其作為政府相關(guān)工作的重要助手亟待深入研究和探討。

二、社會(huì)工作理念在防災(zāi)減災(zāi)中的積極作用

社會(huì)工作基于相關(guān)社會(huì)科學(xué)形成了“尊重生命、促進(jìn)人類發(fā)展的理論體系，并在這種理論的支持下探索專業(yè)服務(wù)的科學(xué)方法，體現(xiàn)了預(yù)防、治療和發(fā)展的學(xué)科特質(zhì)”[6]。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制表現(xiàn)為預(yù)防、治療和發(fā)展的脈絡(luò)，二者的運(yùn)行機(jī)理具有高度的統(tǒng)一性，這提供了社會(huì)工作介入災(zāi)害危機(jī)管理的適用性。社會(huì)工作在解決社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中追求社會(huì)性、系統(tǒng)性、實(shí)務(wù)性、生態(tài)性、能動(dòng)性、獨(dú)特性和以人為本，這些專業(yè)特質(zhì)能夠有效指導(dǎo)和介入災(zāi)害管理體系，進(jìn)而提高災(zāi)害管理的效能。

第一，社會(huì)工作具有社會(huì)性。社會(huì)工作專注人的健康發(fā)展與社會(huì)公平、正義，在社會(huì)工作理論的指導(dǎo)下，運(yùn)用有效的方法解救危難、緩解困難和促進(jìn)人的發(fā)展，進(jìn)而化解因這些危難而造成的社會(huì)危機(jī)或問(wèn)題。災(zāi)害管理雖然是針對(duì)災(zāi)害的控制與治理，但自然災(zāi)害不可避免地會(huì)對(duì)人類生存和社會(huì)發(fā)展造成影響，并衍生成為社會(huì)危機(jī)，因此，災(zāi)害同樣具有社會(huì)屬性，社會(huì)工作天然地契合了參與災(zāi)害管理的使命。

第二，社會(huì)工作講究系統(tǒng)性。社會(huì)工作作為一種專業(yè)的助人活動(dòng)，其基本要素包括服務(wù)對(duì)象、社會(huì)工作者、價(jià)值觀念、工作方法和助人互動(dòng)，且在整個(gè)助人過(guò)程中這些要素缺一不可。災(zāi)害管理過(guò)程要以政府職能部門為主導(dǎo)，充分利用人民解放軍、醫(yī)療衛(wèi)生、救援等相關(guān)專業(yè)保障隊(duì)伍，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)志愿力量等在救災(zāi)工作中的作用，充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性，因此，災(zāi)害管理過(guò)程也是一個(gè)系統(tǒng)性地設(shè)置預(yù)防、處置災(zāi)害和災(zāi)后恢復(fù)發(fā)展的過(guò)程，該系統(tǒng)的完整性和有效性取決于各階段的綜合設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理，是否體現(xiàn)維護(hù)民生與社會(huì)公正的價(jià)值觀。

第三，社會(huì)工作具有實(shí)務(wù)性。社會(huì)工作者經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的社會(huì)工作理論教育，秉承一整套價(jià)值觀、專業(yè)倫理和職業(yè)守則，接受過(guò)嚴(yán)格的助人技巧訓(xùn)練并具備一定社會(huì)工作直接服務(wù)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，尤其是應(yīng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體可能面臨的各種困難并盡力使遭遇困難者回歸生活常態(tài)。這種實(shí)務(wù)性特點(diǎn)決定了社會(huì)工作者能迅速融入災(zāi)害應(yīng)對(duì)中去，在災(zāi)害發(fā)生的前、中、后的不同階段都能發(fā)揮自己的專長(zhǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提升災(zāi)害管理的服務(wù)品質(zhì)。

第四，社會(huì)工作重視生態(tài)性。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)人類的生存與發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)學(xué)角度研究和優(yōu)化人類的生存與發(fā)展空間，促進(jìn)人類的健康發(fā)展。自然災(zāi)害的發(fā)生會(huì)破壞人類的生存與發(fā)展環(huán)境，因而災(zāi)害管理的重要任務(wù)就是預(yù)防可能發(fā)生的自然災(zāi)害和削減災(zāi)害產(chǎn)生的社會(huì)影響。在此方面，社會(huì)工作的價(jià)值觀與災(zāi)害管理相一致，為社會(huì)工作介入防災(zāi)減災(zāi)提供了理論依據(jù)。

第五，社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)能動(dòng)性。“人在情境中”是社會(huì)工作理論和實(shí)務(wù)的重要基礎(chǔ)，社會(huì)工作價(jià)值觀中對(duì)人的價(jià)值偏好包括“相信人的價(jià)值和尊嚴(yán)是與生俱來(lái)的；人具有能力和動(dòng)機(jī)去追求更滿意的生活；人要對(duì)自身與他人負(fù)責(zé)，除了自己之外還要想到其他人。”[7]災(zāi)害管理工作需要應(yīng)對(duì)復(fù)雜的災(zāi)情，需要充分調(diào)動(dòng)所有資源，特別是人力資源，發(fā)揮人的能動(dòng)性，在此方面，社會(huì)工作大有可為。依據(jù)社會(huì)工作理念，不能把處于災(zāi)難中的人僅僅當(dāng)作被救援者或者是完全的弱勢(shì)群體，要?jiǎng)訂T和挖掘處于災(zāi)難中或有可能處于災(zāi)難中的民眾開展自救和互助，依靠自己的力量降低災(zāi)害帶來(lái)的損失。

第六，社會(huì)工作主張獨(dú)特性。社會(huì)工作在助人與解決社會(huì)問(wèn)題或危機(jī)過(guò)程中以人們的需求出發(fā)，尋求與個(gè)體相適應(yīng)的、有效的、容易接受的自助方法脫離危機(jī)。社會(huì)提供機(jī)會(huì)讓每個(gè)人成長(zhǎng)和發(fā)展并實(shí)現(xiàn)其潛能。每場(chǎng)災(zāi)難的發(fā)生對(duì)于受災(zāi)者都是史無(wú)前例的痛苦回憶，而且每個(gè)受災(zāi)者都有著與眾不同的經(jīng)歷和感受。面對(duì)受災(zāi)者們各不相同的處境和困難，救援與恢復(fù)重建都應(yīng)該因時(shí)、因地和因人而異，因此，災(zāi)害管理工作是面對(duì)差異性的問(wèn)題，不可能完全復(fù)制和照搬歷史和其他人的經(jīng)驗(yàn)。

第七，社會(huì)工作踐行以人為本。社會(huì)工作理論、方法、價(jià)值倫理與維護(hù)人的尊嚴(yán)與生命的意義緊密聯(lián)系在一起，這種以人為本的理念與災(zāi)害管理的本質(zhì)具有高度的一致性，災(zāi)害管理的首要目標(biāo)就是有效地管理災(zāi)害，保障受災(zāi)民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

三、社會(huì)工作者在防災(zāi)減災(zāi)中的積極作用

以日本為例，在日常社區(qū)防災(zāi)方面，日本推行“防災(zāi)福利社區(qū)事業(yè)計(jì)劃”，希望可以通過(guò)市民、計(jì)劃推動(dòng)者（NPO等）與市政府的合作推動(dòng)，“發(fā)揮社區(qū)既有的社會(huì)福利組織以及人際網(wǎng)絡(luò)，開展災(zāi)害防救的宣傳、教育與訓(xùn)練，進(jìn)行防救災(zāi)計(jì)劃的擬定等工作，并結(jié)合地區(qū)的福利活動(dòng)與防災(zāi)活動(dòng)，以提升組織運(yùn)作效率，提升社區(qū)的自主防災(zāi)能力。”[8]這套防災(zāi)社區(qū)建設(shè)理念，今天正被世界各國(guó)推崇和借鑒。

“在我國(guó)，從2007年民政部減災(zāi)委下發(fā)《‘減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》開始，各地就掀起了一股‘減災(zāi)社區(qū)建設(shè)之風(fēng)，2008年至今的7年時(shí)間，全國(guó)共有6 800多個(gè)社區(qū)被評(píng)為‘綜合減災(zāi)示范社區(qū)”[9]。民政部減災(zāi)委針對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作陸續(xù)下發(fā)了一系列文件，如《國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)減發(fā)〔2011〕3號(hào)）、《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理暫行辦法》（民函〔2012〕191號(hào)）、《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》（國(guó)減辦發(fā)〔2013〕2號(hào)）等，極大地帶動(dòng)了社區(qū)層面防災(zāi)減災(zāi)工作的開展。目前來(lái)看，6 800多個(gè)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”僅僅是拋磚引玉的示范，要讓防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)深入每個(gè)民眾心里、讓國(guó)民都具備防災(zāi)減災(zāi)能力，還需要在今后一段時(shí)間內(nèi)全社會(huì)共同的努力。

筆者認(rèn)為，在這個(gè)“養(yǎng)兵千日”的過(guò)程中，社會(huì)工作者可以發(fā)揮以下積極作用。

（一）通過(guò)社區(qū)教育提升居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)

防災(zāi)意識(shí)教育可以被看作是一種服務(wù)，具有防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的民眾能夠通過(guò)自己擁有的知識(shí)和技術(shù)降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與影響，可以較大程度上減輕國(guó)家和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。社會(huì)工作者在社區(qū)中可以運(yùn)用專業(yè)的工作方法（如小組、社區(qū)行動(dòng)等）開展社區(qū)宣傳教育，以此增加群眾的知識(shí)儲(chǔ)備。比如，在洪災(zāi)多發(fā)區(qū)域，社會(huì)工作者可以協(xié)調(diào)資源，編制宣傳資料，在社區(qū)開展環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)并組織開展培訓(xùn)活動(dòng)，“引導(dǎo)社區(qū)居民學(xué)習(xí)減少洪水災(zāi)害與環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)”[10]；又如，在民族地區(qū)，善于開展社區(qū)工作的社會(huì)工作者可以協(xié)助少數(shù)民族群眾發(fā)現(xiàn)民族傳統(tǒng)文化中有關(guān)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的內(nèi)容，并整理匯編成冊(cè)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)宣傳與民族傳統(tǒng)文化保護(hù)雙贏的目標(biāo)。

（二）通過(guò)社區(qū)參與培育社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)文化

在社區(qū)工作中，社會(huì)工作者可以組織并協(xié)助居民繪制“社區(qū)災(zāi)害分布圖”“災(zāi)害易發(fā)評(píng)價(jià)表”以及面向家庭的“應(yīng)急疏散避難圖”等。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社區(qū)居民對(duì)所在社區(qū)進(jìn)行脆弱性分析，找到引發(fā)災(zāi)害的潛在風(fēng)險(xiǎn)和脆弱環(huán)節(jié)，并進(jìn)一步制定社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。秉承多方參與的理念，社會(huì)工作者在制定社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的過(guò)程中將會(huì)考慮不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景和不同年齡、性別的人參與，使社區(qū)居民對(duì)社區(qū)脆弱地帶有一定的了解。當(dāng)災(zāi)難再次來(lái)臨，人們可以清楚地知道社區(qū)相對(duì)安全的地帶以及逃生路線以及自己的分工。此外，社會(huì)工作者還可以協(xié)助制定家庭防災(zāi)計(jì)劃，并充分考慮到家庭老人、婦女與兒童的實(shí)際狀況與差異需求。在社區(qū)居民參與制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的過(guò)程中，社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)文化也將有效形成，并在代際互動(dòng)中形成知識(shí)的生產(chǎn)與傳承。

（三）通過(guò)互動(dòng)交流分享社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)工作者可以聚集社區(qū)中的各類人群，根據(jù)他們的興趣和特點(diǎn)組建不同的小組。在小組活動(dòng)中，發(fā)揚(yáng)互助互惠、民主參與和決策、高度的個(gè)別化和賦權(quán)的原則；并利用小組的資源，挖掘組員潛力、集結(jié)力量，治理社區(qū)脆弱性，提升社區(qū)能力，促成小組成員的成長(zhǎng)從而維護(hù)社區(qū)整體的利益。比如，社會(huì)工作者可以在小組中鼓勵(lì)居民廣發(fā)言論，“講述自己或身邊人遇到的災(zāi)害故事，開展經(jīng)驗(yàn)交流，也可討論、閱讀防災(zāi)減災(zāi)科普讀物學(xué)到的知識(shí)，或者通過(guò)集體觀看災(zāi)害錄像與防災(zāi)知識(shí)講座，然后共同討論交流，更好地分享經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)自身避險(xiǎn)能力”[11]。此外，社會(huì)工作者也可以介紹各國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)個(gè)案及其經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)其他防災(zāi)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)等，引導(dǎo)觀眾圍繞案例進(jìn)行討論，形成經(jīng)驗(yàn)的分享。

（四）通過(guò)模擬演習(xí)增強(qiáng)居民防災(zāi)減災(zāi)能力

社會(huì)工作者能夠幫助社區(qū)組建災(zāi)害管理小組、救災(zāi)志愿者聯(lián)盟等，鏈接相關(guān)資源對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，為社區(qū)儲(chǔ)備一支具備救災(zāi)技巧的骨干和志愿者隊(duì)伍，在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)開展自救與互救行動(dòng)。在此過(guò)程中，社會(huì)工作者能夠發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，開發(fā)針對(duì)不同群體尤其是弱勢(shì)群體的培訓(xùn)教材。同時(shí)，組織開展培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行逃生和緊急救援模擬，提高人們應(yīng)對(duì)困難與災(zāi)害的能力。針對(duì)社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)工作者還能特別考慮兒童、婦女和老人等弱勢(shì)人群，專門組織他們進(jìn)行自救互救與避災(zāi)逃生等演練。

四、結(jié)語(yǔ)

災(zāi)害社會(huì)工作是災(zāi)害管理體系的重要補(bǔ)充力量。在協(xié)助人以及解決社會(huì)問(wèn)題或危機(jī)過(guò)程中，社會(huì)工作的專業(yè)特質(zhì)能夠有效介入災(zāi)害管理體系，提高災(zāi)害管理效能。同時(shí)，社會(huì)工作者在防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用專業(yè)工作方法在社區(qū)層面開展有效的宣傳教育，增強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，培育社區(qū)減災(zāi)文化，并能夠鏈接社會(huì)資源參與到災(zāi)害管理中，提升社區(qū)居民參與災(zāi)害管理的積極性，進(jìn)而降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其社會(huì)影響。

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