“兩房協(xié)調(diào)”發(fā)展的研究理路和基本結(jié)論

馬先標

如何正確借鑒國際經(jīng)驗并從國情出發(fā)構(gòu)建商品房和保障房（或公共住房）相協(xié)調(diào)（下稱“兩房協(xié)調(diào)”）的住房新體制，促進住房問題全面破解，進而促進城市化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展？相關(guān)研究基本理路和結(jié)論如下：

第一，要統(tǒng)分式地研究住房體制改革問題。

“分”的方面，具體來講是指分類研究住房體制問題。就是要按照住房兩板塊結(jié)構(gòu)，分門別類地把保障房體制和商品房體制領(lǐng)域的各自規(guī)律搞清楚，針對存在問題，推出相應的體制改革意見。現(xiàn)有的商品房體制研究的缺乏乃至空白，需要抓緊補上。

“統(tǒng)”的方面，具體來講，就是將上述兩房體制的理論框架組合到一起，統(tǒng)一為完整的住房新體制。組合不是機械地，而是要通過邏輯紐帶將兩個部分有機地連在一起。唯有如此，才能獲得對整個住房體制全面、系統(tǒng)的認識。

第二，深化住房體制改革的問題具有長期性。

深化房改的必要性和長期性已基本取得共識。這里還要強調(diào)的是，住房體制的改革仍會繼續(xù)下去，只是改革的難度、重點和方式會發(fā)生變化。比如，保障房體制完善后，隨著法制的完善、法律執(zhí)行力的加強和住房信息體系的完善，對中低收入階層的居住問題也就可主要通過貨幣補貼加以解決，而不是一味地偏重原先的經(jīng)適房模式。再比如，隨著城鄉(xiāng)土地制度改革有較大的突破，對小產(chǎn)權(quán)房的治理將成為歷史，相應地，如何完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房體制就可能是需要著重研究的問題。這都說明，并非我們知道了英國經(jīng)歷三次經(jīng)典的房改，以及美國100多年內(nèi)住房政策多次大調(diào)整，我們就要進行二次房改，而是房改本身就具有長期性的特征，不但當前需要深化房改，將來也要進行房改，房改問題具有長期性。

第三，要重視過程方法論在住房研究領(lǐng)域的運用。

的確，從保障房的視角來看，過程方法論的重點形態(tài)是政府過程方法論。道理很簡單，因為政府主導保障房建設(shè)運行，因而政府公共服務機構(gòu)的效率如何，需要在動態(tài)的過程中才能得到更有效的體現(xiàn)。

與此相對應，在商品房領(lǐng)域，過程方法論的形態(tài)可能要轉(zhuǎn)化為一種類似“企業(yè)經(jīng)營過程控制”的方法論。因為商品房的核心主體是開發(fā)商，不在金融危機階段，政府只需按照法律法規(guī)對商品房建設(shè)進行宏觀調(diào)節(jié)，為商品房發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

當然，保障房領(lǐng)域也有類似“企業(yè)經(jīng)營過程控制”的空間，商品房領(lǐng)域也存在政府過程控制的對象，但是，要把握兩種方法論適用領(lǐng)域的主次關(guān)系，避免混亂。

第四，住房體制改革要與政府體制、經(jīng)濟體制改革相協(xié)調(diào)。

住房市場化改革走得有點快了，這是一些專家學者的感覺，這種感覺不無道理。之所以覺得有點快了，是因為政府公共服務體制或社會保障體制還不夠健全完善，反映在住房領(lǐng)域，就是保障房公共服務體制不夠完善，在這種情況下，住房市場化或商品化的步伐當然不能太快，太快就自然造成了一段時期以來房困的加劇和規(guī)模化擴張蔓延。就此而言，住房體制改革要與政府體制改革進程相協(xié)調(diào)，保持一致。

至于住房體制改革要與經(jīng)濟體制改革相協(xié)調(diào)，重在指城市土地制度與房產(chǎn)稅制度層面。我們知道，城市土地國有化和地方政府的壟斷經(jīng)營，使得商品房開發(fā)經(jīng)營還不具有足夠的商品化運作條件，因而，商品房的經(jīng)營體制要改革，這對土地制度乃至經(jīng)濟體制的改革形成倒逼的訴求。房產(chǎn)稅制度改革方面是指，廣大居民的收入相對于購房而言還不高，因而，對基本的自住性首套房要免征基本的房產(chǎn)稅，否則，就可能造成部分政府部門打著房產(chǎn)稅改革的旗號，對普通居民過度征稅，造成房困繼續(xù)惡化，改革的結(jié)果與起先的目標南轅北轍。

第五，尤其要重視高校高層次人才保障房建設(shè)。

抓兩頭、帶中間，是黨和政府有效統(tǒng)攬全局、貫徹路線方針政策的行之有效的工作方法。反映在住房困難問題的破解方面，低收入群體和高層次人才的居住問題就是這個“兩頭”。現(xiàn)在，各界關(guān)注低收入群體有了公租房這個工具，但對高層次人才居住問題的工具創(chuàng)新有所忽視，或重視不夠，這種局面要扭轉(zhuǎn)。實地走訪了一些高校，筆者欣喜地發(fā)現(xiàn)有些高校長期磁吸、聚集了與本單位發(fā)展戰(zhàn)略相適應的人才隊伍，主要工作法寶之一就是始終重視高層次人才保障房建設(shè)運行，并使其制度化，這種契合域情校情的發(fā)展模式需要肯定。大型科研院所和大型國企，特別是公共性大型科研院所其人才保障房發(fā)展邏輯，與高校類似。

高層次人才保障房制度安排的重點對象之一在于三級高層次人才，這類群體的收入尚難以普遍購買適宜的住房，重點之二在于國家一級高層次人才，可以創(chuàng)造條件讓他們享有別墅式優(yōu)好居住條件。特大型國企的高層次人才保障房也可探索相應的發(fā)展模式。

對此，上海等地的人才公寓模式積累了可資借鑒的經(jīng)驗：人才分散的單位或普通人才的住房難題，可通過集中建設(shè)人才公寓加以階段性解決，個人覺得，也可將上述兩種類型的居住問題主要納入到普通公租房的范疇加以解決。

第六，要重視中國特色住房發(fā)展道路中的理念建設(shè)。

住房發(fā)展理念，可以看作是住房體制改革本身的內(nèi)在要求，因為在一些語境中，理念是一種廣義的制度形式；住房發(fā)展理念也可看成是對住房體制的有益補充，因為狹義的制度主要是指文化結(jié)構(gòu)的中層，與器物、理念有明顯的區(qū)別。

如何形成與本國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的住房發(fā)展理念，是政府需要高度重視的。在這方面，美國、新加坡、西歐國家的政府及其領(lǐng)導人均有精彩的表述，聯(lián)合國人居中心和國際住房專家也多有闡述。如新加坡資政李光耀認為：人們對私產(chǎn)權(quán)房有天然偏好。這個住房發(fā)展理念有效地促進了該國在租賃房、所有權(quán)房領(lǐng)域形成梯次的消費模式，既破解房困，又繁榮住房經(jīng)濟乃至促進整體的國家經(jīng)濟發(fā)展，值得中國政府借鑒學習。

當然，人口數(shù)量和住房困難居民數(shù)量都極為龐大的國情啟示我們，中國住房有特殊性，因而，破解房困的住房發(fā)展理念和方式也就有別于西方國家。例如，實現(xiàn)全體人民住有所居、構(gòu)建和諧社會和全面建成小康社會，我們更需要國企特別是以房地產(chǎn)為主業(yè)的國企，積極投身保障房發(fā)展這個意義重大的德政工程，在持續(xù)的、規(guī)模化地破解這個世界上最大的發(fā)展中大國居民的居住難題進程中，走出一條契合中國國情、適合中國特點、具有中國特色的住房發(fā)展新路。限于篇幅，對其它的理念不展開。

第七，通過住房體制的改革以促進城市化穩(wěn)健發(fā)展。

保障房發(fā)展不足和商品房價格奇高，無疑提高了農(nóng)民工的生活成本和進城門檻，嚴重影響農(nóng)村富余人口在城市“落地生根式”的徹底城市化進程；另一方面，也造成擁有城市戶籍的現(xiàn)有中低收入群體逆流到鄉(xiāng)村；反復拆建住房，導致居住環(huán)境惡劣，也引發(fā)部分中高收入階層在鄉(xiāng)村建購小產(chǎn)權(quán)房，這些都是由于住房體制不完善的發(fā)展亂象，影響城市化健康發(fā)展，需要通過住房體制的改革完善，為城市化穩(wěn)健發(fā)展提供優(yōu)好的制度動力。

第八，通過住房體制改革以促進房企國際化品牌化。

培育具有國際競爭力的名牌房企刻不容緩，而能否實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，取決于上述制度改革的速度和效果。以城市土地制度改革為例，交由土地經(jīng)營公司專業(yè)化經(jīng)營土地，加上有效的土地行政管理，可減少開發(fā)商拿地成本，促進其合規(guī)使用綠色建材，擯棄偷工減料，遏制片面追求住房超高層化的建設(shè)沖動，提供功能齊全的商品房，包括供給更多的質(zhì)優(yōu)價廉的中小套型的普通商品房。再以政府績效指標的優(yōu)化改革而言，只有引導地方政府減少甚至消弭許多大而無當?shù)恼兪焦こ蹋瑴p少對建材資源和土地資源的過度浪費，才會有更多的資源被真正用在住房建設(shè)領(lǐng)域，引導其價格在合理區(qū)間浮動。中等以上收入群體的居住質(zhì)量有了改善，會衷心地擁護政府，筑牢執(zhí)政之基，也會更加熱愛自己的國家，增強民族凝聚力和國家認同感。

第九，城市土地的混合式產(chǎn)權(quán)改革不會削弱政權(quán)基礎(chǔ)。

與住房相關(guān)的城市土地的制度改革是住房體制改革的重要部分，也是當前改革的敏感點。敏感的核心要因是部分專家和政策界人士擔心：城市土地的部分私產(chǎn)權(quán)化改革可能削弱政權(quán)基礎(chǔ)。可以說，這種擔憂是多余的。

城市土地的部分私產(chǎn)權(quán)化改革即混合式產(chǎn)權(quán)改革不但不會削弱政權(quán)基礎(chǔ)，恰恰與經(jīng)濟體制改革和政治民主化改革的方向相符合。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，要求市場對資源要素配置發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，乃至發(fā)揮決定性作用，而要素的有效配置建立在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，作為生產(chǎn)要素，技術(shù)、資本、勞動力等都已經(jīng)先后市場化了，土地的市場化是大勢所趨。當然，不一定要求所有的土地都市場化，不過，部分土地的市場化恐怕是不需要過多懷疑的。而且，說到底，允許城市居民購買部分土地從而享有“國有永用”的產(chǎn)權(quán)，可能更不需要懷疑擔憂。

住房改革及其發(fā)展的問題在國內(nèi)的確比較敏感，但是，需要有更多的專家學者和實務界工作者，對該敏感問題理性地直面，才能為攻克包括城市土地制度在內(nèi)的住房體制改革的老大難問題，提供更大的動力源。

第十，住房體制模式要與國家發(fā)展階段相適應。

中國住房體制模式要與本國發(fā)展階段的經(jīng)政體制相協(xié)調(diào)，贊同該觀點的西方專家大有人在，而且西方發(fā)達國家和住房發(fā)展成功的國家，也是根據(jù)其不同發(fā)展階段的具體國情，靈活采取相應的住房制度。例如，美國公共住房發(fā)展制度模式，就經(jīng)歷了早期的政府大規(guī)模直接建設(shè)管理，到后來的補貼住房建設(shè)模式，再到后來的房租補貼模式兼顧公共住房建管模式，還有適合本國城市發(fā)展實際情況的多種獨特制度安排，如二戰(zhàn)后的美國公共住房局（The United States Public Housing Authority）、巴爾的摩市住房法庭（Housing Court）紐約市貧民窟清理委員會（Committee on Slum Clearance）、2004年的美國夢首期付款法案。正是有了這個共識性理解，高層次人才保障房所具有的“階段性中國式義理性”才更可能逐漸被各界所體認，而不被當作“奇談怪論的異類”予以簡單否定。一些國家不存在但在中國某個發(fā)展階段卻必要的制度安排，就可以大膽實施。高層次人才保障房制度，被一些高校、大企業(yè)默默地低調(diào)運作，應予以肯定并階段性推廣。

中國住房體制模式要與本國發(fā)展階段的戰(zhàn)略使命相結(jié)合。不重視商品房體制改革，就難以為房企國際化、現(xiàn)代化、品牌化掃清制度障礙，就難以向龐大的中高收入群體提供契合國情特點的質(zhì)量優(yōu)良、價格合理、戶型適中、資源節(jié)約、安全環(huán)保的商品房，也就難以徹底擺脫一段時期以來住房庫存巨量累積的困局，從而造成住房發(fā)展難以高水平地產(chǎn)業(yè)化，進而難以持續(xù)發(fā)揮其對國民經(jīng)濟的促進作用。雖然住房產(chǎn)業(yè)在成熟的東部發(fā)達城市可能退出戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)地位，但在中西部地區(qū)可能還需擔當一段時期的支柱產(chǎn)業(yè)功能。這就要求，住房體制改革不能因為重視保障房體制改革，而忽視商品房體制改革這一塊。顧此失彼，同樣會造成住房體制與國家、區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略不匹配，引發(fā)負效應。

統(tǒng)籌關(guān)照，隨著保障房被納入政府的職責，黨的十七大提出“住有所居”的民生目標、黨的十八大報告第一次將保障性住房正式寫入黨的重要文件，提出“加快保障房建設(shè)與管理，滿足困難群眾基本需求”的政策主張。2013年中央政治局又集體學習住房問題，并且，“健全符合國情的住房保障和供應體系”的新時期房改基本原則在黨的十八屆三中全會的報告中得到集中體現(xiàn)。這一系列來自“頂層設(shè)計”的信號，都表明了繼續(xù)深化房改得到了前所未有的重視。隨著住房體制改革的探索，經(jīng)過學界和業(yè)界持續(xù)努力，適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制與公共服務體制、市場配置與政府保障相結(jié)合的兩房協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)住房新體制，注定要走到“前臺”，強力促進住房體系長期平穩(wěn)較快發(fā)展，強力推動房困破解和商品房穩(wěn)健繁榮，有效推動中國新型城市化持續(xù)健康發(fā)展，進而有效推動中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

王春敏/責任編輯