基于憲政視角下的我國戶籍制度改革研究

聶群海+畢學成+呂海濤

（1、3.蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123；2.安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241003）

【摘 要】當前我國改革開放進入深水區，戶籍制度改革勢在必行。我國戶籍制度經歷了從確立到強化再到局部調整的三個階段，當前我國的戶籍制度引發了城鄉差距不斷擴大，社會階層逐步固化，城鄉隔離效應開始顯現的社會問題。本文分析了憲政視角下我國戶籍制度改革的基本內涵，并且提出了從民主的角度確保城鄉居民權利平等，從法制的角度建立維護社會公平的法律體系和從人權的角度滿足城鄉居民的利益訴求的建議。

【關鍵詞】憲政；戶籍制度；改革

一、引言

戶口是計劃經濟體制下烙在每個人身上的最深刻的印記，曾在建國初期以來的很長一段時間內發揮了重要作用，長期的城鄉二元結構對于維護社會穩定，促進區域性跨越式的發展具有顯著意義，這也在一定程度上體現出了社會主義制度能夠集中精力辦大事的優越性。然而，隨著我國經濟社會的不斷發展，戶籍制度的一些弊端不斷暴露出來。當前，我國正處于改革開放的攻堅克難階段，戶籍改革牽涉的區域范圍廣，涉及的領域范圍大，且具有高敏感性。如何在確保社會穩定的前提下，把握當前的發展機遇，將戶籍改革穩步向前推進，使得更多的人均等地享受到改革開放的紅利是擺在政府面前的一個難題。

當前戶籍制度對社會發展的阻礙作用十分明顯，現有的戶籍制度不僅不適應經濟的發展，也不利于社會民主的建設。戶籍改革具有其重要的歷史與現實意義，首先，戶籍制度改革有利于經濟建設與發展。戶籍制度改革能夠打破人口自由流動過程中的若干障礙，進而能夠實現更好的就業與生活目標。第二，戶籍制度改革能夠在更大范圍內實現公民權利與義務的對等，從而實現社會和諧。讓社會資源能夠在更大范圍內以一種更加公平的方式來完成分配，使社會群體均能夠擁有公平的競爭機會與回報，這能夠在更大程度上維護社會的穩定與和諧。最后，戶籍制度改革能夠規范政府管理，提高政府辦事效率。一元化的戶籍管理有利于構建更加精準的公民信息數據庫，有利于精簡人口管理流程與環節，提高政府運行效率。

二、研究綜述

（一）國外研究動態

國外關于戶籍制度的研究主要集中在人口研究領域，一些學者就從人口流動對國家經濟社會的影響進行了論證，并且進行了大量的研究。當前，在全球經濟一體化的進程中，國際間的人口流動也開始加快，如何對國家間的流動人口進行管理控制是擺在學者們面前的一個重要課題。W.A.Lewis（1978）[1]提出“二元經濟”結構理論，認為在一個由工業體系和農業體系組成的“二元結構”的經濟環境中，農業人口過剩，人均產出邊際效益為零，即與農業體系最低生活水平相等。因此，只要工業體系能夠提供超過上述最低生活水平以上的工資，那么農業體系就向工業體系提供更多的資源和勞動力，直到農業體系的邊際效益增大為正數。M.Syrquin（1988）[2]提出“多國模型”理論，他根據多個國家的城市化進程以及發展模式的研究，提出了城市化率和人均GDP的一般對應關系。雖然這些理論能夠在一定程度上解釋移民潮出現的原因，但是卻忽視了移民的能動性。Erol.Ricketts（1992）[3]等人通過大量研究發現，人口的跨境遷移與全球化趨勢有著非常密切的關系，他們認為商品、資本、品牌、網絡、科技和信息的國際流動推動了人口的遷移。這樣的人口遷移給各國的戶籍管理帶來新的問題。Karlpola（1993）[4]提出農村流動人口對城市生活的適應首先是系統層面的整合，即經濟、社會、文化以及制度等四者相互銜接，農村流動人口在各方面被城市所接受。其次是社會層面的整合，這種整合的結果表現為農村人口開始適應并且接受城市人的生活方式，在原住群體與移民群體生活方式上表現為趨同性。

（二）國內研究動態

伴隨著我國市場經濟的不斷發展，戶籍制度改革也開始受到國內學者們的重視。一些學者從戶籍改革的必要性進行了研究，如王太元（1996）[5]認為，我國的戶籍制度實際上不是一個具體的制度，戶籍制度本身不存在經濟上的價值，但是我國政府卻將其視為社會資源分配的重要依據，這就造成了戶籍制度引發了諸多社會問題。戶籍制度附加了過多的利益，假若單一地對戶籍制度進行改革則并不能達到改革的目的，所以需要對戶口遷移制度進行徹底的改革，將戶籍制度所帶來的引申利益進行剝離，還原戶籍的原始面目，他還認為，戶籍制度改革的方向就是實現遷徙自由，確保居民在區域內可以自由遷移。蘇志霞（2014）[6]認為，戶籍制度本質上應該是人口統計過程中區分人口的一種方法與形式，不應該對其賦予利益分配功能，戶籍改革的方向應該是完善戶籍制度的管理性功能，而剝離其利益分配功能。還有一些學者從城鎮化發展研究的角度進行了研究，王小魯（2010）[7]對中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析認為，一個城市如果需要發展則需要利用科學的方法對城市的未來進行科學的預測，對城市的功能布局等進行合理規劃，進而確定城市規模與人口規模。

（三）國內外研究述評

當前雖然有眾多學者對戶籍制度改革進行了研究，并且得出了令人信服的結論，但是仍然存在著一些有待完善的地方。首先，眾多的學者都對我國當前戶籍制度所引發的社會問題進行了研究，認為戶籍制度導致社會階層固化，使得城鄉差距開始擴大，不利于社會公平，但是較少有學者對我國戶籍改革提出建議，并系統地提出針對性的改良策略。另外眾多學者們都立足于戶籍改革的必要性進行了研究，學者們都在理論上論證了戶籍制度改革對于我國經濟社會發展的重要意義，認為戶籍制度改革能夠給更多的人帶來改革紅利，進而實現社會公平與機會均等。雖然學者們都提出了戶籍改革的重要意義，但是他們仍然未能結合某一個視角對該問題的必要性進行闡述，戶籍改革涉及眾多的領域，從不同的角度進行分析將會有不同的結論，且研究結果將會更加具有針對性。

三、我國戶籍制度的歷史演變進程與引發的問題

（一）我國戶籍制度的歷史演變進程

1.我國戶籍制度的建立階段

當前我國現行的二元制戶籍制度是在新中國成立初期時建立的，新中國成立初期我國正處于一個特定的國際環境下，再加上國內環境不夠穩定，所以實行二元戶籍制度的主要原因是為了實施重工業優先發展戰略。由于當時特定的歷史條件下，資源的有限性與稀缺性決定了新中國只能局部發展，二元戶籍制度便是在這樣的背景下建立的。經過近10年的探索，1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例（草案）》正式通過了人大審議，標志著二元戶籍制度在法律層面上最終得到了確定。

2.我國戶籍制度的強化階段

新中國二元戶籍制度是特定歷史背景下的產物，是多種因素綜合作用的結果，其中經濟狀況是二元戶籍制度形成物質前提，在戶籍制度得到法律確定以后，我國經濟社會的發展環境也面臨著新的變化，經濟環境不斷惡化，由于盲目地實行趕超英美的戰略，在缺乏發展條件的情況下通過政策從農業發展中抽取發展工業所需的資料，致使農業的發展十分緩慢。中國豐富的農村勞動力資源難以得到有效的利用，使得大量的勞動力流向城市，使得城市供應出現過剩，國家開始嚴格限制人口流動，強化了戶籍制度。并且嚴格限制農業戶口的供給，擴大了城鄉居民的福利差距，同時也使得戶籍結構的等級制度開始顯現。政府在農村開始實行人民公社制度，將農民限制在固定的土地上，阻礙了農村人口向城市的流動[8]。

3.我國戶籍制度的局部調整階段

伴隨著我國文化大革命運動的終結，新中國開始走上了正常發展的道路，各項事業開始步入正軌。中央政府開始對政治經濟社會等多個方面進行調整，這一系列的調整和改革使得中央政府對新中國成立后逐步建立起來的、并隨著國內政治經濟形勢的變化而不斷強化二元戶籍制度做出局部調整。在文化大革命活動中，大批城市人口下放或者主動要求到鄉村進行改造，在平復冤假錯案以后，大量的人口開始返回城市，形成了大規模的農村人口流向城市，中央政府開始對原本嚴格限制農村人口進入城市的戶籍制度進行調整。加上國家開始對產業結構進行調整，促進了城鎮經濟和私營經濟的發展，增加了城鎮人口就業崗位，緩解了城市的就業壓力，同時也增加了對農村勞動力的需求，這對于我國調整戶籍制度具有顯著的促進作用。十一屆三中全會以來，全國各地農村開始進行個該探索，安徽小崗村村民先實行了大包干，隨后得到了各地人的效仿，促進了人民公社制度的瓦解，農村剩余勞動力自由流動的束縛隨即消失，這極大程度解放了社會生產力，剩余的農村勞動力開始進入城市尋求發展機會。需要指出的是，雖然政府在這一階段對戶籍制度進行了調整，但是并沒有徹底地破除傳統的城鄉二元戶籍制度，這一階段的主要調整有嚴格限制農轉非農的指標，對冤假錯案中的城市人口進行了恢復，對上山下鄉的城市人口進行恢復，出臺知識分子農轉非政策，最重要的變化使不遷移戶口的人口流動開始得到了認可。新世紀以來，為了區域協調發展，國家政策開始部分向農村傾斜，由于我國嚴格的土地流轉限制，非農戶口轉農村戶口開始受到限制。

（二）當前我國戶籍管理制度引發的社會問題

1.城鄉差距不斷擴大

戶籍制度使得城鄉二元分割，由于政策的傾斜使得農村無法獲得城市的發展機會，城鄉差距不斷擴大是“三農”問題的集中反映。在我國，隨著工業化進程的加速，城鄉差距矛盾出現了進一步擴大的趨勢。從收入水平差距來看，1985年城市與農村居民的可支配收入為1.6倍，這一數據到了1998年擴大到了2.5倍，2012年這一數值為3.3倍。在城鄉消費結構方面，當前城市居民消費結構開始向享受型生活方式轉變，以高檔住宅、汽車、享受耐用型消費用品等為代表的消費品成為了城市群體的主要消費領域。根據全國統計數據顯示，2011年城鎮恩格爾系數為37%，而農村恩格爾系數為47.7%，高于城市10%。從農村居民消費對經濟發展的貢獻份額來看，國務院發展研究中心的研究結果顯示，1980年我國農村地區居民消費對經濟的增長貢獻率大約為35%，而到了1990年以后便一直維持在20%以下，農村經濟對我國經濟的貢獻程度也在不斷下降。

2.社會階層逐步固化

改革開放30多年以來，在戶籍制度的限制下，大多數農民雖然參與了城市化的建設，但是卻無法成為城市的一份子，享受城市人的同等待遇。然而優質的資源往往集中在城市，在廣大的農村地區，發展緩慢，農民無法得到城市居民相同的教育，醫療，就業，社會保險等待遇。在改革開放至今的三十多年間，我國的社會階層變化趨勢很小，階層固化現象十分明顯，絕大多數農村地區的農民世代為農，鮮有人生出彩的機會。這種影響是循環累積的，具有持續作用的效應，對于絕大多數的寒門子弟而言，接受教育是他們改變階層屬性的唯一途徑，而由于戶籍限制的存在，教育不公平現象也十分明顯。由于戶籍制度帶來的各種利益捆綁，使得農村學生難以同城市學生形成公平競爭的局面，也使得社會階層逐步固化。

3.城鄉隔離效應開始顯現

中國的戶籍制度，建立了城鄉隔離的高墻，《中國社會心態研究報告2012-2013》顯示，有近64%的農民工覺得社會不公平，47%的農民工表示外出務工期間受到了不公正的對待，67.4%的農民工認同因為缺乏城市戶口，導致他們在城市的工作機會及收入水平受到影響，他們也認為，他們受到的歧視性待遇包括無法得到相應的社會福利。城鄉二元制的戶籍制度將全部人口劃分為城市人口與農村人口，并以此作為資源分配的依據。在計劃經濟時代下，城鎮居民享有相應的免費醫療，在農村也實行了農村合作醫療體系。改革開放后，醫療系統進行了改革，農村合作醫療制度被終止，加劇了農民看病難、看病貴的不良局面。時至今日，這樣的矛盾仍然沒有得到有效的解決。城鄉對立不僅表現在城市與農村在資源分配上對立，也已經成為一種社會問題，傳統利益格局難以被打破，城鄉仇視心態開始有演變為一種社會風氣的趨勢，不利于社會的穩定和發展。眾多的農村人口為城市化的進程做出了重要貢獻，卻無法成為城市的一份子享受城市化帶來的福利，從而覺得社會不公平，而部分城市居民覺得農村戶口進城均分了公共資源，擠壓了城市居民的就業機會，就是在這樣的一種心態下，城鄉居民戶在情感下開始顯示出對立的傾向。

四、憲政視角下的我國戶籍體制改革的對策建議

（一）憲政理念在我國戶籍體制改革中的內涵

憲政理念與民主和法治一樣，都是現代政治體制的價值選擇。我國公民的權利受到憲法的保護，我國憲法明確規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。將這個內涵引用到戶籍制度上，就意味著若要實現公民的權利平等，則就不應該對公平的遷徙自由進行限制，也不應該對公民進行差別對待。實際上，憲法并沒有對公民的遷徙自由做出歧視性的限制，因此，限制遷徙自由的戶籍制度在某種程度上來講是違背憲法精神的。所以戶籍制度的改革必須要以憲法為基本參考，以保護公民的平等自由權利作為目標。按照制度的價值位階原則分類，自由是制度的最高價值，是人類的不懈追求，因此也處于制度價值的最高位階，所以一切科學民主的制度的首要目標應該是充分保障公民的自由。位于第二位階的制度價值則是公平和正義，公平正義是制度價值視角下的基本準則和要求，因此維護社會的公平和正義也應該是政府的執政目標和參考。而當前我們所重視的秩序、效率僅處于制度的第三位階，在公平和效率的取向上我們在歷史上選擇了效率，進而使得戶籍制度的設立違背了公平原則，自由和正義是現代法治社會衡量社會制度合理與否的最重要標準。制度應該具有秩序價值，但是這個價值是由制度的管理性職能決定，秩序不是制度的根本目的。將這些進行歸類和總結的話，我國憲政在戶籍改革中的內涵則應該包含民主、法治和人權三個基本要素。

（二）憲政視角下的我國戶籍體制改革的建議

1.從民主的角度確保城鄉居民權利平等

民主的實質就是確保人的基本權利，當前我國的戶籍制度改革，牽一發而動全身，牽涉的行業和部門比較多，對相關管理部門和既得利益者都改變很大。戶籍制度改革之所以阻力這么大，最根本的原因就在于利益分配不均衡。戶籍改革的最根本途徑就是要破除利益捆綁機制，實現居民權利平等。要重點保障農村居民的權利，促進中小城市的建設和發展，緩解超大型城市的壓力，加強中小城市的基礎設施建設，豐富文化事業，大力發展第三產業以及新興產業，增加各地中小城市的吸引力和凝聚力，采取多種措施和方法，號召農村剩余勞動力。從長遠角度出發，謹慎的選擇適合自己發展和生存的空間，到那些有更多機會的新興中小城市去發展，從而實現人口科學、有序和合理的流動。在條件允許的地區，實行城鄉居民在教育，醫療，社會保障等公共服務領域權利均等化，將相關的優惠政策與優質資源向農村地區傾斜，縮小城市與農村之間在公共服務領域的差距，打破現有的利益分配格局是實行戶籍體制改革的基礎，只有這樣才能還原戶籍的實質性內容，發揮戶籍在經濟社會領域中的應有作用。

2.從法制的角度建立維護社會公平的法律體系

法制所體現出的并不僅是法律制度，而是包含了與法律制度實現相關的各個方面，當前對法律制度范圍認識的深度，也是制約當前法制現代化研究的瓶頸之一。從法治的角度建立起維護社會公平的法律體系是推進戶籍改革的保障型措施。我國的戶籍制度改革一定要堅持科學發展觀，切實履行憲法精神，一定要結合目前我國改革發展的實際，制定出切實可行的戶籍制度改革方案。要秉承憲法精神，將社會公平的觀念在各個法律體系中進行貫徹，對當前的現行的法律體制進行完善，細化各個領域的法律法規，將確保社會公平作為法律制定與法律執行的重要依據。針對戶籍制度改革的目標來說，應該全面放開農村戶籍人口遷徙的條件，制定和完善有利于農村人口遷徙的政策法規，使得居民能夠自由公平地遷徙，社會公平得到保障后，戶籍改革的環境也就會成熟，這也是戶籍制度改革的重要組成部分。

3.從人權的角度滿足城鄉居民的利益訴求

人權是權利的一種特殊形態，也是最為重要的權利。人權的理念和制度是人類政治法律文明成果的結晶，以人來修飾權利，是進一步強調這種權利對于人的重要性，也是進一步強調人作為權利主體對于權利的限定。人權訴求能夠引起人類內心深處的同類感，喚醒人爭取利益的正義感，能夠成為弱者對抗強者的有力武器。顯然，人權是憲政的基本內涵，從人權的角度看戶籍制度改革則需要關注城鄉居民的利益訴求，尤其是關注那些弱勢群體的利益訴求。例如，針對當前農村居民的養老、醫療、教育等農民比較關心的問題，要做好調研工作，實地考察問題的形成背景和形成機制，并對可能出現的問題進行評估，進而科學地解決該問題。

五、結論與討論

戶籍改革是我國當前深化體制改革的重要組成部分，進行戶籍體制改革對于統籌城鄉發展，實現區域協調發展，維護社會公平與穩定方面具有積極的作用。本文從憲政的角度下對我國戶籍制度改革進行探索和研究，發現我國的戶籍制度是歷史的產物，該制度進行了三個發展階段，首先是戶籍制度的建立階段，隨后是戶籍制度的強化階段，最后是戶籍制度局部調整階段，不同的階段具有不同的歷史背景。當前戶籍制度主要引發了三個社會問題，首先是戶籍制度的存在導致了城鄉差距的不斷擴大，其次是戶籍制度使得社會階層不斷固化，最后戶籍制度導致了城鄉隔離效應開始顯現，文章從憲政角度分析了戶籍改革的基本內涵是民主、法制與人權，最后認為當前要從民主的角度確保城鄉居民權利平等，從法制的角度建立維護社會公平的法律體系和從人權的角度滿足城鄉居民的利益訴求三個方面進行努力，從而做好戶籍制度改革工作。

作者簡介：聶群海，現在蘇州大學政治與公共管理學院，研究方向：土地資源管理。

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