地方立法聽證制度的實現路徑

張有林，龐云霞

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

地方立法聽證制度的實現路徑

張有林，龐云霞

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

立法聽證制度體現了對民主法治的核心價值的追求，協商民主是其實現價值的程序形式。強調地方立法聽證的公眾參與性，有利于地方立法的科學化。完善立法聽證制度的公眾的參與模式、參與層面、參與階段、參與方式、參與主體等方面，是強化地方立法聽證公眾參與職能的有效途徑。

地方立法；聽證制度；公眾參與

地方立法聽證是地方民主立法的一種重要制度形式，是地方立法機關在制定法律規范時，通過法定程序賦予社會公眾表達意見的權利和機會，并將這種意見表達作為地方立法依據或參考。從本質上講，強調立法聽證制度的公眾參與性，是立法聽證制度的內在價值體現，也是發揮立法聽證民主功能、立法參與功能的有效方式。

一、地方立法聽證制度的價值和效用

（一）價值理性 立法聽證制度的本質屬性是民主的正義。立法聽證制度源于美國司法制度，強調權利制約下的正義。聽證制度由美國司法活動中控辯雙方的庭審制度發展而來，后來被移植到行政程序中，進而適用在立法領域。[1](P129)聽證制度能有效制約權力機關，并將角色的參與功能通過法定程序固定并體現出來，是民主制度在具體立法、司法程序中的體現，有著無可比擬的優越性。

立法聽證根植于法治文明，體現了民主法治的核心追求。其一，自然公正。自然公正是一項傳統法治原則。立法聽證正好吻合了聽取大眾意見和通過聽證防止立法者利益自我保護的需求。其二，人民主權。人民民主原則要求國家允許人民參與到立法過程中。立法聽證恰好通過聽證過程，讓人民有序參與立法，通過立法實現國家管理。其三，權力制約原則。失去制約的權利不能實現有效的民主。通過人民參與立法實現權力制約，體現民主。立法聽證是公民參與立法、發揮立法科學性和民主性的有效形式和制約立法權的有效途徑，賦予公眾立法的話語權，集中體現了自然公正、人民主權和權利制約原則的含義。

（二）工具理性 地方立法聽證的效用價值是民主的表現方式。為實現人民民主、權利制約和公正而建立的立法聽證制度，其核心價值必然通過立法聽證制度的實際效果體現出來?！傲⒎犠C制度具有三大功能：其一解釋功能：從政策和技術上向委員會就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；其二，傳播功能：作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容；其三，安全閥功能：通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段?！盵2]不同于全國性立法的普適性，地方立法活動有自身特點，尤其注重立法的可操作性和實用性。強調公眾協商參與地方立法，對提升地方政治民主程度、嚴格法律法規的制定程序以及提高法律自身的科學性方面都有積極意義。

二、地方立法聽證制度運行分析

對地方立法聽證制度的實際運用進行分析不難發現，雖然各地對地方立法聽證制度規定了程序和制度，進行了實踐探索并取得了一定的成就和經驗。但由于一些因素的影響，地方立法聽證制度在地方立法中的作用并未完全發揮，在有的地方立法過程中流于形式主義甚至形同虛設。分析其原因主要有如下方面：其一，立法聽證制度強調控辯對抗的三角模式結構，作為舶來制度缺乏中國群眾土壤；其二，政府主導立法模式具有權威性的優勢，親民性不足；受制于階層偏見等問題的影響，地方立法聽證制度的群眾影響不大；其三，地方立法聽證制度運行過程中存在成本高、周期長的缺陷，影響其適用；其四，地方立法聽證效力與其他參與立法形式效力相同，易被其他專家論證會等相對靈活的形式取代。

上述制度障礙影響了地方立法聽證制度的可操作性和效能發揮。從公眾參與的角度審視，現有的地方立法聽證制度操作規則還有待完善：（1）公眾參與地方立法聽證規則化程度不高，部分程序缺失或不完善；（2）參與者范圍窄，政府主導的精英立法導致參與人不具有廣泛的代表性，地方立法聽證欠缺影響力；（3）地方立法聽證的公開度和透明度不高，公眾參與和監督程度低，聽證流于形式主義，聽證效力不能保證；（4）公眾缺乏有效的對話機制，公眾意志得不到有效、充分的表達和回饋；（5）地方聽證主體的規則體系不健全，立法聽證陳述人的確定機制、立法聽證參與人的權利、參與制度等尚需完善。

通過社會參與層面的完善聽證制度，可以實現地方立法聽證民主意義和社會效果，并在立法技術上有所增進。因此應當結合《立法法》規定的聽證會規則，對立法聽證規則制度進一步完善，規范聽證制度引導公眾參與立法，對聽證程序、聽證報告、聽證的公示、聽證事項、聽證組織等方面進行規范，使地方立法聽證制度形成有效的公眾參與制度體系。

三、地方立法聽證制度效用的實現路徑——公眾參與

（一）參與地方立法聽證的模式 分為自下而上和自上而下兩種模式。根據公眾的參與程度和對立法機關的制衡能力，立法聽證制度發起模式分為立法權力部門發動的金字塔型立法聽證議程和由公眾主動發起的倒金子塔型立法聽證議程。[3](P12)由于我國多采取自上而下的政府主導型立法，這種自上而下的聽證發動模式具有相對完備的制度保障。相形之下，民眾自下而上的參與模式缺少有效完備的制度保障體系，適用情況較少。因此，要對自下而上的聽證發起模式形成制度化的保障，提高民眾的參與意識，拓寬參與路徑，建立意見表達機制的多重渠道，尤其注意動議的時間、人數、途徑等方面的制度設置對公眾積極性的影響。

（二）參與地方立法聽證的層面 包括三個層面：立法動議、法律內容的形成和法律效果的發揮。公眾的參與對立法的影響體現在：（1）立法項目的確立。即立法動議的形成階段，針對立法需求確立立法項目，使立法反映民意呼聲，增強立法的群眾基礎。（2）法律內容的形成。在草案形成過程，發動群眾對草案討論是群眾參與立法的主要途徑。對于聽證議題的選擇，可以通過群眾意見篩選出爭議內容和重大事項進行聽證，保證聽證的高效。（3）法律功能的形成。公眾的參與使地方立法內容的合理性提高，宣傳效果加強。相應的法的可操作性增強，接受度、認可度也得到了提高，從而能充分發揮地方法律規范的教育和指引功能。

（三）參與地方立法聽證的主要階段 《立法法》及各地地方立法明確規定，立法聽證的組織機關是立法起草機關和審議機關。根據各地立法聽證的實際情況和實踐操作經驗，進行立法聽證主要有三個階段：確定立法規劃階段、法規草案起草階段和法規審議階段。[4]

1.立法項目的參與——立法規劃的確定。對地方影響較大的立法項目在計劃階段就可以通過公眾參與聽證的方式，論證立法項目的必要性并設計立法項目，進行立法規劃。

2.法律內容的參與——聽證議題的選定。選擇聽證議題時，應按照以下途徑進行操作：一是向社會征集確定立法項目的聽證議題；二是通過各類媒體將地方法規（草案）向社會公布，在民眾意見相對集中的問題中確定議題；三是確立議題后應及時向社會公布，并適時根據具體情況加以調整；四是對于未被確立為議題的條款意見，可以在幾次草案征求意見的過程中提出。當然也允許陳述人和旁聽人以書面形式提出。

3.法律功能的參與——聽證結果的監督。公眾可以通過兩種方式：即聽證筆錄的運用和公開制度、聽證報告的使用和效力保障制度，實現對聽證結果的監督。通過聽證結果的監督，使公眾意志通過法律的指引、規范、教育功能發揮出來。聽證筆錄和聽證報告相關制度的完善，將在下文討論。

（四）參與地方立法聽證的主體 聽證主體包括陳述人、主持人、聽證人和旁聽人員。聽證陳述人是應邀參加聽證會，就聽證事項、聽證內容進行陳述和發表意見的人員， 包括經辦方陳述人和公眾方陳述人。聽證設主持人，由立法起草機關指派（一般為立法機關有關負責人），主持聽證會議和推進立法聽證會流程的人員。陳述人和主持人由立法機關為主的機構選任，主要成員是與立法事項有利害關系人，與法規草案內容有關的政府部門、法院、檢察院代表和專家學者等，其特點是專業化或職業化程度較高。公眾可以通過擔任聽證人、旁聽人員的角色來參與聽證，其成員有專家、基層群眾、職業群體、利益集團等，知識水平和職業能力參差不齊，有的群眾意見表達有局限性和非理性的特點。

針對參加人的不同特點，要制定科學的立法聽證規則保障參加主體的權利地位；完善聽證參與人的確定機制及其權利保障機制；在參加人的選擇上，要堅持代表性、客觀性、靈活性的原則；通過豐富旁聽制度、網絡聽證過程直播等方式強調參與性，拓寬聽證參加人的范圍和參與途徑。各類參加人具體以何種方式參加，享有哪些權利，本文重點對陳述人和旁聽人略作分析探討。

1.陳述人

（1）報名方式。結合立法實踐經驗，陳述人可采取電話、信函、傳真和電子郵件等形式多樣的方式報名參加；也可以通過定時定點報名或者受邀參加等。

（2）確定原則。實踐中陳述人的確定原則各異，主要依照申請的順序先后、利害相關人數基本相當或人數對等、申請的情況等原則確定。[5]陳述人的確定要達到在各個利益集團間進行平衡協調的效果，既有代表性又有平衡性。注意各個參加利益相關人團體意志的差異性，如專家的技術性與中立性、利益團體的利益局限性、民眾意見表達的非邏輯性、弱勢群體的觀點傾向性等。

（3）權利義務。地方立法聽證規則或辦法應明確陳述人的權利地位、義務責任，細化聽證參與程序；規范發言、提問、回答、質疑、辯論等權利的具體行使規則。此外，還應當允許書面陳述和委托陳述等多種陳述方式的靈活使用。

2.旁聽人

實踐中，地方立法聽證中的旁聽存在兩個短板：（1）旁聽人的參與性、積極性不高；（2）旁聽規模和影響力較小。結合各地立法經驗，旁聽的方式除了單一的現場參加方式之外，還可以通過網絡視頻直播、現場新聞報道、全程文字直播等方式進行。通過網絡等實時直播工具的運用，擺脫現場旁聽規模、交通、地域等限制，更多地吸納公眾，尤其是青年群體參與立法活動，明顯提高公眾參與立法的積極性和立法聽證的影響力。另外，現場旁聽人、觀看直播人等在征得聽證主持人、網絡直播方同意后，可以在現場或者通過網絡互動發表口頭意見、提交書面意見，進一步提升聽證的參與性與影響力。

（五）參與地方立法聽證的方式 立法聽證是收集討論信息并形成決策的過程，傳統的立法聽證僅限于現場聽證。上文已經闡述了方式單一及造成的問題?；诖?，為了有效發揮聽證制度的效能，應該更廣泛地借助網絡、新聞媒體、自媒體等信息交換平臺進行立法信息的收集、宣傳和反饋。通過各級地方立法機關、法律起草或委托起草的部門或單位、立法聯系點等相關機構的網站、微信公眾平臺、論壇、官方微博、電子郵箱等，構建多種途徑、全面立體的公眾參與機制。公眾意見的表達可以通過口頭表達、書面表達、網絡論壇、點贊投票、轉發聲援等多種方式。對于因地理、經濟等原因不能參與現場聽證的群體，還可以通過委托聽證、書面聽證、選舉代表聽證等方式來實現。

（六）地方立法聽證的公開與效力 公眾參與聽證的每個階段環節，都應強調公示公開，確保聽證的效力和效率，發揮公眾監督的職能。

1.聽證公開。立法聽證具有較高的透明度、較強的程序性等特點。因此，在地方立法中應該堅持和全面實施公開原則。（1）程序公開。即進行地方立法聽證前，應按照規定如期將聽證有關規則、程序告知參加人。（2）內容和信息公開。與舉行立法聽證的地方性法規的起草、修改等有關的資料等應及時向社會公布，確保公民知情權。同時，在傳統公告制度基礎上，應運用網絡、新媒體等多種途徑公布。（3）聽證人、陳述人的遴選辦法和遴選程序公開。（4）過程公開。即立法聽證應準許有資質的媒體進行報道，并適時根據當次聽證涉及立法的受眾、影響面等，選擇進行網上直播、電視直播等。（5）結果公開。聽證后，應及時將聽證形成的報告、根據聽證意見修改后的地方性法規的修改稿等向社會發布，接受群眾的詢問和質疑。

2.聽證效力。聽證的效力主要體現在兩方面：一方面，要建立有效地聽證意見反饋機制。立法聽證組織方通過聽證廣泛收集公眾意見后，應進行認真、系統地歸納整理，對于重大問題進行必要的解釋和闡述，并根據意見的合理性決定是否予以采納，對未被采納的意見盡可能給予正面答復，闡述不予采納的理由。另一方面，要建立聽證對立法機關的約束機制。整理和分析各省市地方人大對聽證報告效力的規定不難發現，基本上都是將聽證報告作為立法的一項依據或重要參考資料。因此，要建立增強聽證約束機制。首先，確立聽證筆錄向社會公開制度，合理使用聽證筆錄；其次，對于聽證報告要進行規范，并科學地加以運用。對報告的主要內容、發布方式、提交過程進行明確的規定，并將過程公示；第三，建立聽證報告意見采納和反饋機制，強化立法聽證報告的效力。

總之，立法聽證是加強地方立法科學化、民主化的重要途徑，也是公眾參與地方立法的主要方式。強化地方立法聽證的公眾參與性，其途徑就是建立引導人民群眾有序參與地方立法聽證的制度體系。該制度體系可從立法聽證發起模式、公眾參與地方立法聽證的層面與主要階段、參與主體、參與方式等方面入手進行構建與完善。同時，在地方立法聽證中還應強調聽證的全程公開化，建立合理的意見反饋與采納機制，過程與結果并重，真正發揮聽證制度功能，激發公眾參與立法的積極性，推動科學立法、民主立法進程。

[1]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社,2005.

[2]汪全勝.試論立法聽證制度產生的法理基礎及其法律功能[J].甘肅政法學院學報,2001(05)：13-18.

[3]曾 哲.肖進中.我國立法聽證制度的困境反思與進路完善[J].江漢學術,2015(02)：12.

[4]陳 卓.我國立法聽證制度現狀及發展分析[D].濟南：山東大學,2013.

[5]王昌濤.我國立法聽證制度的現狀分析及完善建議[D].濟南：山東大學,2014.

The Realization Path of the Local Legislative Hearing System

ZHANG You-lin,PANG Yun-xia
(School of Political Science and Law,Shanxi Datong University,Datong Shanxi,037009)

The legislative hearing system contains the pursuit of the core values of democracy,rule of law,deliberative democracy is its value of application form.Emphasis on public participation of the local legislative hearing,is advantageous to the local legislation more scientific.To perfect the public participation pattern of the legislative hearing system,participation,participation stage, participation way,participation main body,etc.,is an effective way to strengthen the function of public participation in local legislation hearing

local legislation;the hearing system;public participation

DF01

A

〔責任編輯 趙曉潔〕

2017-02-25

大同市科學技術發展計劃項目“權力制約監督的理論與實踐研究”（2014112-1）

張有林（1981-），男，甘肅天水人，碩士，講師，研究方向：訴訟法學、地方立法。龐云霞（1981-），女，山西祁縣人，碩士，講師，研究方向：刑法學、地方立法。

1674-0882(2017)03-0004-04