財政支持科技基礎研究專項資金管理存在的若干問題及對策建議

王勝浩++邵立洲

摘要：近年來，黨中央國務院陸續出臺了《國家創新驅動發展戰略綱要》等發展規劃和政策，科技創新驅動成為我國搶占未來經濟發展戰略制高點和引領社會發展的第一動力。提升科技創新驅動發展能力的關鍵是基礎研究，部分省市設立了財政專項資金，重點支持青年科技人員自主選題，自由探索，開展科學基礎研究。文章根據調研情況，分析了財政支持科技基礎研究專項資金管理中存在的一些矛盾和問題。

關鍵詞：科技基礎研究 專項資金管理

一、引言

近年來，黨中央國務院陸續出臺了《國家創新驅動發展戰略綱要》等發展規劃和政策，科技創新驅動成為我國搶占未來經濟發展戰略制高點和引領社會發展的第一動力。提升科技創新驅動發展能力的關鍵是基礎研究。習近平總書記在“兩院院士”大會上指出，要高度重視原始性專業基礎理論突破，強化自主創新成果的源頭供給；要著力加快完善基礎研究體制機制，把基礎前沿作為重大基礎工程來抓，加快在國家科學前沿領域搶占制高點。李克強總理在國家科學技術獎勵大會上指出，基礎研究大多是公共產品、是短板，國家財政無論多么困難，都將持續加大穩定支持力度。黨的十八屆五中全會明確提出應加強基礎研究，強化原始創新，重視顛覆性技術創新。

各地各部門高度重視科技創新驅動發展，全面提升原始創新能力，顯著增強基礎研究整體水平和競爭能力，重點支持青年科技人員開展科學研究，為提升自主創新能力提供技術和人才儲備。部分省市設立了財政專項資金，重點支持青年科技人員自主選題，自由探索，開展科學基礎研究。筆者參加了M省財政支持科技基礎研究專項資金管理與執行情況調研，調研結果表明，財政專項資金支持重點比較突出，有效激發了青年科技人才的創新活力；培養優秀青年科研人才，著力推動創新，極大豐富了技術儲備；基礎研究穩步推進，有力推動項目后續研究，形成了一部分具備國際影響力的成果，區域創新能力均衡提升；涌現出一大批科研青年才俊，形成了基礎研究骨干團隊，帶動了高素質基礎研究隊伍建設，在全面提升科技創新驅動發展能力和科學研究水平方面發揮了積極關鍵作用。同時，調研也發現，財政支持科技基礎研究專項資金管理也存在一些亟需解決的矛盾和問題。

二、存在的問題

（一）預算安排缺乏精準性，執行完成率低

1.財政資金過度供給，資金結余較大。基礎研究專項資金按照項目類別分別設定了固定支持限額，分為項目支持金額100萬元/項目、20萬元/項目、10萬元/項目。預算分配時絕大部分課題均取得了支持額度上限，僅少數項目取得的支持額低于支持上限。從項目實施完成與實際支出情況看，95.55%的項目已按合同如期完成科研任務，然而預算執行僅為74.86%。各類項目普遍存在資金結余，70.01%的項目結余金額超萬元，不分類別項目平均單項結余率33.67%。從現場抽樣核查情況來看，理論研究類課題結余情況尤為明顯，結余率達43.05%。通過進一步的深入調查了解，該類項目研究領域為理論物理，研發過程中主要以智力投入為主，較少涉及材料費等實際投入，20萬元的支持力度實際上超出了研發需求，一方面是形成了較大的資金結余，另一方面已發生的支出多為實驗室辦公運行相關的復印紙、硒鼓等公用支出，與研發工作之間并不存在直接聯系。

2.自籌資金配套資金到位不足，形成無效供給。單位自籌資金作為重要經費來源之一，根據樣本數據，其預算占預算總額、到位資金、投入資金的26.06%、22.61%和22.64%。但就核查情況看，只有個別單位按要求將自籌資金與財政資金一并核算，其他單位或未按合同要求進行配套，或以其他縱向或橫向課題資金代替。同時也可以看出，結合“95.55%的項目已按期完成合同研發任務，且已形成了較豐富的論文、專利成果”的表述，說明配套資金的存在與否與科研項目的正常開展、效益效果之間實際上并無直接性的必然聯系。

3.預算科目約束并未有效發揮作用，偏離情況較普遍。為規范科技經費管理，專項資金按照相關管理規定設計了設備費、材料費、測試化驗加工費等11個會計科目，并通過項目合同對科目預算金額予以確認。實際執行中出現了較普遍的偏離情況，其中“其他支出”科目偏離尤為明顯，一方面說明項目承擔人或項目承擔單位的項目經費管理存在不規范事項，另一方面也說明現行的經費管理體制并不適合基礎科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點。

（二）項目運行管理機制存在缺陷，亟待進一步改善

1.設立的項目預算績效目標不夠科學，結果導向作用不佳。專項資金預算按要求設立了相關績效目標、指標和預期值。按照政府績效管理要求，績效目標是績效評價的對象計劃在一定期限內達到的產出，應為資金管理使用提供績效導向和規劃性目標，但其中部分指標，如發表高質量論文2 000篇、申請專利220項等指標與實際執行情況之間差距甚遠，不符合“指向明確、具體細化、合理可行”的績效目標設計原則，無法充分發揮績效目標的結果導向作用，實現提高財政預算精細化、科學化管理水平的目標。

2.項目申報限額推薦管理方式不合理，不利于激發創新動力。各類項目采用限額申報推薦制，主管部門在統籌協調的基礎上賦予各大高等院校、科研院所、企事業單位一定的申報推薦限額，各單位在限額范圍內組織申報推薦。這種限額推薦制對青年科技人才設置了人為申報障礙，不符合公開公平公正原則，導致項目的設立與否并不完全與申報人的學術科研水平相掛鉤，助長了“科研不完全競爭”現象，也影響了青年科技人才的創新積極性。

3.結題驗收程序繁瑣，延長了項目周期。基礎研究項目采用結題驗收制，項目承擔單位在規定執行期按照合同要求完成項目目標和任務并對項目經費進行決算后，向項目主管部門提出驗收申請，經審核后向上一級主管部門提出項目驗收申請報告，驗收專家組以批準的合同文本約定的內容和考核目標為基本依據，對計劃任務的完成情況、經費使用的合理性、項目產生的科技成果水平、應用效果和對經濟與社會的影響、實施的技術路線、攻克關鍵技術的方案和效果、知識產權的形成和管理、科技人才的培養和隊伍建設等進行評價，通過驗收后由省級業務主管部門審核發放項目驗收證書。實際執行情況反映，總體驗收進度較緩慢，項目合同結束期后10個月尚未完成驗收工作，一方面不利于項目及時結題，延長了項目周期，另一方面也加大了項目管理成本。

（三）科研經費縱向重復投入，資源統籌配置管理機制缺失

統計數據反映，某年基礎研究項目支持的科研人員，在項目執行期間共爭取國家級、省部級課題2 405項，經費總計13.8億元，人均爭取國家、省部級課題1.67項、獲得科研經費支持4.66萬元。現場核查過程中發現，大部分課題承擔人爭取承擔的多項國家、省部級課題在研究領域、內容和方法上均存在類似之處，相關研究成果甚至可以通用。如抽樣核查的A項目，論文成果在署名省級資金的同時，又署名公益性行業（農業）科研專項、農業科技自主創新項目等課題；又如B項目，論文成果署名省資金的同時，又署名國家a資金、國家b資金等課題。這種科技資源配置重復申請、重復投入現象，一方面造成專項資金管理混亂，出現了上述以其他縱向課題資金代替配套資金的事項，另一方面也不符合財政資金的集中財力原則，同時也加大了科研人員的申報負擔，某種程度上還容易形成科技經費的使用安全性風險。此外，還存在為研究工作相互獨立的第三人承擔的課題署名等。

（四）論文產出質量不高，低于全國平均水平

根據統計數據，某年度基礎研究項目共發表論文11 618篇，其中SCI/EI論文8 619篇，占74.19%，較高影響因子論文2 449篇，占21.08%。在項目研究期間，課題承擔人總計發表論文8 335篇，其中441篇被認定為“不俗論文”，僅占5.29%，遠遠低于我國33.8%的平均水平，研究成果平均質量差距甚大，亟待提高。

（五）項目中期跟蹤管理不到位，部分項目失去監控

調研過程中發現，在已形成較完善的監管制度體系的情況下，部分項目出現了異常情況：包括項目承擔單位倒閉，取得的資金無法退回；項目承擔人身體健康或工作原因，無從了解項目實施進展情況；項目承擔人身處國外，無法取得有效聯系。同時部分項目擬終止或已終止。

三、對策與建議

（一）改進完善科技經費預算管理體制，優化資源配置

專項資金預算執行、經費支出進度與項目實施完成進度之間出現了較明顯的偏差現象，一方面95.55%的項目已按合同如期完成研發任務，另一方面總體預算執行進度僅為74.86%，兩者之間出現了20.69%的差異，而且各類別明細科目也存在較明顯的差異。這說明現行的科研經費分配制度存在較大的缺陷，不符合科技創新驅動發展的規律和客觀需求。建議一要改革現行的“一刀切”粗放式預算編制管理模式。針對科研和科技開發的探索性、不確定性和不可預見性，以及不同領域、不同學科、不同方向等特點，研究與之相適應的科技經費預算制度和定額標準，提高科技資金預算管理的科學化、精細化水平。二是進一步合理放開項目明細預算之間的調整權限，在預算總體框架內給予課題承擔人更大的技術路線決策權，更大的經費支配權和更大的資源調動權，可考慮借鑒國際通行做法和國內相關經驗，提高間接費用和人員費用的比例，明確績效獎勵辦法，進一步調動科研人員的創造積極性。三是取消自籌資金配套要求。

（二）深化科研管理改革創新，建設充滿活力的基礎研究新體制新機制

針對項目組織實施管理上的缺陷和不足，按照黨中央國務院提出的科技創新驅動發展戰略決策，著力加快完善基礎研究新體制新機制。一是進一步完善科技項目評價體系。科學編制指向明確、具體細化、合理可行的項目預算績效目標，探索建立以科技創新、質量、貢獻為導向的績效評價體系。二是營造有序、高效的科研良性競爭寬松環境。應按照優勝劣汰、公平公正原則，科學設置項目立項準入門檻，堅持按基礎前沿、原始創新、顛覆性技術創新作為項目遴選的核心標準，以項目課題研發績效目標、考核成果為導向進行資金分配，營造有序、高效的科研良性競爭寬松環境，公平競爭，讓學術素養高、研究能力強者居上，激發各類人才的創新活力和潛能。打造一支素質優良、結構合理、規模宏大的科研創新人才大軍。同時還應積極引入后補助、招投標等多樣性方式，改進項目資金分配的“計劃、申報、評審、立項”的單一性報審批方式。三是聚焦重點任務優化配置資源。緊緊圍繞“一帶一路”、長江沿岸城市經濟帶等社會經濟發展重大發展戰略，選取部分顛覆性技術創新課題、前沿課題設立重大基礎性研究課題，進一步強化和提升科技創新驅動的核心競爭力。四是探索建立科研院所與企業協同創新機制。基礎研究也應與企業科技創新融為一體，要加強科教融合、校企聯合，探索建立科研院所與企業協同創新機制，推動人財物各種創新要素的集聚和優化配置。五是簡化項目驗收程序，引入結題鑒定制。參考國際通行做法和國內相關經驗，廣泛引入結題鑒定制，摒棄論文發表數量等機械式考核指標，著重通過同行評議客觀地考察研究成果的科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值，引導科研人員將其主攻方向和精力聚焦于提高成果質量。

（三）加大整合力度，進一步提升科技創新效能

“集中財力、突出重點，分類支持、多元投入，單獨核算、專款專用，科學安排、注重績效”是科技專項資金使用和管理的原則，但當前各級政府、各個部門之間尚未形成有效的聯動管理機制，科研項目與資金管理總體呈現分割和碎片化狀態，國家、部級、省級重大課題縱向申報、多頭申報、重復申報現象突出，科研資源配置同樣存在重復申請、重復投入現象，一方面專項資金管理混亂，另一方面造成資源浪費，效益不佳，效能低劣。要積極探索尋找改變和打破這種“政出多門、九龍治水”格局的新途徑，各級政府、各部門應加強溝通協調，加大整合力度，積極推動建立公開統一的科技管理服務平臺，形成統一、強大的科研支持合力，全面提升科技創新效能。

（四）加強項目跟蹤管理，有效控制項目實施風險

在營造鼓勵創新、寬容失敗的科研氛圍的同時，還要注重建立相應的責任制和問責制度，要加強項目中期跟蹤管理，及時了解項目資金使用、組織實施完成進度情況，準確評估項目實施過程中出現的不確定因素，及時糾正項目運行出現的重大偏差，對不再具備實施條件或能力的項目要及時予以調整，收回投入資金，有效防范和化解風險。

參考文獻：

[1]王漢熙，周祖德，宋以超.國家自然科學基金資助績效評價模型研究[J].中南大學學報（社會科學版）. 2011，（06）.

[2]胡明暉.中國省級自然科學基金資助格局及相關政策研究[J].中國科技論壇，2012，（05）.

[3]瞿學良，王勝浩.財政專項資金管理存在的若干問題及對策探討[J].商業會計，2013，（2）.

[4]中國科技論文統計與分析課題組.2014年中國科技論文統計與分析簡報[J].中國科技期刊研究，2016，（01）.