完善陜西油氣開發中地下水保護法律體系的思考

蔣瑞雪

摘要：陜西雖是油氣資源大省，但限于水資源匱乏及陜西油氣資源特性，油氣產業發展和地下水生態安全的矛盾比較突出。陜西現行地下水保護法律體系在形式上已經基本完善，但法律文件立法專業性、科學性和實效性還有不足。鑒于水力壓裂技術是目前陜西油氣作業的核心技術之一，且是地下水安全威脅的高危點，筆者建議以水力壓裂為中心開展更專業的地方立法。同時，陜西立法還需堅持地方性原則，并可探索建立專業的油氣資源監管專業機構，提高地下水保護的執法效率。

關鍵詞：陜西油氣產業：地下水保護；地方立法

中圖分類號：X197 文獻標識碼：A 文章編號：2095—672X（2016）06—0001—05

DOI：10.16647/j.cn ki.cn15-1369/X.2016.06.001

引言

陜西是油氣資源儲大省，油氣產業是陜西經濟的支柱行業之一。油氣開發需要消耗大量地表水和地下水，陜西地處重度缺水地區，不恰當的油氣開采會加速地下水資源的生態安全。陜西需有效平衡油氣產業發展和地區生態安全的矛盾。其中，積極采取法治戰略，綜合運用立法、執法等法律機制防范和控制油氣開發對地下水的生態威脅，是陜西在依法治國戰略背景下的必然選擇之一。

1陜西油氣開發和地下水安全的矛盾

1.1陜西油氣資源和地下水儲量不均等

陜西擁有豐富的油氣資源儲量。榆林定邊地區有我國第一個億噸級大型致密油田。2015年，陜西年石油探明儲量約12.93億噸，天然氣儲量達到6986億立方米，油氣總產量比2011年增長近5倍。與此同時，陜西也深受水資源貧乏困擾。2015年數據顯示，陜西全省人均水資源擁有量低于國際公認的最低需求線，已經屬于重度缺水地區。陜西地下水資源可利用量僅為3.82億立方米，缺水量達到1.24億立方米左右。油氣產業是典型的高耗水作業，陜西油氣資源和水資源的儲量矛盾突顯陜西地下水安全保護問題的重要性。

1.2油氣回注作業威脅地下水層安全

油氣作業對地下水安全的隱患來自兩方面。常規污染來自含油污水、廢棄泥漿、洗井廢液和落地原油等污染物通過土壤滲透到地下水層。被油類污染的地下水在物理性質上通常有一種特殊的異味，在功能上因富含易與其他元素形成鉻合物的有機質，一旦進入地下水層被人飲用，會直接影響人體對微量元素的吸收、利用，嚴重影響人體健康。除常規油氣作業流程的安全威脅外，油氣產業普遍采用的回注作業是地下水安全隱患的高危點。油井直接提取出的原油含有水分，在儲運前需做脫水處理。原油中所含水分被分離后，通常會被回注到廢棄的深油井中。由于污水回注管大多延伸到深度200m以上的地下含水層，井管一旦腐蝕或破裂，回注污水滲透或流入地下水層，可直接污染飲用水水源。回注作業在陜西部分中后開發期的油區有廣泛運用。原因是陜北中后期油藏含水量比例大，有些后期油藏的含水量已經高達90%。為提高這部分油井的常量，陜西油氣作業還采用加壓增產的“二次采油”、“三次采油”作業方法，即往油井中注入水力壓裂液、二氧化碳氣體等壓力源，迫使油井中殘留的原油被驅趕到油井中。對于陜西地下水安全保護而言，立法工作需要重視“二次采油”、“三次采油”等回注作業的安全預警與防范。

1.3陜西致密油氣層特性加劇地下水生態風險

陜西油氣資源集中的陜北區域，油氣藏屬于致密油氣層的鄂爾多斯盆地，是典型的低滲透、低壓力、低豐度油氣藏，開發難度大。針對陜北油氣特征，陜北油區開采的核心技術之一是水力壓裂。水力壓裂是直接打破巖石層，將油井套管插人頁巖層后，將含油化學物質的壓裂液或二氧化碳氣體注入油井中，通過加大油井套管壓力，迫使油氣層釋放油氣。水力壓裂威脅地下水層安全，一是壓裂液注入地層會改變地層壓力平衡，影響地下土壤、水系的流向。二是壓裂液中的化學物質以酸性物質為主，酸性物質一旦滲入地層會直接影響土壤酸堿平衡，且對土壤和巖石有較強的腐蝕作用。我國早在上世紀70年代便開始水力壓裂技術實驗，近年來該技術在陜北鄂爾多斯油氣逐漸推廣使用，但關于水力壓裂技術的法律規則至今沒有受到足夠重視。

（注：與四川、塔里木盆地和海域等一起，構成我國四大天然氣、油氣資源主產區，貢獻了我國油氣總儲量的80%。鄂爾多斯盆地不僅具有豐富的油氣資源，也是大型的非常規油氣的“聚寶盆”。盆地南部是我國油頁巖資源最豐富的地區之一，其中三疊系延長組是盆地內最具資源潛力的油頁巖產出層位，資源前景良好。）

2陜西現行法律在地下水保護方面的不足

經過多年的努力，陜西已經在結構上建立起基本健全的地下水保護法律體系。既包括以全國人大及常委會、國務院及部委頒行的，適用全國范圍的一般性法律文件，如全國人大頒布的《環境保護法》《水污染防治法》《清潔生產法》等法律，國家環保部、國土資源部發布的《環境保護公眾參與辦法》《石油天然氣污染防治技術政策》等部門規章。也有陜西省人大、省人民政府頒布的僅適用于陜西范圍的地方性法規、地方政府規章（西安市、榆林等地市級人大和政府頒布的文件，廣義上也可納入陜西地下水保護體系），如《陜西省水資源管理條例》《陜西省地下水條例》《陜西省水土保持條例》《西安市地下水資源管理條例》等。

現行法律在地下水生態保護的不足，主要表現在內容專業性不足，不能完全回應陜西地下水安全保護需求。

2.1油氣開發中地下水保護缺少專門規范

陜西現行法律中沒有專門針對油氣開采的作業標準和規范體系，涉及到石油天然氣開發、利用及環境保護等相關問題，只能采用相關法律加以解決。相關法律多為解決一般性問題制定的普適性規則，難以應對油氣開采的專業要求。例如，油氣開采需向地表排放采油污水，陜西目前沒有專門的水污染排放標準，更沒有針對采油污水排放的規范。油氣作業與環保機構監督適用國家環保局制定的《污水綜合物排放標準》。該標準只針對地表排水污染，地下水排水污染、污水回注地下層等油氣作業行為不在標準之內。

陜西油氣回注作業中，為防止液體和采出氣體滲入土壤，需要對油氣井套管的長度、厚度，安裝、固井施工作業制定詳細標準；為掌握油氣井加壓灌注對土壤破化度，監管部門應掌控注入壓裂液的化學成分，監督壓裂液及采出水處理流程；為確保廢水、廢物安全處理，油氣作業處理場所、處理標準、處理結果都應當有法定作業標準，并有相關環保部門工作人員進駐監管。但現行法律對這些行為都沒有專門規范，本應成為防范重點的事項因法律規范的缺失落人監管盲區。

2.2地方立法的科學性有待加強

我國立法體系遵行中央統一領導下的多元多層次立法原則。授予地方機構立法權是基于我國幅員遼闊，各省份經濟發展和民生狀態不完全一致，是保證地方發展主導權的舉措。但地方在立法時，需遵循地方性原則和合理性原則。陜西大部分地下水保護立法符合立法科學原則，但仍有部分立法因為質量問題引發爭議，還需進一步完善。

（注：2011年，國內部分新聞媒體報道了中石油長慶分公司訴榆林市水土保持監督總站的行政糾紛案件，審理焦點在陜西2009年頒發的《煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》中開征的水土流失補償費是否合法。最終該案判決適用《管理辦法》，榆林水土保持監督總站勝訴，但這并不能得出該立法滿足科學性要求。因為我國司法機關只有是否適用法律文件的權力，而省級法律文件合法性的最高審查權在國務院。相關報道如《中國水土保持》2011年第1期，《陜西省征收水土流失補償費取得重大突破》；網易新聞、人民網報道《陜西省強制征收長慶公司1.29億水土流失補償費》等。）

2.3配套機制不健全

對地下水安全法律保護的理解不能只停留在立法層面。制定法律文件只是立法的原點，法律規范得以有效執行是立法工作的終極指向。法律規制發揮切實的保護效果，需要相關配套制度的支撐和執法機制的保障。而現行法律在配套機制方面存在缺陷。筆者以為，目前急需完善油氣環保監管執法隊伍，提高執法效率。

當前油氣生產的地下水環保監管由地方環保部門負責。現代化的油氣作業具有高度的技術專業性，地方環保機構要取得良好執法效果，需要從業人員數量保證外，還需要執法人員具備相應的專業知識背景和一定的從業經驗。而在當前的環保執法隊伍中，還沒有針對油氣產業配置專業執法人員的例子。油氣作業的監管呈現出“弱政府，強企業”的不正常狀態。本應成為監管對象的石油企業，反而成為生態監管的主力。當然，這個問題并不是陜西獨有，但陜西作為面臨水資源困擾的油氣大省，可以在提高油氣開采執法隊伍建設方面做出先行探索。

3完善陜西油氣開發地下水法律體系的思考

3.1針對陜西油氣作業技術提高立法專業性

陜西提高油氣開采領域的地下水安全保護水平，在立法技術上需針對油氣作業的高危點，即回注作業和水力壓裂技術。回注作業和水力壓裂技術對地下水生態威脅有相似性，都是將含有化學成分的非自然物質注入油井或回注井中，強制增加地層壓力，改變地層生態穩定性。注入的壓裂液或含有污水滲透到地下水層，污染地下水源，并可借由水循環造成更大范圍的生態破壞。

美國是最早采用水力壓裂的國家之一，從美國經驗看，控制好水力壓裂技術的作業流程，可以有效防范其對地下水層的安全威脅。美國聯邦政府早在1982年便制定了《地下注入管理項目》，將需要注入地下的工業物質五個門類，包括工業生產后處置的危險廢品，因油氣生產中所制造和生產后的液體，因礦產和地熱生產后產生的廢品，具有危險的放射性物質，任何應當處置的其他廢品。其中的第二種門類便是專門針對水力壓裂技術的回注工藝，做出的監管規范。2011年，《地下注入管理項目》又增加了二氧化碳作為第六種回注液，原因是頁巖氣開發逐漸使用二氧化碳替代化學壓裂液作為驅油動力，二氧化碳的注入工藝和環境威脅點和壓裂液有所不同。2009年，美國聯邦油氣管理局發布了《水力壓裂試行法規》，該法規在2015年6月正式生效實施。在此基礎上，美國頁巖氣富集地區的州政府也有出臺相關法案。如加利福利亞州擁有全美最大的頁巖氣油田Midway-Sunset和Monterey-Shale，其中的Mon-terey-Shale是深層頁巖氣田，開采工藝和淺層硅藻土頁巖氣田Midway-Sunset不同。Midway-Sunset以環境風險小的蒸汽驅油法為主，Monterey-Shale將以水力壓裂和酸化油層為主。加州政府在2013年制定《水力壓裂和酸化油層激勵生產法案》，法案針對Monterey-Shale開發可能造成的環境破壞和水資源污染問題制定監管方案，并授權加州油氣和地熱監管局制定監管具體標準、負責監管事項的執行。加州油氣與地熱監管局在2015年7月發布最終的監管流程，涉及審核和頒布頁巖氣生產許可證、項目完工后的環保驗收評估、生產數據的收集和公布、壓裂液化學成分向社會公開等。

筆者建議，陜西可參考美國加州地方政府的立法經驗，以水力壓裂的注入為核心，圍繞注入材料的選擇、注入流程動態監控、注入后地下水層實時監測等事項，開展更具針對性和專業化的立法工作。

3.2堅持立法地方性原則

筆者在查閱前述長慶油田訴榆林水土保持監督站的案件中，收集分析了2011-2015年間，陜西、重慶、湖南、貴州等11個省級地方政府或人大制定的水土保持條例。研究發現，這些水土保護的地方條例在結構和內容上與全國人大頒布的《水土保持法》基本保持一致，但在水土保持補償費等行政收費項目上，各地方立法幾乎都結合地方實際對全國人大《水土保持法》相關規定進行修改，或者增加水土保持補償費的征收基數，或者擴大征收對象范圍、改變收費前提。這反映出在地方和中央利益博弈的焦點區域，地方立法的科學性容易被“有意”忽視。

十八大以來，建設法治政府已經成為新時期下的重要治國戰略，中央明確提出要將法治方法和法治思維運用到具體工作中。自去年始，全國范圍內各級立法、行政機關先后開展了建立“權力清單”、規范法律文件等系列工作，目的之一是規范以往不科學立法導致的行政權力沖突、重復立法、法律文件相互矛盾等問題。法治戰略要求我們將法治方法和法治思維運用到具體工作。就地方立法而言，便是需嚴格依據《立法法》要求，遵循地方性原則，建立內容科學、效力和諧的法律規范體系。

地方性原則是我國《立法法》明確規定的，地方人大或人民政府行使立法權時必須遵循的基本原則之一。立法地方性原則要求：（1）范圍上，地方立法只能對中央與地方并行立法領域中的事項制定先行立法，任何情況下，地方政府與人大都不得就中央專屬立法事項做出任何形式的立法；（2）時間上，國家的法律法規還沒有對此類事項做出規定，而且短期內難以出臺，地方才可以先行立法，如果中央已經立法，則地方不得再立法，以防止重復立法；（3）客觀需要上看，制定先行立法的事項必須是地方急需的，如果在中央制定統一立法之前，該地方的特殊情況尚不突出，或者已經有相關的法律法規可以進行適度的規范，并非必須制定專門法規予以調整，一般也不應制定先行立法；（4）效力上看，地方先行立法不得違背上位法的原則、精神和規定，如果地方立法與中央立法相抵觸，地方立法無效。

3.3探索在陜西建立地方油氣環保專門監督機構

我國石油監管體制經歷了從統一到分散再到統一的改革過程。1993年以前，國務院職能部門中總有一個業務部門負責石油行業監管，最早是石油工業部，后來是能源部。1993年組建中石油時，石油工業部的職能被分給三大石油公司，三大石油公司是形式上是股份有限公司，實質上承擔著行政監管職能，是行政化的國家公司。從1993年到1998年間，我國政府系統中沒有專門的石油管理部門。直到1998年成立國家石油與化學工業局（簡稱國家石化局）。目前，除國家能源局外，承擔有油氣監管職能的機構還有近十家。油氣資源監管職能被分散在能源局、商務部等多家機構，“令出多頭”、“九頭治理”導致監管效率低下，是比較突出的問題。

油氣行業是典型的高污染風險產業，但油氣監管卻一直是我國政府監管的薄弱環節。近年來，不斷有學者建議改革中國油氣資源監管體系的頂層設計，以徹底解決油氣生產的環保安全問題。世界范圍看，加拿大、美國、俄羅斯、澳大利亞、印度、南非、印尼、土耳其等國都建立了高級別的油氣資源集中管理模式。建立專業化專職監管機構，不僅是油氣生產技術專業化的必然需求，也是世界范圍內油氣監管的趨勢。

筆者建議，陜西可嘗試建立地方性的油氣執法專業機構，將環保、水利、安全、交通等部門職能中涉及到油氣勘探、開采、運輸等事項監管權限委托給該機構。該執法機構負責具體履行油氣生產的日常監管和執法。該機構由來自油氣勘探開采專業的人士組成，陜西可以人事聘任等方式選用具有相關專業理論知識、石油企業勘探開發一線工作經歷的業務人員擔任監管員，執行監管事務。在工作內容上，該執法機構要體現出更要專業性，其工作程序需和油氣企業的施工作業同步進行，做到同時施工、同時監管、同時處理的三同時原則。監管執法工作不給企業增加額外負擔，且是對企業自我管理的有效補充。執法機構的監管程序總體上分為事前、事中和事后。事前監管是在石油企業實際實施勘探開發行為前的監管程序，如審核作業許可證、審核作業環境危害以及可行性論證等，其目的是保證施工作業的安全性。事中監管是對施工作業行為規范性監督，目的是保證石油企業嚴格按照法定規范展開作業行為。事后程序是對施工完成后，如廢棄井、留置井等善后事務的處理和回注液項目的跟蹤評估等，目的是避免油氣勘探開發作業可能遺留的社會危害。