基于GIS的“多規合一”技術方法研究

吳菊　徐剛　王映力

摘 要：我國規劃種類多，部門規劃之間協調性差，開展“多規融合”工作，對整合規劃資源，促進土地集約利用起著重要作用。通過定性分析國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃及城市規劃之間的關系，梳理規劃間的問題。通過ARCGIS平臺對土規和城規數據進行空間疊加分析，找出兩規存在的差異性圖斑，并對其進行分析以及合理調試。基于兩規差異性圖斑，對癥下藥，從工作組織、規劃編制技術、創建信息聯動平臺、基于項目建設等角度提出政策建議，推動“多規融合”工作的順利開展。

關鍵詞：多規融合 ；民經濟與社會發展規劃；城市規劃；土地利用總體規劃；阿城區

中圖分類號：TU984 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0110-04

在2013年召開的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記指出，空間約束性規劃薄弱，各類規劃自成體系、銜接性不夠，并且指出，可以在縣（市）探索國民經濟與社會發展、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃的“三規合一”或“多規融合”（以下本文簡稱“三規”）。

隨著我國城鎮化速度的不斷加快，土地城市化發展速度超過人口城市化發展速度[1]，空間用地規模的擴張加劇了規劃矛盾，實現空間協調發展迫在眉睫，提出 “三規合一”的呼聲也越來越高[2]。國內學者在城市與區域的空間發展理論上提出了空間規劃協調的理論基礎[3，4]。由于我國規劃職能部門多，規劃類型豐富，因此根據自身需要編制的規劃側重點自然有別，為解決我國規劃工作銜接不到位、規劃內容交叉重疊造成土地資源利用效益低、浪費等現象，不少學者提出要梳理規劃之間的關系、強化規劃間銜接工作以及實現創新機制改革等[5，8]。此外，我國多地相繼開展了“三規合一”實踐工作[9，10]。2008年，廣東省多個城市開展了“三規合一”實踐，完成了技術創新到制度創新這一大轉變。同時間段，上海市將城市規劃管理局與房屋土地管理局進行整合，組建了上海市規劃與國土資源管理局，實現了土地利用規劃和城市總體規劃在“紙面上的統一”。上海市通過"二規合一”工作建立了全市城鄉建設用地“一張圖”管理流程，實現了在統一的土地數據底板上對各類建設項目進行基本農田保護控制線、城鄉建設用地范圍控制線、產業區塊范圍控制線的“三線”管控。此外，北京市朝陽區還進行了土地利用規劃、空間規劃、產業規劃及人口規劃“四規合一”的探討。

本文 “多規融合”立足哈爾濱市阿城區全域背景，基于長期發展的潛力研究，重視“三規”部門的相互協調，針對“三規”在規劃目標、空間管制、功能分區、用途分類、用地規模上的不同，對各規劃進行梳理，找出差異性圖斑并進行原因分析，最終形成一套“多規融合”的技術方法，在黑龍江全省推廣應用。

一、研究方法與數據來源

（一）研究方法

對比分析法：通過對“三規”的全方位比對，梳理分析當前各規劃間的差異性、矛盾點和多規在工作協調中面臨的現實問題。

GIS空間分析法：利用arcgis軟件平臺，將土地利用規劃（簡稱“土規”）與城市規劃（簡稱“城規”）的用地類型、布局進行疊加分析，得到土規與城規的差異性圖斑，從而提出差異性圖斑進行合理調試的方法。

（二）數據來源

本文所用的數據來源于哈爾濱市阿城區城市規劃中心城區的所有數據以及土地利用總體規劃數據，采用經黑龍江省人民政府依法批準的縣級土地利用總體規劃數據。

（三）研究技術路線

本文通過梳理我國規劃間的關系，立足于阿城區規劃存在的問題，通過GIS技術手段對土地利用總體規劃的建設用地空間管制分區和簡化后的城鄉規劃數據進行疊加，提取差異性圖斑，同時對差異性圖斑進行合理調試，提出實現“多規融合”技術方法的運行機制。

二、“多規”的現狀和現存的大難題

（一）規劃間的關系

“三規”目標的相似點都是在不同層面上對目標區域做出合理的統籌安排；不同點在于國民經濟與社會發展規劃并沒有落實每一塊土地的用地開發方向，是宏觀層面上的框架性規劃，自身并不具備落實空間管制方案的手段。而土規則具體落實到某地塊的用地性質，即開發使用方向，以此作為實行土地用途管制制度的基礎。城市總體規劃的目標更加明確具體，以在空間上協調各類城鄉建設活動布局為目標，以土地要素為核心，開展空間資源的合理配置和規劃，實現城鄉各種建設活動規范化管理，保障社會發展的整體利益。從國民經濟與社會發展規劃到土地利用總體規劃再到城市總體規劃，構成一個從宏觀到微觀、從長期到近期的展現，并依次形成指導關系。

（二）阿城區發展過程中的問題導向

1.劃編制單位不統一，協調困難

由于哈爾濱市存在農墾這一獨立機構，故該市的土地利用總體規劃是由哈爾濱市和農墾分開編制的。在編制的過程中這兩個機構之間協調性不好，這就導致同一行政區范圍內的土地利用規劃本身就存在沖突與銜接性問題。但就城市規劃而言，在同一行政區范圍內編制工作是統一進行的，所以這就造成了土地利用規劃與城市規劃編制兩者的不協調。

2.產業園區、城鎮建設與發展趨勢不匹配

因缺乏要素、資源、發展趨勢的整體評估，造成阿城區的產業園區和城鎮建設活動遍地開花，加劇與產業集群化發展、人口向中心城鎮遷移、土地資源集約高效利用之間的矛盾。同時，產業園區的產業選擇又存在問題，產業項目選擇更多的是依賴發改局與招商局的積極引入，缺乏與國土部門、規劃部門及環保部門等部門的有效溝通，容易造成產業選擇不合理、成本投入過多，資源浪費等現象。

3.建設用地不足，產業發展對農業、生態造成潛在威脅。

部門之間的溝通機制不健全、規劃體系存在沖突，產業選擇、空間發展的無序性問題日益突出，未來產業項目落戶所需要的建設用地缺乏，而不同空間的管控機制不完善，產業落戶時極容易對農業生產、生態環境造成嚴重破壞。

4.規劃之間用地分類不同，審批過程存在問題

由于土地利用總體規劃與城市總體規劃對地塊分類存在歧義，審批流程復雜，審批時間長，導致產業項目無法落地，損害了企業、個人及政府的經濟效益和社會效益。

三、差異性圖斑分析及調試方法

由于國民經濟與社會發展規劃并沒有涉及到具體地塊的開發布局，故本章在進行差異性圖斑分析和調試時僅研究土地利用總體規劃和城市規劃存在的差異性圖斑及其調試方法。

（一）差異性分析

1.基礎數據入庫整理

土地利用總體規劃與城市總體規劃在本質上是一致的，都是對目標地塊的使用性質提出意見。兩者的不同在于規劃對象的土地利用性質不同，因此規劃過程中需要研究考慮的因素條件也各不相同。同時，要構建兩規之間圖件的平臺坐標系統轉換系數，形成統一坐標格式下的圖形數據。此外，還要整合土地利用總體規劃和城鄉規劃的規劃數據，梳理兩規圖層要素間的關系，并保證圖形無拓撲錯誤，形成西安80格式下“兩規”基礎數據庫。

（二）差異處理原則

1.堅守底線，保護生態

差異圖斑處理時要強化底線思維，保障生態安全和糧食安全，優先劃定生態保護紅線和基本農田保護紅線。

2.嚴控規模，突出重點

嚴格控制城鄉建設用地規模，按照城市建設時序，統籌協調差異圖斑。

3.上下聯動，有序銜接

差異圖斑的途徑處理辦法應建立上下聯動機制，協調阿城區與各區之間用地布局。

（三）用地分類對比

城鄉規劃用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137-2011）》，土地利用總體規劃用地分類標準采用《鄉級土地利用總體規劃編制規程（TD/T1027-2010）》。將城鄉規劃用地分類（簡化后的規劃地類）與土地利用總體規劃中的建設用地空間管制分區進行比較分析，合理分析城市規劃分類中適宜布局為土地利用總體規劃中的允許建設區、有條件建設區以及限制建設區的類別，建立城鄉用地分類與土地利用總體規劃建設用地空間管制分區的對應關系。

本研究根據阿城區實際情況對阿城區城市規劃地類進行了簡化和歸并，具體情況見表1。同時形成阿城區城鄉規劃簡圖，見圖2。圖3為土地利用規劃中的建設用地空間管制分區圖。

通過對阿城區城市規劃簡化后的圖和土地利用總體規劃的建設用地管制區進行空間疊加分析確定一致區域和差異區域的面積、位置，分析城鄉規劃和土地利用總體規劃管制區的差異類型，包括土規為城鄉建設用地、城規為非城鄉建設用地（土規超城規）。城規為城鄉建設用地，土規為城鄉非建設用地（城規超土規）；土規為有條件建設區，城規為非城鄉建設用地。兩規圖疊加之后得到差異性圖斑，見圖4。圖斑差異性情況見表2。

1.城規為城鄉建設用地，土規為非城鄉建設用地

（1）城規為S類城市內部路網、土規為限制建設區。處理措施：①已建路網原則上土地利用總體規劃安排為限制建設區，可節省建設用地指標；②未建路網原則上調入城鄉建設用地。

（2）城規為A、B1、M、R、U、W類，土規為允許建設區。處理措施：涉及基本農田部分予以調出，處于近建范圍內部分調為允許建設區，其余部分待處理。

（3）城規為G1類公園綠地，土規為限制建設區。處理措施：已建成公園綠地一般不會被建設行為占用，故原則上土地利用總體規劃安排為限制建設區。

2.土規為城鄉建設用地，城規為非城鄉建設用地

（1）土規為城鄉建設用地（允許建設區），城規為水域。處理措施：城規中這部分土地在土規中是不可建設部分，故原則上將土地利用總體規劃安排為限制建設區。

（2）土規為城鄉建設用地（允許建設區），城規為H2類用地。處理措施：現狀H2原則上保持不變，繼續安排為城鄉建設用地。

3.土規為有條件建設區，城規為非城鄉建設用地

處理措施：原則上將該區域內的有條件建設區全部進行調整布局。

四、實現“多規融合”運行機制探索

“多規融合”的本質是利益的協調，通過技術手段僅解決的是“多規融合”的表面問題，根本上解決“三規”沖突與不協調的出路重點在于體制機制的創新，設計合理的制度，使得“發展規劃”、“城鄉規劃”和“土地規劃”的指導作用能得到充分的發揮，進一步解決各級政府、不同部門之間的利益沖突和矛盾，建立一套相互制衡、嚴謹高效的管理和協調體制，才是實現真正意義上“多規融合”的最優選擇。

1.建立統一的工作組織機構

市級層面成立領導小組，由市委或市政府領導牽頭打破部門沖突，建立統一的工作組織形式和規劃銜接協調工作機制，推進基礎數據、規劃標準、技術標準、信息平臺等方面的銜接性，實現各部門信息共享，有助于解決在土地利用規劃編制中市級與農墾“分家”的問題。

2.規范城市規劃與土地規劃編制技術

建立“多規融合”的規劃圖件體系，將城市規劃與土地規劃涉及的建設用地規模區、有條件建設區、生態保護區等統一整合到“多規融合” 一張圖上。明確“多規融合”坐標體系要求，開展“多規融合”工作應在地方坐標系的基礎上，同時建立與西安80坐標系可以相互無縫轉換的轉換模型，方便規劃與國土兩部門分別與各自現有圖形管理體系對接。簡單來說，就是實現“工作在地方坐標系，演示在80坐標系”。

3.建立信息化聯動平臺

信息聯動平臺是規劃“一張圖”的載體，是實施“多規融合”協調機制和控制線管控規定的技術保障。實現發改、國土、規劃多部門信息融合共享，使規劃協同成果一目了然。應本著共建、共享、共用的原則，通過信息聯動平臺實現跨部門、跨層級、跨網絡的信息融合共享，使得“多規融合”成果被發改、國土、規劃等部門調用。

4.建立基于項目建設的規劃協調機制

“多規融合”關于空間規劃的矛盾起點主要是對建設項目的選址安排上有所差異，所以解決規劃沖突問題的最終落腳點也應該圍繞重大建設項目進行合理規劃。城市規劃與土地規劃的技術銜接，最終的目的也要保證發展規劃所提出的地方政府建設項目能夠得以合法合理實施。規劃部門要努力做好重大項目與城規的銜接，綜合考慮區位、市場、建設條件等因素，強化項目選址安排，從宏觀上考慮項目整體空間布局，從而實現項目經濟效益、社會效益的最大化。

五、結論

本文以哈爾濱市阿城區為例，從“三規”關系梳理、存在的問題進行研究，通過GIS技術手段對建設用地管制空間分區和城市規劃簡化后數據進行空間疊加分析，從而提取差異性圖斑并對不同類型的差異性圖斑進行合理的調試。本文提取的差異性圖斑類型共分為三類：第一類土規為城鄉建設用地，城規為非城鄉建設用地的面積（土規超城規），該類圖斑面積有397.35公頃。第二類城規為城鄉建設用地，土規為城鄉非建設用地（城規超土規），圖斑面積為517.26公頃。第三類土規為有條件建設區，城規為非城鄉建設用地區，該類差異性圖斑面積有234.57公頃。針對差異性圖斑的不同類型，依據差異圖斑處理的原則，分門別類提出了差異性圖斑調試方法，促進“多規融合”工作的順利開展。

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Abstract：China's planning variety，poor coordination between the departments of planning，carry out multi gauge integration work，the integration of resources to promote the intensive use of land planning，plays an important role.Through the qualitative analysis of the plan for national economic and social development，the relationship between the overall planning of city planning and land use planning，combing the the problem.Through the platform of ARCGIS and city planning planning and land data spatial overlay analysis，find out the differences of the two rules of patches，and carries on the analysis and reasonable debugging.The difference of two rules of an antidote against the disease spot，based on the work from the organization，planning，creation of information interaction platform，based on the perspective of project construction put forward the policy suggestion，to promote the integration of multi gauge "work smoothly.

Key words：multi rule integration；national economic and social development planning；urban planning；land use planning；A Cheng District

[責任編輯 杜 娟]