濟南焦慮

周群峰

在國家中心城市競爭的熱潮中，一直沒有傳出濟南要參與競爭的消息。

但此事對這座城市主政者的影響顯而易見。在今年2月份召開的山東省兩會上，該市一位負責人說，鄭州此前被確定為國家中心城市，“對我們來說是個很大的刺激”。

除了西邊的鄭州，濟南東邊的青島，也在2月底明確表示要加入國家中心城市的競爭。該市發改委主任朱培吉表示，國家中心城市的競爭非常激烈，青島將全力以赴，積極爭取進入到最終名單中。

此前，山東省政府對此事的態度已經明朗。2月14日下午，山東省政府新聞辦解讀省政府印發的《山東半島城市群發展規劃（2016-2030年）》。該規劃基本明確了濟南和青島雙核發展的思路，并“支持濟南、青島建設國家中心城市”。

在很多城市競相在這一問題上表態的當下，濟南像是一個被忽視的角落。這與多來年濟南給人的印象相符。多年來，濟南的發展在省內和周邊省份都面臨強勁的競爭，而濟南的表現不溫不火。在山東省委原常委、濟南市委原書記王敏落馬后，新的市委班子也在努力尋求突圍。

“群山無峰”

從經濟方面分析，山東的“大省份”與濟南的“小省會”形成了鮮明的反差。

2016年，山東省經濟總量位列全國三甲。在中國城市GDP百強中，山東獨霸15席，數量雄踞全國榜首。

但與此同時，有多個排名反映出濟南作為省會城市的強勢指數偏低：2015年，在全國27個省會城市中，濟南的省會首位度（同省中省會城市GDP/非省會城市中GDP最大的城市）和省會城市占全省GDP比例，排名均為倒數第一。

2016年，在中國15個副省級城市的GDP中，濟南排名第11位。而在省內GDP中，濟南排在青島、煙臺之后，位列第三。

也就是說，從全國來說，濟南被壓在一眾一線城市的后面，在全國缺少影響力，而在省內，它的地位與發展水平也沒有足夠的說服力。

濟南市的現狀，反襯出山東省經濟的一個突出特點：群山無峰。

2016年，山東有值得自豪的“三個一”： GDP過一萬億美元，人口近一億，人均GDP超過一萬美元。但與此同時，在中國城市GDP前10名、中國城市綜合競爭力前10名、中國城市人口凈流入前10名這“三個TOP10”上，山東無一上榜。

還有另外一組數據。2015年的數據顯示，河南GDP僅占山東的60%，但鄭州占到河南全省的19.8%;安徽經濟總量只有山東的1/3，但合肥占到安徽省的25.7%;武漢占湖北省的37%;長沙占湖南省的29%。而濟南在全省GDP的比重，不到9.73%。

而在一些有“雙子”城市的省份，就其在全省所占的比例看，山東省也明顯偏低：山東的濟南和青島的GDP加起來，占到山東全省的24.7%。這大大低于很多“雙子”城市在其省內所占的比例：2016年，南京、蘇州兩市生產總值，占到江蘇省的34.1%;廣州、深圳加起來，占到廣東省GDP的49.2%;沈陽、大連兩市，占到遼寧省GDP的67.5%;石家莊、唐山加起來，占到河北省的38.2%;杭州和寧波占到浙江省的42.2%;福州、泉州占到福建省的45%。

2016年，山東省GDP增長7.6%。在總共17個地級市中，有7個市的增速低于全省，其中位于濟南周邊的就有5個，分別是泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州5市。

濟南市發改委發展規劃研究室主任謝堃在接受《中國新聞周刊》采訪時說，這說明，這“哥兒五個”與省城做鄰居，卻沒有沾到多少光，被“老大哥”帶動的作用不明顯。

觀念癥結

濟南市對自己發展遲緩的反思，近些年一直在進行。

濟南市一位前市長曾對濟南現狀有個總結。他說，濟南總體實力不強，縣域經濟發展滯后，增量投入不足，城市承載力低，缺乏足夠的輻射帶動作用。特別是產業結構層次比較低，“農業不優、工業不強、服務業不精”。

在對濟南的反思中，觀念問題常常被提到。山東社科院經濟研究所所長張衛國在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，山東是孔孟之鄉，飽受儒家文化影響。儒家文化中的尊師重教、誠實守信是優秀品質，但是重農抑商、逐利意識不強，容易導致經濟上呈現出小格局，很多產業都是小作坊結構。“老想自己家里一畝三分地，小富即安。”

2013年，前述前市長曾在談及這一問題時表示，濟南市有些部門、縣（市）區主動性不足，一味等靠。有的不愿放下架子溝通，有的眼睛一味向外，對圈內城市不予考慮。“機遇和政策是爭取來的，行動慢，機遇就稍縱即逝。”

“有些同志眼看著資源要素流向周邊，卻不知如何利用自身優勢招商引資。”上述前市長說，省會的交通區位、科教人才、金融服務、信息軟件以及一些傳統產業都有著獨特優勢，是圈內其他城市目前無法比擬的。濟南既要認識自身優勢，又要發揮優勢、擴展優勢，創造核心競爭力。

濟南市社科院經濟研究所所長王征告訴《中國新聞周刊》，很長時間以來，濟南很多國企老總都是內部提拔而來，他們對工廠有深厚的感情，但是目光不夠遠大，思想不夠開放。

他向《中國新聞周刊》講了一個故事：濟南棉紡織業起步于民國，底蘊深厚，在鼎盛時期，總共有14家廠，都有編號。“紡織女工”曾是濟南令人羨慕的職業。但改革開放后，在市場經濟大潮中，開始走向衰落。

王征曾在濟南國棉五廠工作過，負責生產調度。2006年，已經到濟南社科院工作的王征，回該廠調研。當時，工廠不景氣，很多員工拿著600元工資，卻還按時按點打卡上班，無怨無悔。

王征說，工廠的管理層和工人還是一心想把工廠盤活，但受制于管理者的觀念與能力，企業很難扭轉虧損的局面。

“濟南人淳樸，安分守己，忠誠度高。但光有這些還不行，思想保守，眼光不行，都是造成工廠衰落的原因。”王征說。

張衛國在復旦大學讀博士時，曾編寫過《蘇魯滬浙粵經濟社會發展比較研究》一書。他調研得出的結論是，傳統農耕文明和現代商業文明之間要有段距離，需要創造性轉化。受儒家文化影響，山東對現代工業文明不重視，官本位思想濃厚，國有經濟獨大。這導致山東工業數量很多，但多而不強。

張衛國舉例說，上世紀80年代末，時任山東社科院經濟所所長的崔延森，就曾提出進一步打破保守思想，在青島“再造一個香港”，但沒有人為之所動。“這個提法如果受到重視，增強改革意識的話，現在青島將更發達。”

張衛國認為，思想保守往往會導致錯過機遇。“這不僅是膽量的問題，更多的是意識問題。”他說，濟南產業一體化布局早就提出來了，但遲遲推不動，以至于丟失了很多機遇。

張衛國稱，他上世紀90年代就曾建議通過土地置換，把濟南鋼鐵廠和濟南煉油廠搬遷。“在環保的同時，也會讓濟南產生更多發展腹地。”

但直到最近一年，濟鋼搬遷一事才逐漸明朗。2016年11月，山東省政府出臺了《濟鋼產能調整和山鋼轉型發展工作總體方案》，確定2017年底前，濟鋼在濟南的鋼鐵生產線全部停產。”

除了思想保守，濟南產業布局凌亂，也是制約其經濟發展的原因。

張衛國認為，合理的省會產業布局應是都市圈形的，中間是CBD（中央商務區），外面是商貿物流，再往外是城郊農業，再往外是農村。

濟南現在的產業布局混搭明顯，沒有層次感，產業選擇也不明晰。張衛國說，在濟南歷史上，CBD的口號曾出現多次，但直到2015年，才終于定下放在了歷下區。

另外，濟南的經濟結構也不合理，尤其制造業比較欠缺。

濟南市發改委發展規劃研究室主任謝堃告訴《中國新聞周刊》，當前濟南市經濟發展的弱項短板，主要是工業經濟、民營經濟和縣域經濟。2016年，濟南市工業增加值占GDP比重不到30%，規模以上工業主營業務收入，不到青島和煙臺的1/3。民營經濟增加值比重約37.5%，比重低于全省約14個百分點。縣域經濟增加值比重僅43%。

“歸根結底，還是縣域經濟不強。縣域經濟，很重要的是工業經濟和民營經濟。”謝堃說。

濟南市一位前市長也在2013年提到，發展忽視項目、產業是該市發展較慢的一個原因。“比如，我們蓋了不少住宅，但拉動了別人的產業。家具、裝修材料要到外地買，買的服裝都是外地的，本地的服裝廠沒幾個。”這位前市長表示，濟南發展必須轉變思維，利用市場來配置資源，發展產業鏈。

此外，交通擁堵也對濟南形成了困擾。當地一位受訪官員告訴《中國新聞周刊》，濟南交通擁堵，與該市地形呈東西長、南北窄的帶狀結構有關。

群雄環伺

除了濟南自身的原因，山東省對各地市的均衡用力，也被認為是造成濟南首位度不高的一個因素。

在這個問題上，在山東省內有不同的觀點。有觀點認為，山東經濟“群山無峰”，恰好說明山東經濟發展均衡，這種均衡是山東可持續發展的優勢。

也有觀點認為，面對這種“群山無峰”的現狀，山東應該重點發展個別城市，在形成峰的同時，也帶動周邊區域的發展。濟南市則呼吁山東省實施“省會戰略”，加大對濟南支持的力度，在規劃編制、政策實施、改革試點等方面給予傾斜。

山東社科院經濟研究所所長張衛國告訴《中國新聞周刊》，現階段的這種均衡發展，是低水平均衡發展。“像是一個個螃蟹互相勾連在一起，誰也走不遠。這種均衡不是優勢。”

他表示，歷史的進步，不斷伴隨著均衡和非均衡的不斷取代，這也符合經濟發展規律。“只有不斷破局打破低水平均衡，增長才會出現。”

謝堃告訴《中國新聞周刊》，從理論上看，區域經濟的發展，有一個從均衡到非均衡再到更高水平均衡的發展過程。“反映到動力機制上，就有一個極化到擴散的過程。”他說，脫離極化的過程，必然導致均衡的層次不高，難以形成合理的梯度，也難以實現區間的優勢互補。

“理論上講，均衡會影響效率，這也是山東省產業層次不高的重要原因。”謝堃說。

王征則提出，在區域經濟發展中，要打破平衡，打造增長極，以契合“增長極理論”。

1950年，法國經濟學家佩魯提出了增長極理論，這被認為是西方區域經濟學中經濟區域觀念的基石。“簡單來說，就是應選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動經濟發展。”

《中國新聞周刊》在山東采訪時感覺到，山東省近幾年關注“群山無峰”的問題，與大城市對于一個省的作用，以及周邊城市競爭格局的變化有關。

區域經濟與研究學者、華南城市研究會副會長孫安東稱，山東經濟比四川發達，可為什么其“存在感”好像不如后者？“我想，很大一個原因可能是四川有成都，而山東沒有一個在全國具備綜合影響力的大城市。曾經的青島勉強算一個，但今天的青島已經不是10年前的青島，而且青島的影響力只局限在經濟，而不是整體的政治、經濟、文化影響力。”

另外，周邊省份以及中心城市的快速發展，也讓山東省和濟南市有些坐不住。濟南人注意到，原來與自己水平相當的城市，比如武漢、鄭州，近幾年發展速度很快，已經漸漸拉開了與濟南的距離。

濟南人發現，在周邊發展迅速的情況下，濟南似乎形成了一個中間凹陷，北部有京津冀城市群，南部有江蘇城市群，西部有鄭州及中原城市群，東部有省內的青島。“一個再沒有進取心的城市，也不能在這種格局下沒有焦慮，無動于衷。”一位受訪官員告訴《中國新聞周刊》。

“山峰”之爭

而濟南的決策者認為，周邊城市發展迅速的其中一個原因，是其所在的省份對省會戰略比較重視。

濟南市一位負責人說，鄭州、合肥等近年來發展迅猛的城市，一個共同的特點，就是所在省份舉全省之力發展省會，方能鑄就如此輝煌。由此，濟南市的決策者也希望山東省能更加支持濟南的發展，實施省會戰略。

山東大學副教授李少星認為，在當下南北夾擊的競爭格局中，濟南需要一個更高的戰略地位，所以提出省會戰略的發展思路。

“濟南當前仍處于集聚發展階段，并且在促進山東省中西部發展、建設省會城市群經濟圈、加強與京津冀和長三角以及中原城市群等國家戰略地區的協調發展進程中，具有其他城市無法替代的地位和作用，這更使省會戰略具備現實基礎。”

謝堃告訴《中國新聞周刊》，目前來看，青煙威（山東半島的三大沿海城市，青島煙臺威海）良性發展效果明顯，在山東中西部迫切需要打造一個增長極。“尤其濟南又是省會，發展好濟南，勢在必行。”

周邊地區對省會城市的重視被頻頻提及：在安徽，先是拆分巢湖，讓合肥變成濱湖城市;再是將省府搬遷至濱湖新區，進一步做大做強合肥。在河南，省里出面引進富士康，后是拿下國內首個空港經濟綜合實驗區的牌子，助力鄭州成為全球最大的蘋果手機生產基地，并撬動千億級的電子制造產業鏈，帶動航空貨郵與中歐班列的紅火。

但有的周邊城市對此說法并不認同。《河南日報》主辦的公眾號“金水河觀瀾”刊文稱，河南并沒有提出一個省會戰略，濟南的言論讓鄭州“躺槍”。

在山東省內，對于濟南的省會戰略也有不同意見。有人認為，提倡省會戰略會侵占其他城市的資源，會帶來不公平。“濟南想要做大，還是應立足于自立自強。”

李少星認為，省會戰略會侵占其他城市資源的觀點，是一種誤解。“現在不可能像計劃經濟時代，靠行政命令把所有資源都集中到濟南，這是不可能也不現實的。”

王征認為，區域經濟發展本來就是一盤棋，各地優勢資源互補，一個省份如果有很多中心反而會讓資源分散，不利于整體發展。省會城市與兄弟城市自然形成了內在的協調關系，在經濟發展中各得其所。

“拋開經濟發展的客觀規律和山東現階段的省情不談，簡單地以‘公平論來看待省會戰略的話，那就太淺層次了。”王征說。

還有受訪者在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，是否實施“省會戰略”，也要考慮該省會城市在該省的分量。“如果分量不夠，實施‘省會戰略就有點勉強。”而在山東省內其他城市的一些人看來，濟南GDP在山東省僅排行第三，分量還不足以讓全省以其為中心。

這又涉及一個濟南與青島的關系問題。有人認為，無論是GDP在全省所占比重，還是工業基礎，青島都比濟南好，如果要在山東省內找出一個中心城市的話，青島比濟南的基礎更好。

而青島的情況，無論是在爭取國家的政策和省內的支持上，都比濟南更加主動。上世紀80年代，國家對外開放正處于起步階段，沿海地區成為國家重點發展的區域。在山東省，青島由于具有獨特的區位優勢和較好的發展基礎，自然也成為全省經濟發展的重點扶持對象。

其結果是，青島被列為計劃單列市，經濟上直接和中央對話，稅收的一大塊直接上繳中央財政，山東省只得到一小部分。

而山東省在失去青島這一大稅源后，加大了對其他城市的稅收征繳力度。于是，作為省會的濟南擔子自然加重了。

與此同時，濟南在獲得發展資金方面，即使在山東省內也并不占有優勢。在國家投資銀行每年下達給山東省的計劃中，濟南分配到的額度長年低于青島。

從這個意義上說，山東省內這雙子城市之間的關系，青島不僅爭取到了更好的資源分配，還在一定程度上加重了濟南的負擔。

在談起國家中心城市問題上，青島市一位官員坦承，該市在過去已經從國家拿到了很多的優惠政策。

濟南市受訪者不愿過多談及兩個城市之間的競爭，更愿意談兩個城市之間的合作。李少星說，很多省的“雙城記”之間，在資源競爭方面確實是有的。“在目前山東‘雙中心的格局下，濟青互動，錯位分工，更能支撐起山東半島城市群的發展。”

李少星說，濟南和青島，原來靠公路和鐵路發展時互動不強，所以自成體系。現在有了高鐵，在市場作用下，讓這兩個城市的一些資源更合理地流動。“這會加速濟青的競合關系。”

張衛國說，國際上提倡協作性競爭，城市間也應該強調競爭和合作關系。“鄭開一體化、廈漳一體化、廣深港澳一體化等都拉近了城市間的距離，加強了合作關系。濟南與青島也應該有更多的合作。”

張衛國認為，要以開放的眼光看待“省會戰略”，不能有八旗子弟的保守觀點。“這就如同不能用狹隘的眼光把好萊塢看成洛杉磯的一樣。好萊塢一定是全世界的，是好萊塢帶動了洛杉磯，洛杉磯帶動了美國西海岸的崛起。同樣的道理，東京的發展也帶動了周邊城市。濟南發展后，也必定會帶動周邊城市發展。”

突圍嘗試

爭論還在進行，但濟南已經開始出現了一些變化。

2015年6月，濟南提出了新的城市發展總的目標——“打造‘四個中心、建設現代泉城”。即打造全國的區域性經濟、金融、物流中心和科技創新中心，建設與山東經濟文化強省相適應的現代泉城。

當地多位受訪官員告訴《中國新聞周刊》，四個中心是根據濟南的競爭優勢提出來的，做好了城市競爭力就上去了。

濟南投資促進局副局長徐先領注意到，濟南在推進思想解放，提出發展思路的同時，上海、深圳等多個南方城市也有類似的動作。他用“英雄所見略同”來形容自己當時的感受。

為了激勵官員解放思想，濟南已建立一套“四位一體”的制度體系。為建立容錯機制，讓大家放手干，該市先后出臺了四個文件，其中《關于支持黨員干部干事創業建立容錯免責機制的實施辦法（試行）》，是為敢于擔當者“兜住底”;《關于建立黨員干部糾錯機制的實施辦法（試行）》，是為敢于擔當者“糾偏差”;《關于建立黨員干部干事創業防錯機制的實施辦法（試行）》，是為敢于擔當者“引好路”;《誣告陷害信訪舉報行為查核處理辦法（試行）》，是讓敢于擔當者“無牽掛”，向誣告陷害“亮劍”，為清白正派“撐腰”。

一位受訪官員說，這4個實施辦法，實現了為敢于擔當者提供支持的“閉環”制度體系，已經在實踐中產生了效果。

濟南市委一位官員向《中國新聞周刊》講了一個故事，是關于黃河大橋有限度的免費通行問題。

從2016年3月16日零時起，濟南三座黃河大橋（黃河公路大橋、建邦黃河大橋和濟陽黃河大橋）對濟南牌照七座以下小型客車實行免費通行。

雖然只是有限度的免費，但是仍被認為是一次很大的突破。“讓利于民的同時，加快了濟南的物流發展。”

一位當地官員稱，多少年來，山東省市兩會上都有代表委員建議濟南黃河大橋免費，但是由于資金等問題，很長時間難以落實下來。

徐先領告訴《中國新聞周刊》，過去只盯著過橋費，結果撿了芝麻丟了西瓜。現在跳出“一畝三分地”看問題，打開了思維。“取消過橋費，對企業來說無疑是強心劑。”徐先領說，黃河以北的濟陽、商河兩縣的往返物流成本大大降低了，也對主城區有了一種歸屬感。

徐先領提供的一組數據顯示，2016年，濟南招商引資新增省外簽約項目120個，其中不乏投資630億元的萬達文體旅游城、260億元的彩石鎮旅游生態產業城等特大項目，合同總投資額達1994.04億元，位居全省首位。相比2015年的第15名，進步神速。

徐先領形容這是濟南招商工作的一次“逆襲”。“僅用一年時間，從全省倒數第三，躥升到正數第一。”徐先領稱，招商引資的進步，反映出濟南營商環境的改變。

2016年，中國銀行山東總部從青島搬遷到濟南。徐先領稱，中國銀行業務主要是對外，現在不光琢磨國際業務，他們搬遷到濟南，說明還是看好濟南和山東的大市場。

李少星告訴《中國新聞周刊》，改革開放后，一些沿海的門戶城市慢慢超過行政中心城市。但是，省會城市一般更靠近一個省的地理中心位置，所以能夠輻射更大的地理范圍、人口和消費能力，進而形成市場優勢。煙臺、青島等沿海城市則缺乏這種先天條件。

“與河南相比，山東經濟實力更強，消費能力更大，這方面濟南比鄭州等省會相比潛力更明顯。”

濟南過去的一段開風氣之先的歷史，最近被屢屢提起。

1904年，清光緒三十年。這一年5月1日，北洋大臣兼直隸總督袁世凱、山東巡撫周馥聯名上奏，擬請在山東內地自開商埠。奏折中稱：在濟南城外自開通商口岸，以期中外咸受利益，擬將濰縣、周村一并開作商埠，作為濟南分關。

不到三周后，5月19日，清廷正式批準了該奏議。自此濟南正式開埠，此后濟南的形象，相當于現在的自由貿易區。

這一年7月的一天，德國人修建的膠濟鐵路全線通車。成群結隊的濟南市民競相跑到火車站，爭相迎候這個裝載著德國洋火、洋線等洋貨的“大怪物”。不久，經營土貨的小老板也紛紛在店鋪里擺滿了洋玩意兒。

開埠前，濟南是山東政治中心，經濟大約比沿海城市的發展滯后數十年，只能算一個三流的商業城市。開埠后，很多的銀行、洋行、老字號、商場紛紛在濟南扎堆。據統計，1927年，濟南城關及商埠兩地區的商戶已達6700多家，濟南一躍成為“山東內陸第一大商貿中心”。

濟南市委一位官員告訴《中國新聞周刊》，如果說深圳、珠海這樣的城市像時尚的女郎，濟南則更像敦厚的母親。“她不張揚，卻充滿深情厚誼。”

關于濟南的性格與發展前景，這位官員還有一個比喻。“如同這座城市下面的泉水一樣，地上看不見，泉水卻默默在巖石間川行不息，不舍晝夜，蜿蜒前行。但終有一日，會噴涌而出。”